总体城市设计导则的编制——国际经验及其本土启示

钱辰丽，吴晓（通讯作者），马俊威，周晓穗/QIAN Chenli,WU Xiao (Corresponding Author),MA Junwei,ZHOU Xiaosui

0 引言

长期以来，中微观尺度的传统型城市设计一直是城市空间塑造、控制与引导的重要手段，但是由于面对的仅仅是城市中相对孤立的地块，因而往往存在系统性不足、控制不完整等问题。随着我国城市化的迅猛推进，城市形态演变呈现出速度快、尺度大等特征，传统的中微观城市设计因捉襟见肘而逐渐失去有效控制。在此背景下，总体城市设计开始走上前台，并试图从宏观层面引导和控制大尺度的城市形态。

然而国内总体城市设计目前尚处于起步阶段，用以控制城市空间环境建设行为的总体城市设计导则应当如何编制仍处于混沌未明、争议多多的起步阶段。一方面，部分学者认为总体城市设计导则的工作实质上是提供一个基于公众利益的形态设计准则[1]，其编制内容需确定城市总体格调和分区[2]；另一方面，也有部分观点认为总体城市设计导则内容应是针对分类要素的通则式引导[3]，需覆盖城市形态、特色空间结构、城市天际线和城市色彩系统等要素[4]。总体来看，国内目前能提供明确做法和清晰思路的研究较为有限，且多为内容版面的编制思路，相较而言，国外研究的角度则更为多样化。例如，美国总体城市设计导则侧重于对开发战略、整体形态特征的控制，并包括两方面特征：一方面，导则编制的基础在于对城镇或地区特征进行透彻分析，如波特兰中心城市设计导则的编制即充分应用了凯文·林奇在《城市意象》（The Image of the City）中提出的城镇特征研究方法[5]；另一方面，导则多经历了从严格到灵活的“控制度”转变过程以保障必要的弹性，即先从宏观层面进行导控，再对影响城市的关键要素进行限制[6]。再如，英国根据英国环境部发布的《经由设计——规划系统中的城市设计》，在导控内容方面涉及两部分工作：对周边环境、生态保护进行详细评估的编制基础工作，以及建筑界面、建筑高度、慢行系统设计等核心工作[7]。

在这一背景下，研究国际成熟典范的总体城市设计导则可以为国内的编制提供思路。总体城市设计导则的编制与实施起源于西方发达国家，因其在城市形态导控和建设管理方面的有效性而被广泛学习，目前国际上已有不少城市展开了总体城市设计导则的实践与应用。本文选取了国内外具有代表性的导则编制实践案例进行研究，试图总结总体城市设计导则编制在内容构成、表达方式、审批实施及规划衔接方面的相关经验，以期为导则编制人员和相关研究者提供总体城市设计导则编制路径。

1 国际总体城市设计导则编制背景

不同国家和地区由于政策制度的先天差异、所面临城市问题的不同，往往在总体城市设计导则的编制上千差万别，而经验的总结正是通过认识差异、交叉比较，探索导则编制所共同关注的核心议题和特定做法，因此国际案例的引介是希望在实施效果良好、具备一定代表性的基础上，遵循地域差异化、城市特征差异化的原则：总体城市设计导则的编制与实施以美国各城市最为成熟，其中旧金山作为首个制定全城市设计导则的城市，因其特殊的历史地位而最具代表性；欧洲各城市的总体导则与美国有一定的渊源与共性，选取其中发展较为成熟的英国伦敦总体城市设计导则作为研究范本之一；亚洲国家则选取了历史文化古都日本大阪和国际大都市中国香港，二者城市特点迥异、但实施效果显著。

尽管总体城市设计发展至今并未有一个固定而明确的释义，不同国家地区对于总体城市设计导则的概念界定也不尽相同，但是可以确定两点是：在研究尺度上，二者均以宏观视角的城市整体作为研究对象，同时又从中微观层面切入，对城市构成系统、构成要素、构成分区进行研究；在编制工作上，都以塑造良好的城市空间形态为目标，通过对城市设计要素分类分点进行设计指引，来控制城市空间环境建设行为，并采用多元的表达方式增强其可读性与使用性。

本文选取的4 个城市设计导则在命名上也存在一定差异：（1）美国旧金山的城市设计导则（Urban Design Guidelines）[9]；（2）英国伦敦的城市公共区域：人、场所、项目（City Public Realm People Places Projects）[10]；（3）日本大阪的都市景观设计导则[11]；（4）中国香港的城市设计指引（Urban Design Guidelines）[12]（图1）。为了避免概念上的混淆，下文中将统一称为总体城市设计导则。

1 4大城市设计导则文本封面（绘制：钱辰丽）

1.1 美国旧金山

旧金山总体城市设计导则起源于1972 年编制的《旧金山总体规划》[13]，以总体规划中城市设计要素确立的价值观和导控策略为指引，并在此基础上进行细化。

其应用范围包括旧金山城市公共区域以及居住区内非住宅用途的区域，除此以外还有住区设计导则与之相配合，以对旧金山整体环境品质实现连续性导控。

导则的编制以涉及不同主题与内容的8 份初步报告为基础[5]，报告涵盖了既有规划和政策、城市设计目标和政策、社会调查、执行方案等内容，用于鼓励公众作出回应以共同参与。

1.2 英国伦敦

伦敦总体城市设计导则编制的初衷是作为伦敦城市规划的补充文件，更好地推动城市设计与城市管理的结合。

导则应用范围与旧金山类似，主要涵盖伦敦中心城区的城市公共区域，并与住区设计导则相配合以共同控制与引导伦敦整体环境品质。同时，伦敦建筑环境部还编制了一本更偏微观的城市设计导则作为本导则的补充。

导则以《部门计划》和一系列规划政策（《国家规划政策框架》《伦敦计划》《伦敦中心城区地方规划》等）为基础进行编制，其目的是使导则更趋科学合理，并与相关规划政策相衔接。

1.3 日本大阪

大阪总体城市设计导则侧重于城市景观的控制引导，但其对“景观”的定义较国内而言更为多元，同时包含了城市中的自然要素及人工要素，涉及的城市系统也更为广泛，涵盖了物质空间系统、自然生态系统、历史人文系统等。

导则应用范围覆盖全市域，其关注点在于如何让大阪市形成良好的城市景观以保持城市的独特性和可识别性。

导则以日本《景观法》和《大阪市都市景观条例》为原则和基础，并与《大阪都市魅力创造战略2020》《大阪市城·人·创综合战略》《新大阪市绿色基本规划》等城市规划政策共同作用于整个城市的建设与发展。

1.4 中国香港

香港城市规划工作的重点在于，如何在城市建设过程中提高城市空间环境品质[14]，香港总体城市设计导则的出台正是起源于此。

导则应用范围覆盖全市域，同时包含规划署于2003 年编制的 《城市设计研究》和2005 年编制的《空气流通评估方法可行性研究》两项成果，并于2015 年被统一整理汇编进《香港规划标准与准则》的第十一章“城市设计指引”。

导则的编制以《城市设计研究》为基础，该研究范围广泛，除了在城市空间组织、环境优化、景观构建等方面进行了研究，还针对交通、环保、可持续发展等问题展开了大量专业性探讨，其中涉及的核心技术问题均委托专业科研机构，从而使城市设计导则的制定更加科学合理。

2 国际总体城市设计导则编制的核心工作

美国旧金山、英国伦敦、日本大阪、中国香港的总体城市设计导则在编制初衷、应用范围等方面具有一定的差异性，但都是在完成相对扎实的基础工作的前提下进行编制，成果较为完善且清晰明确、科学合理，在编制内容构成、表达方式、审批实施及规划衔接等方面都具有较高借鉴价值。

2.1 内容构成

从总体城市设计导则的内容构成上来看，可以按照编制框架、编制思路、导控策略进行梳理（表1）。

表1 国内外总体城市设计导则编制内容构成汇总（绘制：钱辰丽）

2.1.1 编制框架

从编制框架上看，总体城市设计导则通常包含3 大部分：

（1）引言。导则编制背景和词汇表是引言部分最基本的内容，同时根据对城市整体的研究，总结城市发展的问题与目标，以期通过导则来应对挑战、实现发展。除此以外，根据导则编制思路的不同，可在引言部分引介相关内容以服务于导则主体部分的组织，如旧金山导则按照环境价值观进行组织编制，因此在引言部分着重强调了核心价值观的定义及衍生内容；而香港则按照城市尺度加以组织，因此在引言部分将城市设计元素以尺度为依据进行了分类。与此同时，引言部分不但可以通过明确编制基础（即编制的前期工作与相关规划政策），来提升导则的合理性，还可以纳入应用范围与审批实施。

（2）主体内容。作为导则的主体部分，提供设计导控策略。部分导则还会将引言部分的相关信息（编制基础、目标等）作为附属内容纳入其中，目的在于具体化每条策略的相关附属信息，以进一步说明策略的合理性或是用以加强策略的落实。例如伦敦导则的主体内容部分，每条通则都附带相关简介，简介提及了本条通则的目标、与《地方规划》中战略目标的关系、在《部门计划》中的优先级、为本条通则提供标准与基础的相关规划政策等；同样，大阪导则的主体内容部分，每条通则都对应了相关政策基础和审批实施流程。

（3）附录。附录是对导则的补充说明，并非导则的必要部分。

2.1.2 编制思路

总体城市设计导则的编制思路决定了主体内容的组织方式，基于各国际导则整理出4 种编制思路：

其一，按照城市设计要素分类进行组织编制。例如伦敦导则针对城市公共区域的城市设计要素提供相对应的导控策略，既包含了街道设计、景观设计这一物质空间层面的设计策略，还包含了安全与健康、文化与活动这一社会文化层面，以及空气质量、噪音等生态环境层面的设计策略。

其二，按照城市尺度进行组织编制。例如香港导则在城市设计部分按城市尺度对基本设计要素进行分类，并从宏观、中观、微观3 个层面加以导控；在空气流通部分则从地区（中观）和地盘（微观）2 个层面进行设计引导。

其三，按照导控策略的普适性与针对性进行组织编制。例如日本导则同时制定了具有普适性的通则与具有针对性的分区导则，后者根据城市分区的不同特征，对相关城市设计要素分节、分点加以导控，以增强导则的合理性与适用性。

其四，按照价值观进行组织编制。例如，旧金山导则首先依据总体规划明确了编制目标：保存城市风貌可想象性；保护自然环境、建筑环境和街道环境；适当新建开发项目；改善邻里小区环境。以目标为依托，导则建立了3 条环境准则：提供良好的邻里环境、可持续性设计、满足人的基本需求，接着围绕这3 条准则建立了7 条价值观，并以这7条价值观为线索进行导则编制，导则中每一条具体的导控策略都能体现相应价值观。

2.1.3 编制核心

导控策略是总体城市设计导则编制的核心内容，不同导则的导控策略在涵盖内容、涉及尺度方面有所差异。

（1）涵盖内容。导控策略通常涵盖总体布局、开放空间、街道景观、建筑设计、细部设计、特殊场所设计等方面。同时，除了对空间要素进行设计引导以外，部分导则还根据城市特殊性在生态环境、社会文化等方面提供指引，如伦敦导则包含了可持续发展、街头文化与互动、安全与健康方面的设计导控策略，香港则着重强调了空气流通。

（2）涉及尺度。导控策略按照城市尺度的不同分为宏观、中观、微观三重。其中，在宏观尺度上，重点把控城市整体空间结构；在中观尺度上，针对特定分区或地段进行引导控制；在微观尺度上，以建筑设计、细部设计为主。并非所有导则都包含这3 个层面：日本和香港的总体城市设计导则普适性和针对性指引兼具，涵盖了3 重尺度；而旧金山和伦敦则以适用于全域的普适性导控策略为主，未解决地域性特色化问题，缺乏中观尺度的导控。

以涵盖内容和涉及尺度最为全面的香港导则为例，其包含城市设计和空气流通两个部分的设计建议：

（1）城市设计部分：对各城市尺度的一般性设计要素进行通则式导控，并针对8 个特定城市设计课题中的重点城市设计要素进行单独指引。其在宏观层面侧重于都市形象的引导，在中观层面侧重于建筑物和空间的引导，在微观层面则侧重于使用者和环境关系的引导。

（2）空气流通部分：在地区层面（中观）侧重于建筑组合在总体布局、通风廊、街道布局、海旁用地等方面的指引，地盘层面（微观）侧重于建筑单体在裙房、建筑排列、建筑通风等方面的指引。香港着重研究空气流通是基于城市人口密度大、容积率高而作出的选择。虽然空气流通是包含其他学科知识的专业性研究，但是在导则中呈现出的引导内容却是易于理解与使用的。

2.2 表达方式

从总体城市设计导则的表达方式上来看，可以按照组成版块、呈现形式进行梳理（表2）。

表2 国内外总体城市设计导则表达方式汇总（绘制：钱辰丽）

2.2.1 组成版块

总体城市设计导则为加强表达的清晰和细化程度，通常分版块提供设计策略。完整的版块由简介、总图、通则、分则、细则，以及案例6 个部分组成。其中，简介可以包含通则合理性、通则目标、导控优先级、相关准则与基础、特殊审批实施流程等内容，总图明确城市的总体布局，通则指通适性导则，分则指分区导则或针对特定场所地段的导则，细则则是以通则或分则为统领并进一步具体化、细节化的设计建议。

版块的组成往往与导则编制内容相关。以中微观视角为主的导则通常不包含总图这一版块，例如伦敦导则采纳“简介+通则+细则”的形式；以普适性导控为主的导则通常不包含分则这一版块，例如旧金山导则采纳“简介+通则+细则+案例”的形式。

2.2.2 呈现形式

总体城市设计导则多采用图文表相结合的多元化呈现形式。其中，图片的呈现类型最为丰富，包括拍摄照片、分析图、透视图等；文字通过字体大小与颜色的变化来明确内容层级与重要性；而表格则通常是分则和细则在分点罗列时较常采用的呈现形式。

以表达均衡清晰的旧金山导则为例，每一条通则对应下的细则通过表格分点罗列，在案例展示上则多采用图文结合的形式，包括各种形式的分析图（平面图、立面图、意向图等）及拍摄照片，以帮助使用者更直观地理解与应用导则（图2）。

2 旧金山城市设计导则组成版块及呈现形式示意（绘制：钱辰丽）

2.3 审批实施及规划衔接

不同国家地域因为制度的不同，在总体城市设计导则的审批阶段、实施阶段、规划衔接上存在较大的差异，但仍然具备一定的参考价值和借鉴意义（表3）。

表3 国内外总体城市设计导则审批实施及规划衔接汇总（“——”指代导则未涉及该部分内容，绘制：钱辰丽）

2.3.1 审批阶段

总体城市设计导则大致有两类审批流程：（1）始终由专业团队进行评估与审核。例如，旧金山成立了一支城市设计咨询团队（UDAT）来审核新建筑进度，它由规划部门内部来自各专业方向的员工规划师组成。设计审核通常分两个阶段进行：初步项目评估阶段和授权提交阶段。在初步项目评估阶段，识别与回应可能影响审批流程的基本设计问题；在授权提交阶段，侧重于审查与城市总体规划高相关性的设计，审查范围包括建筑特征（体量、规模、材料）、开放空间、新建筑与现有建筑的关系等；（2）公众和政府共同进行评估与审核。例如，伦敦强调公众参与是城市设计导则编制、审批与实施的重要环节，其参与对象涉及广泛的利益相关团体。通过咨询公众意见确定设计优先级，并以此为依据进一步调整导则，最后交由伦敦城市部门委员会审批。

2.3.2 实施阶段

总体城市设计导则主要是通过现有的法定机制和行政机制进行实施。例如大阪城市设计项目的实施途径主要是借助法定规划政策文件（《都市景观条例》《景观法》《建筑基准法》）实施；而香港则同时借助了以上两种实施途径：其一，赋予城市设计法定规划地位。含4 种实现方式：（1）根据《城市规划条例》在分区计划大纲图的《注释》中规定建筑物的高度、占地面积和容积率等，与我国大陆的控制性详细规划相似；（2）在分区计划大纲图上的《综合发展区》范围内建设城市设计项目时，必须提交总纲发展蓝图，以控制建筑物的布局和设计，与我国大陆在城市重点发展地区建设需提交修建性详细规划相似；（3）通过《建筑物条例》管制个别建筑物的设计；（4）根据《古物及古迹条例》控制历史文物。其中（3）和（4）是将设计导则与其他政策法规相结合。其二，强调地方行政部门在城市设计实施过程中的推动作用。包含两种实现方式：（1）在地契条款中直接纳入有关城市设计的考虑因素并提出相应控制标准，此土地运作基础与我国大陆地区存在制度差异；（2）地区或地方层面的新型大型发展或重建项目进行城市设计研究，并制定更为详细的指引。

2.3.3 规划衔接

总体城市设计导则中大多明确了为导则编制提供准则与基础的现有规划政策，而较少提及与下一层级规划设计的衔接。以较为全面的伦敦导则为例，一方面，导则以多个规划政策为原则进行编制，包括多重尺度的城市规划和多个层面的政策文件（城市道路交通、生态环境、社会文化等），大量的准备工作与周全的考量有效避免了城市规划政策之间互相矛盾；另一方面，导则与其他规划政策如何衔接以及相互关系，既有总结性的梳理，又明确了每一条导控策略所关联的具体规划政策内容。

3 国际导则编制经验对我国的启示

通过对比与总结美国旧金山、英国伦敦、日本大阪、中国香港等国际总体城市设计导则的编制经验，同时反思我国目前在总体导则编制上的不足，试图在编制内容构成、表达方式、审批实施及规划衔接3 个方面提供参考。

3.1 内容构成

通过以上研究总结发现总体城市设计导则在内容构成方面，通常需要明确编制框架、厘清编制思路、编制核心内容（表4）。

表4 总体城市设计导则内容版块编制总结（绘制：钱辰丽）

首先，明确编制框架。完整的总体城市设计导则通常分为4 个部分：（1）引言。引言部分提供导则的基本信息，包括导则编制背景、价值观、编制基础、挑战与目标、城市设计元素、应用范围、词汇表等。需要强调的是，在编制时无需完全包含或局限于以上内容，具体应取决于导则的编制思路及编制核心，其作用是为导则核心部分服务、为导控策略编制提供支撑。我国的导则编制往往不够重视引言部分，仅用有限的篇幅简单介绍编制背景，而忽略提供支撑性的编制基础、指引策略制定的核心价值观、便于使用者理解的词汇表等信息；（2）主体内容。城市设计导控策略是这一部分最基本的内容，除此以外还可以提供诸如设计策略合理性、分目标、导控优先级等相关附属内容，以解释与强调不易理解或相对重要的导控策略；（3）审批实施及规划衔接。包含审批阶段、实施阶段、与其他规划政策的衔接。这一内容在各国际导则中或归于引言部分、或纳入主体内容，并未单独列出。但是考虑到审批实施及规划衔接是保障总体城市设计导则实操性必不可少的环节，同样也是我国在导则编制与应用上的薄弱环节，因此建议单独列为一大构成部分；（4）附录。包含图片来源、公众参与、专家咨询会议等，其佐证了导则编制有迹可循，体现导则的严谨性与合理性。对于这一构成部分应当注意到，其关键点不在于编制时是否纳入，而在于导则编制环节是否完整、编制基础是否扎实。国内导则编制往往不含附录，其原因在于：导则编制环节相对单一快效，跳过了公众参与和专家研讨等流程，前期工作准备不充分而缺乏技术性支撑和必要的工作基础。

其次，理清编制思路。在总体城市设计导则的组织方式上，不同编制思路有不同的特点，适用的城市类型也各不相同：（1）按照城市设计要素进行组织。这一思路之下的导控内容往往面面俱到而缺乏针对性，能够为我国城市内部风貌特色差异不大的小型城市提供全面且细致的指引；（2）按照普适性与针对性进行组织。其内容既包含适用于全域的指引、亦提供面向不同城市区域的分区（地段）设计建议。这一思路之下的导则能够因地制宜地进行差异化导控，适用于我国城市内部风貌特色差异显著的城市；（3）按照城市尺度进行组织。这一思路需要避免对城市设计要素进行罗列式的导控，而应把握导则编制在每一尺度的侧重点。其较适用于我国城市设计重点明晰的大多数城市；（4）按照价值观进行组织。这种逻辑下每一条设计指引均有对应城市目标，有效避免导则在编制过程中因内容庞杂而事无巨细，适用于我国城市设计目标具体明确的城市。但是，这一思路的导则编制往往需要先建立紧扣城市特色与发展的价值观，对解读上位规划与夯实基础工作提出了较高要求，采用这一思路时需要注意避免价值观笼统空泛。

最后，编制核心内容。作为总体城市设计导则核心内容的导控策略，其涵盖的城市物质空间和非物质空间系统要素，通常根据城市风貌特色、城市重大课题等进行筛选；同时，导控策略应覆盖多重尺度：宏观层面引领空间布局结构、中观层面传导至各分区（地段）、微观层面控制落实；除此以外，编制时应尽量避免描述性文字，而需转化为可落到空间上的设计策略。但我国在导则编制中，往往缺少对城市物质空间系统要素的遴选过程、导致城市设计缺乏引导重心，同样也较少重视对城市其他系统的研究、导致单一的物质空间引导难以实效，且常常忽视中观层面的导控，导致导则缺乏传承性与针对性。

3.2 表达方式

通过以上研究总结发现总体城市设计导则为了达到版面清晰直观、便于理解与使用的目的，在表达方式上具有两个特点（图3）：

3 总体城市设计导则表达方式编制总结（绘制：钱辰丽）

其一，导则会分版块提供差异化的设计策略。版块组成因编制思路不同往往也会有所差异。其中，简介与案例属于附属版块（可根据需要取舍），通则与细则是导则的基本构成版块，总图版块取决于导则是否涵盖宏观把控，而分则版块则取决于导则是否包含中观分区（地段）导控策略。

其二，不同版块通常会采用不同类型的呈现形式。总图明确城市整体布局，通常会采用图文结合的呈现形式；通则明确适用于城市全域的概括性设计指引，通常通过表格罗列；分则明确适用于城市不同分区（地段）的设计指引，需要结合图片解释分则的适用范围，并采用表格分点表述；细则内容更为详尽繁杂，因此亦通过表格呈现更为清晰，同时建议以图文的形式结合案例表达。

3.3 审批实施及规划衔接

我国总体城市设计导则在编制过程中，往往较少关注与之相关的审批实施流程及规划衔接方式，因而常常出现导则实操性不足、与其他规划政策相互矛盾的问题。借鉴和参照前述国际案例，发现其在审批阶段、实施途径、规划衔接方面均有可借鉴之处（表5）。

表5 总体城市设计导则审批实施编制总结（绘制：钱辰丽）

在审批阶段，导则由我国相关行政部门进行正式审批之前，建议成立城市设计专业团队进行项目初步评估，尽早识别并回应基本设计问题；接着，组织公众参与评估项目设计的优先级，以回应当地社区的基本需求；最后，交由地方行政部门进行最终阶段的审批。

在实施途径上，建议同时借助两种途径：（1）法定机制。通过赋予城市设计法定规划地位，即通过控制性详细规划与修建性详细规划实施，或是通过其他规划条例管制个别地段、街区、建筑物的设计；（2）行政机制。建议在新建或重建城市重大项目时，由地方行政部门组织新一轮的研究，并制定总体导则之下更为详尽的指引建议。

在规划衔接方面，除了整体梳理导则与其他规划政策的相互关系及如何衔接以外，建议每一条导控策略再单独明确具体相关内容。□