PPP模式在小浪底北岸灌区工程中的应用

康鸣雷

(河南省水利厅，河南 郑州 450003)

0 前言

水利是国民经济的命脉。作为工农业发展与城乡人民安全的保障，作为社会发展与国民经济发展的基础，水利工程建设历来受到党和国家的高度重视，然而，随着水利事业的快速发展，社会发展对水利工程建设的需求量持续走高，传统的建管模式和融资模式已经不能满足社会急速增长的发展需求，升级管理方式，创新融资模式，显得非常迫切。文章以小浪底北岸灌区为例，从项目全生命周期的视角分析了PPP模式在水利工程建设中的应用。

1 工程概况

此工程是国务院确定的172项节水供水重大水利项目之一，是河南省首批采用PPP融资模式的省管水利工程之一。该工程涉及焦作市的沁阳市、温县、孟州市、武陟县和济源示范区，控制土地面积624 km2。工程引水水源为小浪底水库，属大(2)型灌区，设计灌溉面积3.40万hm2，补源面积1.33万hm2，工程布置灌溉渠系32条，总长325 km。工程建成后，将对打造河南省黄河北岸清水走廊、提升区域水资源配置能力、减少地下水开采、发展灌溉、改善区域用水紧缺等方面的发挥重要作用。

2 引入PPP融资模式运作的必要性、可行性分析

PPP模式是指政府与社会资本之间，为了提供公共基础设施和公共服务建立的“合作共赢、利益共享、风险共担”的合作机制。采用PPP模式建设符合国家政策精神和河南省委、省政府的战略部署，有利于缓解财政压力、降低政府债务风险、拓宽融资渠道。

2.1 采用PPP模式的必要性

利用PPP模式可拓宽融资渠道，有效降低政府财政压力，提高政府管理效率。

小浪底北岸灌区工程具有工程量大，投资体量大，建设管理难度大等特点，若采用传统政府采购模式，河南省财政部门将需配套20亿元的财政资金，行业主管部门将需投入大量的管理人员。若采用PPP模式，河南省将需配套3.60亿元财政资金，行业主管部门也将不需单独设立项目建设管理部门，仅需对社会资本方履行监管职责。

提高项目建设与运营效率，降低成本。该工程通过引入社会资本的模式，社会资本方负责项目的投资、建设和运营，避免了片面强调降低某单个环节的成本，转而采用创新、自我施压等方式优化设计方案，降低项目投资，科学配置资源、合理分配风险，实现从建设期到运营期项目整体成本最低，政府方和社会资本方形成共赢局面。

PPP融资模式有助于控制项目风险。采用PPP模式运营，政府方负责前期规划、设计，负责维护、促进公共利益，为项目风险防范提供有力保障；社会资本方承担项目投资、融资、建设、运营等风险，合作双方目标一致，共同降低项目总体风险。

2.2 采用PPP模式的可行性

引入PPP模式政策、法律上可行。自20世纪90年代以来，中国陆续颁布一系列基础设施投融资政策，为水利建设项目引入PPP融资模式奠定了重要的政策法律基础。2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》，引导民间资本以合资、独资等方式参与公益事业基础设施项目建设；2015年，财政部等三部委联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设的实施意见》，意见为推动PPP模式在水利工程建设中的应用指明了方向。

社会资本具有足够的投资实力和投资意愿。随着经济发展和综合国力的提升，民营经济发展逐渐壮大。据国家统计局资料显示，从1998-2008年，固定资产投资的比例构成中，民营资本的投资比例已由13%提升到25%，民营资本对于参与基础设施建设有着极高的热情。此外，小浪底北岸灌区工程在投入运营之后能够提供稳定的现金流，这无疑对社会资本有很强的吸引力。

项目政府支出财政可承受。该项目全生命周期内，每年需要的省级财政预算支出占河南省一般公共预算支出的比例均低于10%，满足《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的要求。从行业平衡性评估结果和河南省财政支出能力评估结果看，小浪底北岸灌区工程PPP项目运营期政府支出责任财政可承受。

水利工程PPP项目有经验可借鉴。水利工程建设项目作为采取PPP融资模式建设的典型领域，随着新疆阿克加孜克水库、陕西南沟门水利枢纽工程、海南海口市南渡江引水工程、山东省济宁市湖水东调灌区高效节水灌溉项目、四川大桥水库灌区二期等PPP示范项目投入建设，河南省也有贾鲁河治理、新蔡县水系联通项目等PPP项目落地实施，有相对成熟的历史经验可以借鉴。

3 小浪底北岸灌区PPP项目运作方式

工程由河南省人民政府授权河南省豫北水利工程管理局作为实施机构，代表政府方负责项目准备、采购、监管和移交等工作；项目公司是由社会资本方组成的河南水投小浪底北岸灌区工程有限公司。PPP项目总投资32.32亿元，其中，中央和省级财政投资12.07万元，社会资本方投资20.25亿元，采取BOT(建设-运营-移交)方式运作。项目分两期实施，一期工程由济源示范区组织实施，批复投资4.94亿元，2012年开工建设，打包纳入PPP项目；二期工程为新建工程，批复投资26.75亿元，2019年开工建设，工期32个月。项目合作年限为33 a，其中一期建设期1 a，运营维护期32 a；二期建设期3 a，运营维护期30 a。

项目采用的回报机制为可行性缺口补助。项目公司运营前期达产率较低时，收益不足以满足项目公司正常运营要求，由省政府在项目公司前期达产率不足时对本项目提供可行性缺口补助，缺口补助年限为9 a，补贴后项目收益水平达到现今社会资本参与PPP项目正常收益水平。

项目使用者付费收入来源主要是城市供水、农业灌溉用水、乡镇补水供水等。供水水价实行政府定价，项目公司无自主定价权，以河南省政府批复的实施方案中水价及水量所确定的使用者付费作为超额收益分配基数，若执行水价及供水水量超过本方案使用者付费基数所对应的数值产生的超额收益，则按照一定比例进行分配(表1)。

表1 项目超额收益分配表

4 小浪底北岸灌区PPP项目风险管理

小浪底北岸灌区PPP项目因投资金额较大、外部环境影响因素较多、合作周期较长、项目参与方众多等原因，导致项目风险源头较多，风险危害程度复杂，需要分类识别判断，研究规避风险的对策。

4.1 风险识别

参照同类项目经验，可根据各类风险的严重程度及发生概率大小，对小浪底北岸灌区PPP项目的各项风险进行判断，此项目风险主要分为政策与法律风险、建设风险、运营风险、移交风险、宏观经济风险、不可抗力风险和其他风险。

4.2 风险分配

政府部门委托产生的设计缺陷风险、政府部门引起的设计变更风险、拆迁征地风险、政府部门造成的工期延误风险、移交后设施状况风险(缺陷责任期除外)等风险源于政府的行为举措，因此，这种风险应当由政府方承担。

项目公司在建设、运营方面具有优势。因此，工程质量风险、施工安全风险、技术风险、工程的管理风险、项目公司原因产生的进度延误风险、经营管理风险、输水过程中的水质风险、移交前项目实体工程质量风险、移交后项目实体工程质量(缺陷责任期内)风险等由项目公司承担。

不可抗力产生的工期延误风险、利率风险、文物保护风险、本级政府不可控的法律、政策变更风险、自然或政治不可抗力风险等则应由政府方和社会资本方通过合理方式共同承担。

5 小浪底北岸灌区PPP项目监管与绩效考核

5.1 项目监管

科学的项目监管是PPP项目成功的关键，小浪底北岸灌区PPP项目中政府方对项目公司实施三个纬度的监管，一是河南省水利厅及省级其他有关厅局委对实施机构和项目公司的行政监管；二是项目实施机构对项目公司的监管：由政府方派驻项目公司一名监事和一名董事参与、履行项目公司内部决策的管控；三是通过中期评估、介入权和绩效考核打分的联动机制进行监管。实施机构在项目实施过程中从投资、建设进度、质量、安全、环保等方面行使具体的监督、管理职能，确保项目顺利实施，高效运作，从而实现政府、社会资本与社会公众共赢。

5.2 绩效考核

PPP项目顺利进行需要有系统、全面、科学的绩效考核机制，为提供更加优质的政府公共服务，避免固化政府支出责任，此项目建立了完善的全生命周期的绩效考核方式，涵盖了项目建设期、运营维护期、移交绩效考核，社会资本方根据考核结果获取项目的合理回报。

建设期绩效考核。在项目中，工程通过验收是进行可用性付费支付的前提，而支付金额则根据合同相关约定进行。项目建设的过程中，豫北水利工程管理局按照合同有关约定，对项目综合管理、建设安全、工程质量、工程进度、环境保护、进度控制、技术创新等方面进行考核。考核结果不合格的根据不同情况对项目公司进行罚款，具体为：考核得分85分及以上，结果为合格；考核得分为85分以下的，处罚金额=3 000万元×(1-建设期绩效考核得分/85)。同时，考核得分在60分以下的考核结果为不合格。一次评价不及格，项目公司要提交书面说明并整改到位；连续二次评价不及格的，实施机构可单方解除合同，由此造成的经济损失由项目公司承担。

运营期绩效考核。项目运营阶段从基础管理、组织管理、安全管理、运行管理、经济管理等方面进行考核，每半年考核一次，考核小组根据每个绩效指标(警戒指标除外)的影响程度合理分配权重分数。考核结果的应用为扣款制，对项目公司的扣款金额=(当年可用性服务费+当年运维绩效服务费)×(1-当年运维绩效考核系数)

运营维护绩效考核系数见表2。

表2 运营维护绩效考核系数表

续表

移交期绩效考核。项目移交期主要进行资产质量、资产管理、资产可用、权利已交合法合规等方面的考核，根据考核分数，政府部门向社会资本退还移交履约保函的不同比例。

6 结语

作为PPP模式在水利工程建设中应用的典型案例，小浪底北岸灌区工程为PPP模式在水利工程中的成功应用提供了经验参考。而水利工程建设工程量巨大、工期长、技术复杂、参与方众多的特点，决定水利工程建设项目在使用PPP模式过程中，应当结合自身实际，开创性地构建管理框架，建立完善的风险管控机制，充分发挥社会资本方的积极性，激发水利基础设施建设行业的活力。