金融集团审慎监管框架建设的国际经验与启示

摘 要：随着金融业务向综合性发展，产业资本与金融资本不断融合，混业金融集团面临高杠杆率、关联交易、风险传染、监管套利等问题。目前我国的分业监管体制在处理混业金融集团的风险时有一定的局限性。本文选取发达国家中比较有代表性的金融集团审慎监管框架进行分析，并提出了构建我国金融集团审慎监管框架的政策建议，以供参考。

关键词：金融混业经营;金融集团;审慎监管框架

本文索引：凌云.<变量 2>[J].中国商论，2021（19）：-112.

中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）10（a）--03

1 金融集团的基本概念与主要特征

对于金融集团的基本概念，“金融集团联合论坛（Joint Forum on Financial Conglomerate） ”发布的《金融集团监管原则》（2012版）指出，若从事银行、证券、保险三种业务中两种以上的金融企业在一家企业集团中具有共同控股权或支配权，则该企业集团属于金融集团。

金融集团主要有两种组织形式：第一种是金融机构进行跨行业投资，母公司和子公司在业务运作方面是隔离的。第二种是金融控股公司，由一个控股公司控制多个金融子公司，并对子公司进行集中统一管理，比如美国、澳大利亚的金融控股公司（刘鹏，2017）。

2 金融集团审慎监管框架构建的国际经验

2.1 美国伞形监管框架

美国于2010年出台了《多德—弗兰克法案》（以下简称《法案》），明确了该框架下美联储在金融集团监管中的核心作用，赋予美联储控制系统性风险的重要职能。美联储的监管能够实现对银证保和基金行业大型机构的全覆盖。

第一，对于集团层面的监管完全由美联储负责。美国有24个金融集团纳入了美联储的集团监管范围。第二，对金融集团资本充足率的要求要统一，且银行、证券、保险行业分别对应不同的资本充足率指标。第三，防止出现“大而不能倒”的情况。为防止金融集团控制过于庞大的资源，《法案》规定金融集团的存款不得超过美国的1/10，并表总负债不得超过金融系统的1/10。针对金融集团的业务复杂性和风险处置等方面的问题，《法案》也给出了解决方案，比如《法案》规定，如果金融控股集团在美联储通知后半年内未能达到资本充足率指标并且改善管理情况，美联储能够剥夺金融控股集团对下属存款机构的所有权，也可以暂停部分业务，甚至在情况严重时做破产清算。第四，进一步强化对于国外银行集团的监管。如果外国银行集团的资产规模超过500亿美元，《法案》要求建立中介控股公司便于监管，并且在资本、流动性、压力测试和风险管理等方面提高监管要求。上市外国银行集团并且资产超过100亿美元的还要建立风险委员会并进行压力测试（王欢星，2018;王钟秀，2018） 。

2.2 欧盟功能监管框架

2005年欧盟颁布了《欧盟金融企业集团监管指令》（以下简称《指令》），建立了“功能监管为主、机构监管为辅”的监管体系，要求金融集团的资本充足，应当在符合集团层面的要求。该框架包含的三个层级分别是针对独立金融集团的内部机构、同业金融集团和混业金融集团（付强，2013）。

该框架要求： 第一，控制杠杆率，确保资本充足率。《指令》给出了资本计算方法，保证了资本计算的科学性，要求金融集团在开展业务时不能以牺牲资本充足率来获得过高杠杆。第二，对集团内部交易进行限制，防止风险集中。《指令》提出欧盟各国可以针对金融集团内部交易、集团管理以及风险集中等情况作出要求。第三，树立监管机构权威。《指令》规定监管机构能够要求金融集团把信息提供给其他监管机构，可以考察金融集团财务情况和风险控制情况（李文浩，2013）。

为了应对国际金融危机，欧盟对原有监管框架进行了完善，对《补充监管指令》进行了修订，进一步加强了对金融集团的监管。第一，规定系统重要性金融机构由欧央行负责监管，使欧央行居于监管核心地位。第二，由欧洲银行管理局、欧洲保险和职业养老金管理局、欧洲证券和市场管理局组成“联合委员会”，深入分析监管法规，针对不同国家、不同类型机构的审慎监管制定协调一致的政策。第三，重点关注金融集团跨境监管的问题，国外金融集团应当受到与欧盟等效程度的监管，否则欧盟会采取额外监管措施（张晓艳，2014）。

2.3 澳大利亚三级监管框架

澳大利亚审慎监管局负责金融审慎监管，金融集团纳入其监管范围。审慎监管局建立了三级监管框架，重要金融机构都纳入了审慎监管的范围。第一级是独立开展金融业务的企业法人。第二级是以经营单一业务为主的金融集团。第三级是以控股公司的方式横跨多个行业或者经营范围超出了审慎监管局监管领域的金融集团，比如银行控股的金融咨询公司、基金公司等，也可以是非金融机构，比如能源公司。第三级金融集团的经营范围往往涵盖实体经济和虚拟经济，使其更加难以监管，并且容易引發高风险，所以在审慎监管局的监管级别中列为最高级。澳大利亚颁布了银行法、保险法等，使得审慎监管局可以对金融集团的所有分支机构进行审慎监管（李卉，2017）。

2.4 其他国家监管经验

日本针对金融混业经营趋势修订了相关法律，建立了比较健全的监管体系。《金融制度改革法》提出银行能够以投资为目的或通过信托建立子公司进行证券业务经营，使得金融机构设立子公司进行跨业经营的行为合法化。《金融控股公司解禁整备法》对金融控股公司解禁作了规定，《银行控股公司创设特例法》对于银行控股公司特例作了规定（张承惠和王刚，2016）。

为了应对金融危机，英国大刀阔斧地改革金融监管体制，扩大英格兰银行的权力。改革前，金融服务管理局、财政部和英格兰银行实行三头监管。2010年6月，英国把金融服务管理局拆分成审慎监管局、消费者权益保护部门和金融政策委员会，其中审慎监管局归英格兰银行管理。英格兰银行既负责制定和执行货币政策，又要负责防范和化解系统性风险，通过审慎监管局实施对金融业的日常监管，监管范围包括海外公司（边卫红和陆晓明，2016）。