澳大利亚生物安全法律体系的现状、特点及启示

赵世璐 崔仁杰 上海海关学院（上海，201204）

2014 年，习近平总书记在国家安全委员会上首次提出总体国家安全观，并于2020 年2 月14 日全国深化改革委员会第十二次会议中将生物安全纳入国家安全体系，明确指出要系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。 随着《中华人民共和国生物安全法》的诞生，生物安全作为重大国家安全战略有了坚实的法律基础［1］。

澳大利亚生物安全体系建设始于2015 年，并将联邦立法层面的《澳大利亚生物安全法》作为其生物安全领域的最高法律。 目前，澳大利亚正逐步形成中央与地方相结合，法律与行政法规、细则条例相互动，跨部门、跨区域的生物安全联防联动机制。 对澳大利亚生物安全法律体系的分析与借鉴，不仅能为我国当前生物安全保护提供建议，还可以对未来我国实施生物安全法可能面临的问题提供参考和预判。

1 澳大利亚生物安全法律体系的现状

1.1 澳大利亚生物安全体系的基本情况

澳大利亚生物安全体系主要包括政府机构与合作组织、政府机构负责法律的实施、防护措施的推行以及风险管控；合作组织主要是政府或非政府的委员会及伙伴关系协定。

从政府机构来看，澳大利亚生物安全体系以农业、 水资源和环境部为主体进行生物安全管理，涉及人体健康的相关事务由卫生部分管，涉及边境执法工作由边境执法署①2015 年7 月1 日开始，澳大利亚政府将海关和边境保护局（Australian Customs and Border Protection Service， ACBPS）合并到移民和边境保护部（Department of Immigration and Border Protection，DIBP），并设立了新的澳大利亚边境执法署（Australian Border Force，ABF）。配合。 具体安排可见图1。

图1 澳大利亚生物安全行政部门体系

为促进相关部门的交流和参与，密切各部门间的联系和信息交流，2020 年11 月农业、水资源和环境部（（Department of Agriculture，Water and the Environment）发布了《国家生物安全交流和参与战略》（National Biosecurity Communication and Engagement Strategy）②详情可见澳大利亚政府网站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/partnerships/national-biosecurity-statement/communication-engagement-strategy.。 该战略通过规定部门责任、促进合作关系、 推行新措施以及及时准确提供事发信息，增强生物安全防护能力并建设跨政府、 跨地区、跨行业的生物安全体系。

该战略主要包括五个部分，分别是强大的伙伴关系和广泛参与度、创新与持续改进、预防和认知协调机制、有效沟通与信息共享、充足的准备和强大的应对能力。 具体内容如图2。

该战略的实施将澳大利亚生物安全体系的涵盖范围外延至各个州、各级政府、相关生产行业、教育及专业人才的协作。 国家生物安全交流和参与网络（NBCEN）将在每个区域和成员组织中扮演关键的协调角色。

澳大利亚政府为确保生物安全系统的高效运行，保障内陆、边境和海上的整个生物安全连贯性，还成立了许多生物安全合作组织。 这些组织大致可以分为两类：一类是政府部门间的协调组织，另一类是澳大利亚政府与海外政府机构的合作。

为促进澳大利亚部门协同，共同致力于生物安全保护，共建立两份备忘录、两个委员会与一项协定，分别是与卫生部的谅解备忘录（Memorandum of Understanding with the Department of Health）、 与澳大利亚海关和边境保护局③该机构于2015 年7 月合并到澳大利亚边境和移民部，2017 年12 月澳大利亚政府组建了内政部，目前澳大利亚海关职能隶属于内政部。的谅解备忘录（Memorandum of Understanding with the Australian Customs and Border Protection Service）、国家生物安全委员会（National Biosecurity Committee）、 全国消灭红火蚁计划的指导委员会 （Steering Committee for the National Red Imported Fire Ant Eradication Program）以及政府间生物安全协定 （Intergovernmental agreement on biosecurity）。每一项组织都有着其在生物安全保护中的独特作用，为生物安全体系持续运转做出贡献。 例如，国家生物安全委员会（NBC）④详情可见澳大利亚政府网站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/partnerships/nbc.是根据政府间生物安全协定（IGAB）正式成立的，该委员会的核心目标是促进澳大利亚政府之间一致性和协同作用，主要职能为保证政府系统正常运行、将生物安全理论与市场准入和贸易联系起来、提升知名度并与部门委员会互动、根据需要与利益相关者进行互动，合作并进行沟通、协调符合国家利益的生物安全投资等五个方面。 同时，该委员会向农业高级官员委员会提供有关国家生物安全以及实施政府间生物安全协定的建议。 国家安全委员会（NBC）还负责管理与动植物病虫害、海洋病虫害和水生生物有关的生物安全问题，对农业生产、环境、社区福祉和社会便利等方面献计献策。

澳大利亚政府与海外政府机构合作，在生物安全风险到达澳大利亚之前对其进行管控，具体举措有确立国际货运合作生物安全安排（International Cargo Cooperative Biosecurity Arrangement）、 成立检疫监管人员协会（Quarantine Regulators Meeting）、建立澳大利亚熏蒸认证体系 （Australian Fumigation Accreditation Scheme）。

上述机构和措施旨在最大程度地减少有害生物和疾病对澳大利亚经济、 环境和社会的影响，确保管理的有效性、整体性和连续性。 由此可见，澳大利亚生物安全体系既有较为健全的法律保障，又有多政府部门的协调配合， 还有社会各界的广泛支持，实为一套较为成功的完整系统。

1.2 《澳大利亚生物安全法》的立法沿革

“生物安全” 的概念及其科学机理变化是生物安全立法的起点。 随着对生物安全内涵和外延理解的不断拓展，各国都趋向认为，生物安全有两大风险来源， 一是自然界形成的生物灾害， 二是生物技术迅速发展带来的负面影响［2］。就后者而言，伴随人类科学技术的不断发展与应用，防范由生物技术滥用、误用引发的生物安全风险至关重要。 传统生物技术集中于细胞和组织层次的研究，其风险主要在于动植物疫病以及外来物种入侵。 现代生物技术将研究层面上升到基因等更高水平，生物安全防护不但存在于转基因、遗传问题，还涉及生物恐怖袭击和生物武器威胁等方面。

1908 年澳大利亚颁布的《检疫法》作为世界上首部检疫法律重点针对各种疫病进行防范。整个20世纪里，澳大利亚《检疫法》不断得到修改与完善，澳大利亚生物安全领域形成了一套以 《检疫法》为核心，由联邦政府主导的检疫体系。 但随着生物安全风险根源的多元化和风险类型的多样化，原有的检疫监管体系逐渐变得捉襟见肘。 20 世纪末，澳大利亚暴发了几起较为严峻的外来病虫害入侵事件，对澳大利亚经济和生态环境造成了极其严重的破坏。 “9·11”事件后美国发生的“炭疽事件”更是引起了公众的担忧。2015 年5 月14 日，澳大利亚通过了《澳大利亚生物安全法》，取代1908 年《检疫法》，并于2016 年6 月16 日全面生效。 新的《澳大利亚生物安全法》由负责农业、水资源、环境部和卫生部长共同管理，共十一篇六十六章，监管对象涵盖所有可能损害人类、动植物、环境安全和健康的疫病和有害生物， 监管范围包括可能携带疫病的人员、货物、运输工具、船舶压舱水及沉淀物。截至2020 年3月5 日，《澳大利亚生物安全法》在原本的基础上共进行八次修订⑤《澳大利亚生物安全法》最新一轮修订于2020 年3 月5 日开始，目前（2021 年1 月16 日）尚未结束。，具体情况如表1。

表1 《澳大利亚生物安全法》历次修订情况表⑥详情可见澳大利亚政府网站：https：//www.legislation.gov.au/Series/C2015A00061.

《澳大利亚生物安全法》的颁布和实施，标志着澳大利亚的生物安全工作翻开了新篇章，并成为澳大利亚之后相当长时期内生物安全工作的基本法律依据。

1.3 澳大利亚生物安全法律体系现状

与《检疫法》不同，《澳大利亚生物安全法》不仅包含各类风险的分析和预警，还规定了生物安全管理的行政体制与框架， 是生物安全体系的最高立法。 因此，探讨澳大利亚生物安全法律体系既应从横向角度关注联邦层面其他相关法律，还要从纵向角度涵盖部门次级立法及地方立法。

从横向角度来看，生物安全不但涉及本土安全风险，还包括外来生物风险。 澳大利亚生物安全法律体系中进出境生物安全问题可适用《1982 年出口管制法》（Export Control Act 1982）、《1992 年进口食品控制法》（Imported Food Control Act 1992）⑦详情可见澳大利亚政府网站https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/legislation/compliance/laws-role.中有关规定，并且其项下相关条例、细则也用于生物安全防护。 例如，澳大利亚肉类的出口检疫不仅应遵循《1982 年出口管制法》 中有关规定， 还应符合《2005 年澳大利亚肉类和畜牧业（标准）令》⑧该令主要是执行《1997 年澳大利亚肉类和畜牧业法》（Australian Meat and Live-stock Industry Act 1997）的相关规定。（Australian Meat and Live-stock Industry （Standards） Order 2005）的具体规定。

从纵向角度来看，在次级立法层面澳大利亚生物安全法律体系还包括农业、水资源和环境部制定的 《2016 年生物安全条例》（Biosecurity Regulations 2016） 以及卫生部 （Department of Health） 制定的《2016 年生物安全 （人类健康） 条例》（Biosecurity（Human Health） Regulations 2016）⑨详情可见澳大利亚政府网站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/legislation/compliance/laws-role.。 除此之外，根据《澳大利亚生物安全法》还针对特殊地区做出了具体规定，如针对托雷斯海峡等6 个海峡岛屿发布了6 个单独的禁止和有条件非禁止货物决定（Biosecurity Determination 2016）。

在州立法层面，《澳大利亚生物安全法》 第一章第一节第八条规定了地方政府可以在不违背该法的前提下制定相关法规。 截至2020 年5 月，已有5 个州政府制定了生物安全法规，这些法规配合《澳大利亚生物安全法》形成了从中央到地方的防护系统。

图3 澳大利亚生物安全法律体系⑩详情可见澳大利亚政府网站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/legislation.

2 《澳大利亚生物安全法》的主要特点

2.1 由被动保护转向主动保护

早期的《检疫法》是以动植物检疫为主，对进出境动植物进行检疫以确保生物安全，其规定动植物检疫工作是“检疫官要求对物品进行检疫，以管理生物安全风险”⑪源自澳大利亚1908 年《检疫法》序言。。 《澳大利亚生物安全法》代替了百年之久的《检疫法》，旨在控制有害生物与疫病传入的同时对传入后在国内定殖、扩散的风险提供一个现代化管理框架［3］。 《澳大利亚生物安全法》规定该法律适用于澳大利亚及其外围地区， 包括诺福克岛、圣诞节岛和科科斯（基林）群岛。 前往澳大利亚的货物和运输工具一进入澳大利亚领空或这些地区的沿海海域，即通过海里领海线进入澳大利亚领土，则应受到生物安全控制。 同时，《澳大利亚生物安全法》允许生物安全管理者在澳大利亚境内建立生物安全区，以监测、控制和应对害虫和疾病［4］。 当具有重大生物安全风险的有害生物或疾病进入、出现（或可能出现）在澳大利亚时，可以建立监测区。生物安全管理者有权监测、控制和应对区域内的生物安全风险。

虽然新的生物安全法主线仍是进出境动植物检疫，但与过去相比，其不但规定了相关人员的本职工作，还赋予了其主动防护的权力。

2.2 由问题治理转向风险防控

《澳大利亚生物安全法》 提出适当水平保护（Appropriate Level of Protection，ALOP） 的目标，适当水平保护是指将生物安全风险降到非常低的水平，但不是零风险，同时强调，这是一种“高水平的卫生与植物检疫保护”［5］。 按照新法要求，在法律颁布之初澳大利亚就配套出台了新的生物安全进口风险分析法规，并建立生物安全进口风险分析评估程序（Biosecurity Import Risk Analysis，BIRA）。 将生物安全监管工作重心转移至风险防控，体现了以预防为主的管理思想，该路径可以简单地定义为：“根据客体对社会的风险（如健康、安全或环境风险）按比例分配资源，同时考虑这种风险的影响本身及其发生的可能性，以建立适当程度的控制［6］”。

该法律将风险管理分为风险评估和风险控制两大部分。日常风险收集、评估与实施的检测、调查、监测等均为评估范围，而扣查、扣检、退运、销毁、除害处理等内容则属于风险控制范畴。这些新的提法，让风险评估内容更加丰富、更专业化。 澳大利亚生物安全官员分为生物安全官员、 生物安全执法官员，使技术立法与技术执法分设，管理与执行分开［7］。

2.3 重视与国际规范配合衔接

《澳大利亚生物安全法》 特别重视与国际公约的衔接，在该法第一章第三部分中介绍了该法律与《宪法》和国际公约的关系，例如在对入侵性有害生物的适用一则中就提出“法律的调整和使用得到认可，以实现澳大利亚根据《生物多样性公约》第七或第八条所承担的权利和义务”。 《澳大利亚生物安全法》中提到“落实澳大利亚的国际权利和义务，包括《国际卫生条例》《卫生和植物检疫措施协定》《压舱水公约》《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》”。

在生物多样性公约的“国家生物多样性战略和行动计划”报告中，澳大利亚共提交过14 次国家报告，并且根据要求制定了《澳大利亚2010-2030 年生物多样性保护战略》⑫详情可见澳大利亚政府网站：https：//www.legislation.gov.au/Details/C2017C00303.。 由此可见，在生物安全国际义务的履行中，澳大利亚的表现较为突出。

除此之外， 澳大利亚还重视提升出口检疫标准，对于进口国家的特殊检疫要求都会给予尽可能的满足，以促进澳大利亚产品（特别是农产品）走向国际市场。

3 中澳生物安全法的比较分析

3.1 中国生物安全立法现状

21 世纪前后， 我国曾参与《生物多样性公约》《生物安全议定书》等国际生物安全谈判，并发表了《中国生物多样性保护行动计划》《中国生物多样性国别报告》，但由于当时各个部门分工、职责存在模糊现象并且对生物安全重要性认识具有较大差距，始终未形成生物安全的统一法律。

2020 年2 月14 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话，提到“把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设”⑬《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020 年2 月14 日。这一伟大论断，推动生物安全法尽快提上议程。 2020 年10 月17 日， 第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国生物安全法》，实现了我国生物安全法律体系的重大突破。

从《中华人民共和国生物安全法》的地位和作用来看，本法呈现统领性和政策性的特点。 生物安全相关立法自下而上需要一部《生物安全法》予以统领生物安全相关领域。 早期生物安全法律往往由于政出多门，约束力和强制力不足，易出现交叉地带与真空地带。 《生物安全法》共十章八十八条，它的出现促使我国各个相关法律明确彼此职责，逐渐形成生物安全体系的分工合作，改善法律秩序。 除了《生物安全法》的统领，为构建生物安全体系，其他相关领域立法工作也开始配合进行。 例如，为了从源头控制外来入侵生物扩散和蔓延，原农业部会同有关部门启动了《外来入侵生物防治条例》和《全国外来入侵生物防治规划》起草工作；为规范生物遗传资源获取、利用和惠益分享活动，2020 年12 月27 日，我国出台了《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》；国务院还于2005 年出台了《重大动物疫情应急条例》，并于2017 年修订［8］。国家生物安全法律体系的建设需要《生物安全法》进行统领。

另一方面，就《生物安全法》本身而言，其调整内容的广泛性与全面性决定了其政策性的法律特点。 作为基础法律，其旨在填补当前生物安全法律体系上位法的空白，在具体条款中也呈现出原则性特点。 因此，《中华人民共和国生物安全法》作为一部综合法律具有统领性、政策性的法律特点。

3.2 中澳生物安全法文本的比较

2015 年颁布的《澳大利亚生物安全法》共十一篇六十六章，我国2020 年10 月17 日通过的《中华人民共和国生物安全法》共十章八十八条。 从篇幅来看，我国《生物安全法》篇幅较少，二者章节目录比较如表2。

表2 中澳生物安全法章节目录比较

《澳大利亚生物安全法》 整体设计以风险管理为主线，针对不同风险对象进行分别管理。 在风险管理中分为人类健康、货物、运输工具、压舱水和沉积物等，在每一篇章项下有针对其不同风险来源与类型进行细化， 以达到全方位立体化的防控保护。同时《澳大利亚生物安全法》还建立了应急管理、行政管理等，既提升了整体框架的稳定性又发挥了法律的规范监督作用。

我国《生物安全法》的建构主要以生物技术为分类标准，随着生物技术的发展，其衍生出的生物安全问题日趋复杂。 从传统生物技术到现代生物技术的推进，生物安全不但包括外来生物、疫病入侵，还拓展至转基因、微生物侵害和生物武器等新型生物问题。 因而，我国的立法实践并不完全是基于法理上的自觉，而是由于保护生物安全实践需求和紧迫性催生的。

3.3 中澳生物安全法律体系的异同

3.3.1 立法理念

从立法理念来看，《澳大利亚生物安全法》是代替《检疫法》而出现，因而其保留了诸多检疫方面的规范，进出境检疫内容在法律文本中占据了较大比重。 在各章节的风险防控中均存在跨境流动相关章节，并且法律文本较为细化且具有执行性。

我国《生物安全法》第一章第三条中提出“生物安全是国家安全的重要组成部分。 维护生物安全应当贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则”⑭详情可见《中华人民共和国生物安全法》第一章第三条。。在立法宗旨上， 我国把生物安全和国家整体安全观融为一体，并把保障人民生命健康作为主要任务，突出人类命运共同体的建设。 这体现了我国通过实现生物安全，寻求人类和谐共生的良好愿望和主张［9］。

《澳大利亚生物安全法》 作为澳大利亚生物安全领域层次最高的法律，诸多具体的生物安全问题均适用于其中的相关规定，同时其对于《检疫法》的替代作用使该法律承担了检疫方面的执法依据。 由于《澳大利亚生物安全法》的多次修订，使得该法律不断扩充对各种新型生物问题的防护办法，同时也不断汇入其他领域新出现法律中涉及的生物安全问题，具有全面性和针对性的特点。 我国《生物安全法》所面临的主要问题是如何把法治原则贯彻至生物安全的各个适用领域，推动国家生物安全各项工作和行动的法制化。 栗战书委员长曾对我国《生物安全法》进行了定位，指出它是一部“内容全面、结构完整、重点突出，具有基础性、系统性、综合性、统领性的生物安全基本法”⑮引自栗战书2019 年7 月10 日在生物安全法立法座谈会上的讲话。。 因此，我国《生物安全法》是国家生物安全法治体系的一般法、基本法，填补了生物安全体系上位法的缺失。

3.3.2 涵盖范围

从涵盖范围来看，《澳大利亚生物安全法》的涵盖范围较广，监管对象主要有人类健康、货物、运输工具、压舱水和沉积物，并且在主要监管对象中试图形成闭环式管理。 例如针对澳大利亚货物生物安全风险管理中，该章共分为三个部分，就第一部分澳大利亚进口货物而言又分成多个小节，其中包括进口货物的生物安全管制、境内卸货管理、进口货物风险评估、风险评估未达标货物管理、卸货地点或港口、船上装卸货、生物安全事件报告、生物安全管制货物的处理、生物安全管制货物的释放等9 个部分。 由此可见，由于澳大利亚生物安全法涵盖范围广且监管全面，其所产生的生物安全保护作用得以大大加强，同时有效避免了“九龙治水”、政出多门的现象。

我国《生物安全法》以各种生物技术所可能产生的问题分类，对于其涉及的生物安全行为进行部门职责划分， 确保在政府和法律的监督下合法进行。 我国《生物安全法》针对的生物问题主要是防控重大新发突发传染病、动植物疫情，生物技术研究、开发与应用安全， 病原微生物实验室生物安全，人类遗传资源与生物资源安全，防范生物恐怖与生物武器威胁⑯源自《中华人民共和国生物安全法》目录。等5 个方面。

3.3.3 管理模式

从管理模式来看，《澳大利亚生物安全法》和我国的《生物安全法》在生物安全保护体系中都体现出了对应急处理和风险防控的重视。

澳大利亚和我国生物安全法都建立了应急处理机制。 澳大利亚法第八章规定了处理具有国家意义的生物安全保护紧急情况的特殊权力，通过各部门联动以及法案的应急修改形成对重大生物安全问题的应急处理办法。 我国也建立了相关机制，我国《生物安全法》第二章第二十一条提出“国家建立统一领导、协同联动、有序高效的生物安全应急制度。 国务院有关部门应当组织制定相关领域、行业生物安全事件应急预案， 根据应急预案和统一部署开展应急演练、应急处置、应急救援和事后恢复等工作”⑰源自《中华人民共和国生物安全法》第二章第二十一条。。

《澳大利亚生物安全法》 中针对货物的进口建立了风险评估系统，主要通过进口生物安全风险分析系统（BIRA）和生物安全进口条件系统（BICON）对进口货物进行风险防控。 同时，还在入境前、入境中和入境后建立了全方位的准入模式，试图降低生物安全风险至安全界限。

我国《生物安全法》第二章生物安全风险防控体制中介绍了我国的生物安全风险防控，第二章第十五条提出国家建立生物安全风险调查评估制度。为确保生物安全风险防控工作的顺利进行，我国建立了自下而上的协调机制。 具体如图4。

图4 我国生物安全工作协调机制

风险预防原则如今已成为国际共识，尽管各国对风险防控的理解和能力具有差别，但是将其作为生物安全立法原则是大多数国家的共同选择。

4 结语

澳大利亚作为最早建立生物安全体系的国家之一，其相关经验与做法对我国未来全方位生物安全防护体系的建设具有借鉴作用。 新海关背景下，我国海关担负起国门生物安全的重要责任，既要根据相关法律进一步开展防控工作，又要总结相关国际经验做法推动机构改革创新。 构建国门生物安全防控体系，筑牢国门生物安全必将成为我国海关的重要任务。