健全应战应急一体化国防工业动员潜力统计调查评估制度研究

李毛毛 王洁 王轶

摘要：为进一步加强应战应急一体化国防工业动员准备，健全国防工业动员潜力统计调查评估制度，本文重点借鉴美国国防工业动员潜力调查评估经验，研究分析了我国国防工业动员潜力统计调查评估现状和不足，提出了建立健全应战应急一体化国防工业动员潜力统计调查评估制度的思路和工作建议。

关键词：国防工业动员；潜力；统计调查

《中华人民共和国国防动员法》规定“国家实行国防动员计划、国防动员实施预案和国防动员潜力统计调查制度”。国防工业动员作为国防动员的重要组成部分，应紧密围绕军事斗争准备需求，结合国家应急需要，建立健全调查评估制度，系统准确掌握动员潜力，动态监控动员供应链、产业链风险，为快速、精准、高效地实施动员做好准备。

一、国防工业动员潜力统计调查评估

国防动员潜力统计调查，是指对政治、经济、科技、社会等领域经过动员能够转换为国防实力的人力、物力、财力等资源状况，进行数据资料搜集、分析和管理的活动。统计调查的内容，主要是国家可支配、可利用的各类资源的数量、质量情况及其分布状况。国防动员潜力统计调查制度，是指为进行国防动员潜力统计调查而制定的相关程序和行为准则。

国防工业动员是国家为应对战争或其他紧急情况，通过采取非常措施，组织有关单位和人员由平时状态转入战时状态，将潜力转化为实力，迅速扩大军品或特定产品生产，紧急研发军品或相关技术，参战支前开展军品维修与伴随保障，以及征用国防工业相关资源、为支援军事行动直接提供技术服务等所进行的平时准备、战时实施、战后复员及其他相关活动。国防工业动员是构建一体化国家战略体系和能力的重要组成部分，是支撑保障国家武装力量战时物质技术需求的重要途径，是军事斗争准备的重要内容，对夺取战争胜利具有不可或缺的重要作用。健全国防工业动员应战应急一体化统计调查评估制度，是落实建立国防动员潜力统计调查制度题中应有之义。

二、美国国防工业动员潜力统计调查评估情况

（一）内容与方法

在考虑周边国际环境以及可能发生的战争模式的前提下，美国工业动员能力评估包括原料库存评估、生产能力评估、设备储备能力评估、产成品库存评估、武器供应运输路线评估、动员准备周期评估等内容。原料库存评估包括库存原材料明细、与预计需求数量的差距、需要的资金、储备原材料的更新计划等。生产能力评估不仅关注主要承包商的能力，而且关注整个生产系统过程是否有能力、是否有“瓶颈”。设备储备能力评估，考虑现有设备使用年限、现有技术发展的更新速度、人员的培训等因素，对制造特定武器系统或零部件必须使用的生产设备实行认证制度。产成品库存评估，根据战争强度及持续的时间，统计产成品的数量及主要备品备件数量，确定最佳储备量的经济点。武器供应运输路线评估，考察在世界各地储存的设备和后勤路线（港口、码头、海上通道）是否存在漏洞。动员准备周期评估，主要是考察动员响应速度，在资金充足的情况下，美国国防工业的水平满足军事需求，需要4年的时间；在军事装备越来越复杂的情况下，需要的准备时间则会更长。

（二）重视国防工业基础能力的调查与评估

从1994年开始，美国国防部每年开展工业基础能力调查，并向国会提交年度工业能力评估报告，重点评估领域是飞机、电子、地面车辆、材料、弹药和导弹、舰船、航天七大行业。通过工业基础调查，全面掌握美国国防工业的现状，发现问题并提出解决方案。是美国制定国防工业政策以及进行国防工业能力调整的重要决策依据，也是实现美国军用和民用科技工业基础统一的重要手段之一。2013年以来，美国国防部工业基础调查几个新趋势：

（1）国家科技工业基础全球化。美国《2017年国防授权法案》把英国和澳大利亚纳入到美国国家科技工业基础体系内。根据美国法典，国家科技工业基础的最新表述为：在美国、英国、澳大利亚和加拿大境内从事研究、开发、生产、集成、服务或信息技术活动的人员和组织。加强国际合作以提升科技工业基础的全球化，被列入美国国防部工业基础调查三大优先事项之一。

（2）加强对关键细分领域的评估。在对7个主要行业开展工业基础能力评估的基础上，对雷达与电子战行业和指挥、控制、通信和计算机（C4）行业，由强化子行业细化评估提升为主要行业评估，使工业基础调查行业变为9个。2017年，在保留2016年9个行业的基础上，新增加了国防部建制内工业基础（DOIB）。DOIB是国防工业基础的一部分，主要包括原材料供应者、采办和后勤支持规划者、制造和维修执行部门，为库存装备提供维护保障和专用制造能力。

（3）界定理想的工业基础。美国国防部2018年3月提交给国会的工业能力评估报告中，提出强大、安全、有弹性、创新4个目标。强大包括4个要素：支持国家安全要求的众多类型的企业；民用企业定期对政府的需求予以支持；竞争性；有效、且高效的供应链。安全包括2个要素：供应保证；网络安全。有弹性包括2个要素：可扩展；可持续发展。创新包括4个要素：快速应对未来威胁的能力；对所有企业具有吸引力的市场；国防企业融资的新模式；建立和保留灵活的员工队伍。

（4）“风险”成为工业基础调查的核心要素。2013-2017年，国防部对工业基础进行评估的方法是脆弱性和关键性（FaC）评估。脆弱性因素是指可能破坏特定产品或服务的因素，包括国防部销售、财务展望、行业中的公司、对外国的依赖4个指标。关键性因素是指使产品或服务难以替換的因素，包括替代品的可用性、防御设计要求、防御独特性、设施/设备要求、重建时间、熟练劳动力6个指标。2018年发布的工业基础调查年度报告采用新的风险识别、风险分析、风险缓解、风险监控四类风险评估方法，更加聚焦“风险”和减轻风险措施的有效性。风险识别是指使用多个数据收集来源，包括政府、学术界和行业合作伙伴，以确定风险的关键能力。风险分析是指进行工业基础评估，以确定失去关键能力的可能性和后果。风险缓解是指使用多种工具来降低工业基础风险，国防部利用计划和权力机构支持美国制造业并维持健康的工业基础。风险监控是指评估所用风险缓解工具的有效性，并确定是否需要采取其他措施。

（三）重视国防工业基础的供应链安全

2018年10月5日，美国以特朗普第13806号行政令发布了《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》非密版报告。美国国防部领导的跨部门任务组分为16个工作小组。9个工作小组关注传统部门，包括飞机、生化核和放射性、陸上系统、弹药和导弹、核物质弹头、雷达和电子战、造船、单兵系统和太空；7个工作小组评估跨领域能力，包括制造业赛博安全、电子工业、机床和工控、材料、有机物基础、软件工程、劳动力。

该评估识别出5大工业基础风险推力（财政减赤和政府开支的不确定性；制造能力和产能的下滑；政府业务和采购实践的破坏；竞争对手国的工业政策；缩减的科学、技术、工程和数学以及专业技能人力）和由这5大推力带来的10大风险表现（孤源、单源、脆弱供应商、脆弱市场、产能受限于市场供应、国外依赖、缩减的制造业源头和材料短缺、本土人力资源的不足、本土基础设施的侵蚀、产品安全），它们均为国防部供应链带来不安全因素。

三、我国国防工业动员潜力统计调查评估现状和不足

（一）现状

21世纪初期，我国国防科技工业管理部门组织面向全行业开展了生产动员、支前保障力量和资源调查等，基本摸清了当时行业内国防工业动员潜力资源情况。近年来，主要通过组织基层企事业单位编制生产动员预案的方式掌握动员潜力。

（1）生产动员潜力调查。2002-2004年，为全面、系统地掌握武器装备的生产动员潜力情况，国防科技工业管理部门组织面向整个国防工业开展了调查，调查范围包括全国国防工业系统，调查对象包括武器装备总体产品、配套产品，通过调查，基本摸清了当时我国武器装备的生产动员整体能力和资源状况，为科学评估生产动员潜力、制定动员规划计划、有针对性地开展动员准备提供了依据。

（2）维修保障动员潜力调查。2007年，为摸清武器装备维修人员和维修设备器材等维修保障资源状况，国防工业管理部门组织开展了武器装备维修保障人员和设备调查，通过调查，基本摸清了当时国防工业系统武器装备维修资源基本情况，为后续开展武器装备支前保障动员工作奠定了基础。

（3）组织基层企事业单位编制生产动员预案。预案是为提高武器装备的生产动员能力和平战转换速度，针对生产动员的方法途径、程序步骤和保障条件等内容，在平时预先制定的动员实施方案，是生产动员平时准备和战时实施的基本依据。2003年以来，我国国防科技工业管理部门组织基层企事业单位根据战时武器装备紧急扩产需要，围绕重点武器型号，组织重点装备型号生产单位编制了动员预案，测算了企业内部挖潜后的最大产能，明确了战时生产任务、紧急扩产途径、管理指挥制度、动力保障措施等一系列事项。

（二）不足

虽然前期开展了一些统计调查工作，但对于国防工业动员潜力和底数尚未完全掌握，无论从数据完整性、时效性看，都存在不足之处。

（1）对整体产业链情况统计调查不够。当前，对编制生产动员预案的单位来讲，相关武器装备生产动员本级协作配套关系是清楚的，但缺乏对生产动员供应链的逐级把握，即以武器装备为主线，二级、三级乃至四级的逐级配套情况，包括配套产品、配套产品生产单位及隶属关系、能力匹配等，对共性问题和薄弱环节还缺乏清晰认识。同时，高新技术武器装备涉及大量的进口元器件、原材料，生产动员设备涉及进口设备的补充新增、现有设备的备品备件供应、维修保障等问题，面临封锁禁运风险，必须在平时制定方案、采取措施、做好应对。

（2）对动员潜力和底数系统动态掌握不够。从数据全面性看，目前仅组织导弹、炮弹、电子装备、水中兵器等装备总体和部分配套产品生产单位编制了生产动员预案，掌握部分潜力数据，但全供应链的配套产品潜力数据不全，军用飞机、潜艇、驱逐舰、登陆舰、辅助舰船、发射装备、卫星等产品未编制动员预案，主战装备动员潜力数据有缺项。同时，对市场经济条件下如何在全社会各类企业中储备动员潜力、战时如何快速扩散转产的方式关注较少，未系统掌握民用工业可转化为军品生产的潜力资源。

（3）与国防工业统计制度结合不够。前期开展的动员潜力调查均为专项调查，未与国防工业整体统计制度有机结合起来，建立常态化统计调查制度。专项开展国防工业动员潜力统计调查，不利于全面统筹资源，也很大程度上影响潜力数据时效性、准确性。比如，前次生产动员潜力调查已过去十多年，经过这些年的建设和发展，我军武器装备型号和生产供应能力都发生了翻天覆地的变化，大量高新技术武器装备列装，同时生产能力也大幅度提高，相关动员潜力未能动态掌握。

（4）国防工业动员统计调查评估制度不健全。目前，在国防动员领域有《国防法》和《国防动员法》，作为顶层法律规范，但对国防工业动员的规定较为宏观，国防工业动员领域尚没有专门的法规或实施细则。2007年9月，国务院、中央军委颁布《国防动员潜力统计调查规定》，对国防动员潜力统计调查制度作了明确规定，据了解目前也在修订。但是，国防工业动员统计调查评估领域，尚无专门的规章制度。

四、健全应战应急一体化国防工业动员潜力统计调查评估制度

（一）健全应战应急一体化国防工业动员统计调查评估指标体系

国防工业动员包括应战、应急两方面：一是为应对战争，开展的军品科研生产动员、专业技术人员伴随保障、征用资源和提供技术服务等；二是为应对非战事军事行动以及抗震救灾、抗击疫情、反恐等紧急状况对军品及相关技术、资源的需求，开展的动员工作。国防工业动员统计调查评估指标应包括科研动员、生产动员、专业技术人员伴随保障等潜力数据资源，以及国防科技工业领域相关技术、产品、资源、服务情况，比如卫星资源、科研试验资源、网信资源等。

（二）完善国防工业动员统计调查评估对象和范围

从对象看，国防工業动员包括常备军工能力、封存军工能力、民用工业转化的军工能力。国防工业动员统计调查评估指标不仅包括常备军工能力，同时要加强对民用工业转换能力的调查统计，立足国家科技和工业基础，壮大动员力量。从范围看，国防工业动员是一个系统工程，目前对于以武器装备为主线，二级、三级乃至四级的逐级配套情况，包括配套产品、配套产品生产单位及隶属关系、能力匹配等数据资源掌握不够，缺乏全供应链潜力数据。国防工业动员潜力调查不仅要动态掌握全产业链资源情况，动态监控分析薄弱环节，精准高效做好动员准备。

（三）加强与国防工业统计制度有机结合，加快出台国防工业动员统计调查制度

为进一步加强国防工业动员统计调查评估工作科学化、规范化、制度化，提高动员潜力数据的时效性、准确性，一方面，建议将国防工业动员潜力调查一般性指标纳入国防工业统计指标体系，建立常态化统计调查制度，周期性开展统计调查分析，动态掌握潜力数据；另一方面，加快出台国防工业动员潜力统计调查制度，进一步规范政府、军队、社会组织和公民的责任，健全军地有关部门协调机制，完善国防工业动员统计调查评估工作流程。

（四）定期组织开展动员能力评估

借鉴此次新冠肺炎疫情期间应急物资供应经验，面向国防科技工业应急应战武器装备扩大产能等需要，定期组织开展动员能力评估。选择部分重点武器装备，开展全供应链生产动员能力评估，摸清战时动员能力底数，识别薄弱环节和风险。动态掌握常备军工扩产能力、封存能力、民用工业转军品生产能力、维修和伴随保障等售后服务能力等，保证国家随时全面、准确地掌握国防工业动员潜力情况。

（五）探索建立军工动员数字地图

结合国防工业动员潜力统计调查评估工作，建立军工数字地图，在统一的数据库中对总装单位、关键分系统单位、主要配套单位及重要基础产品生产单位的生产能力和动员潜力进行对接管理，动态掌握全供应链的生产动员潜力，实现潜力地图、能力评估、模拟仿真等功能，实时监控动员能力，为查找薄弱环节开展针对性建设，以及动员决策提供支撑。构建国家国防科技工业管理部门、省级国防科技工业管理部门及中央管理的企事业单位、基层企事业单位三层互联互通的动员指挥管理系统。建设国防工业动员潜力数据库，动态掌握国防工业现有科研生产能力及扩产能力、民用工业转产能力、专业保障能力及布局。

（作者单位：李毛毛、王轶，国防科技工业动员研究中心；王洁，中国工程物理研究院北京工作部）

参考文献：

[1]《中华人民共和国国防动员法释义》[M]. 北京：中国法制出版社2010.43-47.

[2]《中华人民共和国统计法》. 2010年1月1日起施行.

[3]《中华人民共和国国民经济动员史（1949-1978）》.北京：军事科学出版社 2014.11.

[4]《世界武器装备动员之比较》.北京：军事科学出版社 2006.12.