《上海市新城规划建设导则》编制的思路与方法

黄 普 张 逸 蔡 颖 宋 煜 HUANG Pu,ZHANG Yi,CAI Ying,SONG Yu

上海市“十四五”规划纲要明确提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，上海新城的新一轮规划建设正式启动。为了加强对新城空间品质的精细化引导、高质量落实“上海2035”总规和各区2035总规，上海编制和印发了《上海市新城规划建设导则》（以下简称“《导则》”）。

1 上海新城发展概述

1.1 上海新城规划建设历程

上海的新城总体上经历了“卫星城—郊区新城—综合性节点城市”的演变。“1959版”总规提出“有计划地发展卫星城”；“1986版”总规继续明确要“充实和发展卫星城”；“2001版”总规首次提出郊区新城建设的任务；“上海2035”总规明确了嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城，并将它们定位为长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。2019年以来上海市政府陆续批复的各区总规又进一步对新城的功能定位、人口规模、空间布局、交通组织等内容进行了细化和落实[1]。

1.2 上海新城存在的不足

上海新城的发展取得了令人瞩目的成绩，但也存在一些不足。目前新城的综合能级还有所欠缺，产业和功能尚未达到一定的门槛要求，与独立的综合性节点城市定位存在一定差距，不足以有效支撑新城对人口和就业的强有力吸引[2]108，各新城的活力仍显不足。从城镇体系结构来看，新城与主城区规模级差较大[2]108；从居民职住空间关系分析，新城尚未能形成市域的就业次中心[3]；与近沪周边城市相比，新城对外枢纽能级不高，高能级的公共设施的规模与品质也没有明显优势，无法对近沪周边城市产生辐射带动作用。

新城的开发建设速度较快，而人口导入较为缓慢。各新城的平均人口密度均较低，尤其是新建城区的人口密度较大幅度低于老城区。中国在高速的城市化进程中，城市规模快速扩张，新城、新区的发展存在中高强度建筑开发与低密度人类活动之间的悖论。随着中国经济逐渐向“新常态”转型，新型城镇化战略更注重以人为本、更强调空间品质，这个悖论显得更加突出[4]43。

同时，新城的城市品质有待提升。部分与市民生活质量密切相关的公共服务设施、轨道交通设施的建设还有所滞后，部分街道、广场、绿地等公共活动空间的品质不高，各新城自身的特色与形象还未得到充分展现。孙斌栋等[2]108-109对上海新城居住意愿进行过问卷调查，调查对象是居住在中心城的市民，结果显示影响市民去新城居住的主要因素包括新城与中心城之间的交通联系、新城商业文化娱乐设施数量、基础教育设施品质、医疗条件、就业机会等。

2 当前城市规划建设领域的新理念

2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。“人民城市”重要理念深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题。以“人民城市”理念为指导，借鉴国内外城市的经验，可以总结出“生态”“便利”“活力”“特色”4个主要维度的新理念。

2.1 生态韧性

构建绿色、韧性、低碳的城市新格局正在成为城市发展的关注重点。在生态文明建设背景下，中央多次强调城市发展不能只考虑规模效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，打造韧性城市、低碳城市。“上海2035”总规和全市“十四五”规划纲要都明确提出2025年上海将实现碳达峰。在这方面，瑞典斯德哥尔摩的皇家海港城和哈马碧新城有较为成功的经验，它们强调城市与自然融合共生的蓝绿生境，安全韧性、弹性适应的城市系统，以及循环高效、资源节约的低碳街区。

2.2 智能便利

为应对新技术革命对未来生活方式和城市空间格局带来的深刻影响，一些城市已开始注重智慧科技在不同领域的深度融合和迭代演进。加拿大的谷歌Sidewalk智慧社区模型、日本的丰田未来城市设想、沙特阿拉伯的The line智慧城市计划、芬兰的Whim“出行即服务”平台等都做出了一定的探索。它们试图运用物联网、大数据、人工智能、5G通信等新技术，全面提升城市（社区）在综合交通、公共服务、基础设施等领域的信息化、智慧化水平，提升城市生活的便利度。

2.3 活力宜居

国际上的新城普遍经历了从居住区、工业区等单一功能地区到具有综合功能的独立城市的发展过程，现在普遍注重城市活力，强调以功能引人、以产业聚人、以安居留人。活力城市还注重街区尺度的亲切宜人和慢行友好，街区界面的整体连续和开放复合，街区功能体验的丰富多样和全时可享。宜居城市注重高效便捷的公交出行、共享出行，深入街区、均衡覆盖的公共设施，全域贯通、绿色友好的慢行网络，提供线上线下融合化、个性化、精准化服务的未来社区。

2.4 魅力特色

国内外具有魅力的城市普遍注重个性与特色。上海各新城不同的地理位置、自然环境和历史演变过程，造就了不同的城市底蕴，形成了不可替代的文化价值。应顺应区域自然环境格局，塑造清晰有序的空间结构和整体形态；充分挖掘文化内涵，强化独有的风貌特色。

3 体现新理念，构建《导则》的目标与策略体系

3.1 目标体系

《导则》系统借鉴国内外城市发展的理念与经验，延续继承历次新城规划建设的亮点和特色，立足当下，展望未来，提出“迈向最现代的未来之城”的新城总体目标愿景。在此基础上，针对新城目前存在的突出问题，以满足人的需求为出发点和落脚点，确定按照“活力”“便利”“生态”“特色”4个维度的顺序来体现新理念，形成“汇聚共享的城市”“高效智能的城市”“低碳韧性的城市”和“个性魅力的城市”4项分目标，力求实现工作与生活更加融合、服务与交通更加智能、城市与自然更加和谐、人文与个性更加彰显。

3.2 分类策略

3.2.1 活力维度——汇聚共享的城市

王建国[5]认为城市活力是城市发展的重要动能，是促进城市健康和社会演进的重要因素。城市活力可以从狭义和广义两个角度来理解。狭义的活力包括日常生活、人际交往等，可以被直接感知；而广义的活力则包括经济活动、政策制度、文化包容、创新人群等诸多范畴。从表现形式来看，城市活力既有显性活力也有隐性活力。显性活力容易被直接感知和观察，如发生在街道广场、公园绿地等公共空间的日常活动，也被称为具象活力；隐性活力作为一种新的活力形态，存在于数字化、网络化的虚拟空间。可见城市活力既需要关注功能活力，也需要关注空间活力。《导则》从功能活力层面提出要打造功能聚核、宜业宜居的繁荣都市，引导头部企业和千亿级的产业集群向新城集聚，同时还充分挖掘新城资源禀赋，引入一批特色化的公共服务资源，促进社会事业和产业协同发展；从空间活力层面提出要塑造人性化高品质空间，打造活力街区。

从营造空间活力的具体方法来看，童明[6]认为一个城市区域是否能够保持活力，很大程度上取决于城市肌理的特征与形态：一是足够的密度和适宜的尺度，只有数量足够、类型丰富的邻近节点才能支撑足够密集的人群之间的交往；二是足够的多样性和混合度，城市功能只有差异互补才能形成有效链接，而这种链接又需要在适宜的空间尺度中发生。叶宇等[4]48认为城市活力随时间流逝的自然增加，在城市形态上表现为适宜的建筑密度与建筑形态、足够的功能混合度向具有高街道可达性的地块积聚的过程。《导则》在空间活力层面进一步提出要推进功能融合、空间复合的产城格局；要围绕新城中心和地区中心，形成小尺度的密路网和适合慢行的无车街区。

夜间活力也是城市活力的重要组成部分。《大伦敦文化发展规划》中提出构建多样的夜间活力集聚区，目的之一是吸引更多游客，并促进混合利用公共空间[7]。《导则》提出每个新城结合活力街区打造1处地标性24小时运营的公共活动集聚区，丰富夜间设施业态，引导分时段多功能复合。

3.2.2 便利维度——高效智能的城市

戈特利布认为城市便利性是指地方化的、只向本地居民提供的商品或服务。地理学家史密斯认为城市便利性包括城市中的各类环境与设施，它们能够提供舒适愉悦的使用体验从而吸引人口与就业的集聚[9]72。格里则[8]认为城市便利性在于4个方面：完善的商品市场和服务、优美的城市环境、高品质的公共服务、高质量的交通和基础设施。显然，便利性在一定程度上决定了城市或地区的生活质量，拉波拉特[9]73指出城市便利性已经成为深度影响人们居住地选择的重点要素。

结合国内外的城市案例来看，对城市便利性的探索和实践普遍关注城市交通、公共服务、基础设施等领域。城市交通方面，着重强调智慧赋能、慢行友好。加拿大的谷歌Sidewalk智慧社区模型呈现了一个基于数据驱动的未来城市图景，通过无人驾驶、共享出行和MaaS服务减少私家车；瑞典哈马碧新城则建设高密度慢行网络。《导则》既落实绿色智慧出行的理念，还强调建立覆盖全域、串联新城主要功能节点的慢行交通系统。

公共服务方面，着重强调未来社区新模式，从布局、规模、设置方式上积极适应未来生活方式，体现均等化、精准化、高品质。沙特阿拉伯的The line智慧城市计划将包括基础教育设施、医疗设施、休闲设施和绿地空间等在内的日常必需的生活活动和公共服务功能设置在5分钟步行可达的范围内。《导则》提出加强线上线下融合互动，一站式解决社区公共服务功能，社区级服务设施在《15分钟社区生活圈规划导则》标准上进一步提升。

基础设施方面，着重强调通过数字技术推动智能基础设施的建设和管理。日本柏叶智慧新城搭建能源管理系统，通过物联网将办公、商业、住宅与分布式产能储能设施、线网连接起来，通过系统智能调节，实现削峰填谷。《导则》提出系统推进实施新基建，加快数字化转型。

3.2.3 生态维度——低碳韧性的城市

当前国内外的城市普遍比较注重生态、低碳、韧性的发展模式。《一个更强大、更具韧性的纽约》的核心理念之一是构筑韧性城市，主要目标之一是提高城市的抗风险能力，在经济、社会、空间、设施、生态等多个方面推进韧性城市建设。日本推行环境模范城市计划，目标是实现城市主导的生活方式的转变，促进形成低碳的经济社会形式，推进可持续发展[10]。颜文涛等[11]总结了低碳生态城的主要特征，包括和谐性、共生性、健康性、多样性、循环性、高效性、紧凑性、复合性等13个方面。

国内外城市也在城市生态发展的具体方法上开展了一系列探索。英国默西塞德地区的一项研究分析了生态绩效与城市形态之间的关系。结果显示，城市内绿化空间（尤其是林地）的占比规模与生态绩效呈现高度正相关，正向作用主要体现在缓解高温、稳固水土、增加碳汇、提高物种多样性等方面；虽然城市的紧凑发展有利于促进区域的生态绩效，但是城市内部的生态绩效可能会因为缺乏绿化空间而变差。基于这一结论，该研究提倡“相对分散”的城市形态，通过城市空间疏密有致的灵活布局，增加丰富多样的绿化空间[12]。日本环境模范城市计划提出的策略包括：建设紧凑发展、步行友好的城市形态，防止城市空心化和无序蔓延；发展高效节能的公共交通和环保交通，减少环境污染和化石能源消耗；建设永久性优质住宅和能源节约型住宅；推广可再生能源的利用和未利用能源的有效使用；保护森林等生态资源，实现生态资源利用的动态平衡性[10]47。周岚等[13]认为要注重通过生态空间限定城市空间形态，通过“设计结合自然”划定城市增长边界；要注重城市发展的空间结构组织，主要包括6个方面：以绿色交通、公共交通为主导，用地布局和城市形态疏密有致，居职空间相邻设置，综合设置公共设施，系统连接绿化空间，城市结构弹性适应。

《导则》一是强调城市与自然融合，提出构建优于中心城的蓝绿交织、开放贯通的“大生态”格局；二是强调韧性城市建设，对待自然的态度从利用和抵御走向协调共生，强化城市面对灾害的预防、准备、响应及快速恢复能力，提出构建安全韧性、弹性适应的空间新模式；三是强调绿色低碳城市建设，提出绿色低碳发展的新样板，通过节能减排、植树造林、碳交易等形式实现“碳中和”。

3.2.4 特色维度——个性魅力的城市

彼得•罗认为城市环境是受到多重维度影响的，其中空间和时间是两个重要维度。从空间维度来看，城市特色体现了城市之间的地域差异；从时间维度来看，城市特色的生成过程反映了城市的发展历程，城市特色是由历史上不同时期的文化积淀形成的[14]65-66。杨保军等[15]认为城市特色体现在3种空间映射：对自然环境的映射，城市空间应反映自然地理和生态环境的特点；对历史文化的映射，城市空间应反映历史文化和地方文化；对时代特征的映射，城市空间应反映当下的功能技术和创新思维。卢济威等[16]认为城市特色是一个城市区别于其他城市所表现出的意象，这种意象由物质和非物质两部分构成。前者体现在城市的空间布局、形态结构、标志形象和风格色彩等方面，属于显性的意象；后者体现在市井生活、文化习俗、城市精神等方面，是内涵的意象。可见城市特色与城市的自然环境特色和历史文化特色密切相关，并且往往会以包含城市特色要素的三维空间为载体。

在对城市特色要素的空间载体研究领域中，阿尔多•罗西认为，城市的总体特色呈现于建筑的图底关系。这些建筑之间存在的“普遍”与“特殊”的辩证关系使城市的图底关系产生了整体的秩序。“特殊”建筑一旦泛滥，会造成图底关系的混乱，影响城市的整体秩序，消解城市的特色[17]。凯文•林奇最早提出城市意象的五要素；吉伯德进一步扩展视觉特色要素，纳入了自然地形、平面形式、密度纹理、远景和轮廓等；米歇尔•特瑞普从设计运用的角度增加了构思对象，包括序列、实体和虚空间[14]66。

《导则》从两个方面关注新城特色。一是自然环境特色。五个新城的外围都环绕有市、区级生态走廊或郊野公园，内部都有丰富的水系网络，多数都有一个规模较大、形态各异的湖泊，形成新城的自然环境特色。《导则》提出强化新城内部蓝绿骨干网络与周边山水、河湖、林地、耕地等融合渗透；以河道为骨架，系统性预控两侧公共空间，打造“看得见、进得去”的高品质蓝绿走廊；凸显“一城一湖”的独特要素，打造以湖泊为核心的特色绿化景观空间，形成新城标志性城市公园（见图1）。

图1 以湖泊为核心的绿化景观空间示意图Fig.1 Green landscape space with lake as the core

二是历史人文特色。新城的老城区大多有着较为悠久的历史，分布有一定规模的历史文化风貌区和历史建筑，承载着独特的历史和人文风貌。《导则》提出充分挖掘历史文化风貌区的文化内涵，注重历史建筑原真性，促进历史文化资源要素的高质量活化利用；成片改造区域应保持街坊尺度与既有老城肌理统一，并控制新建、改建、扩建建筑的体量、高度、色彩与老城整体协调。

4 《导则》内容贯穿“规划—建设—运营管理”的全过程

石楠等[18]认为我国现行城乡规划技术标准体系存在着一定程度的偏重规划编制的倾向，规划技术标准应该考虑对编制、管理、监督等环节的全覆盖。陈振羽等[19]认为城市设计导则是否有效，一定程度上依赖于它如何参与建设管理程序，更好地与建设管理体系融合。这种参与可以分为3个层面：与控规等法定规划结合、与技术管理规定结合、与建设审批程序结合。

国外的经验也表明，各类导则要发挥作用，都离不开从设计到管理的完整流程。《伦敦街道设计导则》在街道设计的整体把控上权责分明且清晰，“启动—设计—实施—监督维护”的流程贯穿始终，每一阶段的要求与指引都严格落实[20]。美国形态控制准则的演变也体现出从单纯空间设计到混合政策管理的趋势。精明准则为规划师提供了方便明晰、易于管理的技术规定，为开发商提供了清晰的目标，并简化了审批手续[21]。

《导则》承接两级2035总规，立足“能用、管用、好用”，贯穿对“规划—建设—运营管理”全过程的控制引导，更好地传导和落实总规的目标指标。

4.1 在规划层面，强化城市整体格局的塑造

在功能格局方面，应与独立的综合性节点城市相匹配。《导则》提出应强化以高能级功能支撑人口集聚，以多样化住宅保障人口集聚，以人性化空间吸引人口集聚，使更多的优秀人才将新城作为入沪就业、生活的首选地。

在空间格局方面，应推进三生融合、产城融合、立体复合。《导则》从人与自然和谐共生的公园城市理念出发，提出充分利用新城独特的生态禀赋和自然基底，将自然引入新城，将新城融入自然；提出顺应未来的工作与生活更加融合的趋势，促进产业园区向综合功能城区转变，促进居住片区向复合街区转变；提出整体性综合利用地下空间，建设立体城市。

在形态格局方面，应对新城的高度分布进行整体控制。《导则》划定了基准高度控制区、一般高度控制区和标志高度控制区，控制明显低于中心城的基准建筑高度，按照上海全市高度的层次格局和序列关系，打造具有集中度和显示度的高层标志簇群，并适度控制簇群数量，避免多点开花。每处高层标志簇群宜由高层地标建筑和次高层建筑群构成，地标建筑与次高层建筑群之间应设置合适的高度差，形成整体平缓和谐、节点簇群错落的高度轮廓（见图2）。

图2 高层标志簇群空间示意图Fig.2 High-rise cluster

4.2 在建设层面，细化重点公共空间的指引

新加坡城市设计导则主要关注公共空间，包括与公共空间密切相关的建筑元素，如对城市天际轮廓影响较大的建筑、公共活动空间的建筑界面等，以及公共空间的舒适度，较少控制建筑自身的元素[22]。

《导则》在建设层面主要关注重点公共空间，细化对街道广场、交通枢纽、慢行空间、蓝绿空间等的指引。《导则》提出要聚焦公共界面的整体性，统筹好建筑、广场、绿地等布局，打造连续流动、精致宜人的公共空间（见图3）；要建设“站城一体”的对外综合交通枢纽，尤其要注重在空间上促进枢纽周边地区不同功能的集聚和综合（见图4）；要鼓励有条件的地区将慢行道中的步行道、跑步道和骑行道分设，具体宽度宜与慢行活动需求和空间尺度相协调（见图5）；对不同类型的蓝绿空间制定了可积极采取的空间范式和应尽量避免的空间类型（见图6）。

图3 整体连续、开放复合的街区示意图Fig.3 Overall continuous,open complex block

图4 虹桥枢纽“站城一体”空间示意图Fig.4 Hongqiao hub "station and city integration"

图5 慢行道设计图Fig.5 Non-motorized traffic design

图6 蓝绿空间引导示意图Fig.6 Blue and green space guidance

4.3 在运营管理层面，提出品质体验提升的建议

运营管理环节对于城市品质的提升也很重要。一张“好的”规划设计蓝图要最终落实成为“好的”城市建成环境，除了科学的规划、精心的设计和高水平的建设外，还离不开日常持续的高质量运营维护[23]。《伦敦街道设计导则》认为长久地为市民提供安全、舒适的街区环境，离不开街区建设的长期维护与管理，因此注重对街道的持续维护和严格管理，规定街道空间相应的维护阶段应由相应的部门来负责：街道安全及基本维护由交通局负责，街道环境卫生由政府负责，保障街道实施有效工作由公共设施单位负责[20]45。

对于新城来说，加强运营管理环节，提升品质体验非常重要。为更好地营造新城的24小时活力，《导则》提出鼓励24小时公共活动集聚区相关现有设施延长营业时间，延长日间公共交通运营时长，沿街划示夜间临时停车位和出租车候车区。为提升新城的慢行体验，《导则》建议围绕新城资源禀赋，策划慢行游线和主题活动。在公共设施供给方面，为鼓励社会资源作为有效的补充，《导则》提出鼓励社会力量建设各类托育资源；为实现幸福养老，《导则》提出为老服务中心等老龄设施需在管理上强调运营社区化、服务专业化的要求。在提升新城文化魅力方面，《导则》提出加强新城文创策划，促进新城文化品牌传播；通过举办具有国际影响力的品牌活动，增强地区对外的文化交流与宣传。

5 结语

新城要建设成为“最现代的未来之城”，除了不断完善各级规划、健全政策法规、完善体制机制外，还要强化基础支撑和动态维护，更重要的是要广泛汇聚人民的智慧和力量，形成多方参与的治理格局。《导则》的编制只是一个初步的探索，未来还将不断更新和完善，更好地服务于新城的规划和建设。