为基层治理插上“智慧”的翅膀

中共重庆市委党校（重庆行政学院）公共管理学教研部副主任、教授、硕士研究生导师 闫建

中共重庆市委党校（重庆行政学院）硕士研究生 黄可歆

近日，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出，要“加强基层智慧治理能力建设”。加强基层智慧治理能力建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，是推进新时代基层治理体系和治理能力现代化的根本途径，是推进现代社会“善治”与“善智”互构的强劲动力。

2021年8月23日，观众在2021智博会重庆永川馆体验“智慧医疗”。图：王全超/新华社

一、加强基层智慧治理能力建设的重大意义

基层智慧治理作为新兴治理模式，正逐步成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键动力。基层智慧治理将新兴信息技术与现代社会治理相结合，有效弥补了传统治理方式在基层社会治理中的不足，从而促进多元主体协同共治，推动整体性治理，优化完善治理水平，提升治理效能。加强基层智慧治理能力建设，对推进国家治理体系和治理能力现代化、新时代基层治理体系和治理能力现代化、现代社会“善治”与“善智”互构具有十分重要的意义。

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步提出其重大意义和总体要求。其中，基层治理作为国家治理体系的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须要将社会治理的重心向基层下沉。随着中国特色社会主义进入新时代，社会转型面临一系列变革，一些隐藏于基层治理中的问题和矛盾也不断显现，治理理念滞后、治理手段不足、治理资源缺乏等一系列问题暴露，向新时代基层治理提出挑战。加强基层智慧治理能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。基层智慧治理有利于革新基层治理中的理念和手段，有利于解决基层治理中现存的问题，有利于实现从传统社会管理向现代社会治理转变。

（二）推进新时代基层治理体系和治理能力现代化的根本途径

基层治理体系和治理能力现代化建设，是国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要内容。基层治理能力现代化要充分协调政府治理、社会调节和居民自治之间的互动关系，抓好抓实党建引领基层治理、民生福祉导向基层治理、权力清单规范基层治理和信息技术创新基层治理。《意见》要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。推进新时代基层治理体系和治理能力现代化，要落实到面、细化到点，而加强基层智慧治理能力建设就是建立健全基层治理体制机制的重要一着，是提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的根本途径。

（三）推进现代社会“善治”与“善智”互构的强劲动力

当前，我国处于开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，全面建设社会主义现代化国家的重要维度之一便是社会治理的现代化。无论从解决发展中的问题出发，还是立足为了实现人民群众对美好生活的向往，社会治理的重点都需要逐渐聚焦于基层治理精细化、精准化，不断提升基层治理的效能，努力提升人民群众的获得感幸福感安全感。基层智慧治理以群众需求为导向，以智慧治理为路径，融入基层治理新理念，在技术与治理中探究一个平衡和谐的新模式。一方面，以技术赋能治理，加快治理过程中的数据资源整合和交互，促进“善治”的实现。另一方面，基层治理在变革中引入技术思维和手段，利用技术进一步释放治理效能，让治理变得更加智慧，促进“善智”的实现。现代社会的发展既需要“善治”，也需要“善智”，加强基层智慧治理能力建设就是推进现代社会“善治”与“善智”互构的强劲动力。

二、加强基层智慧治理能力建设的重要内容

2020年3月，习近平总书记在浙江考察时指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”要加快技术创新和体制机制创新，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑。

（一）坚持以人民为中心

基层智慧治理能力建设要坚持以人民为中心。人民群众是推动社会前进最本质的力量，要切实关注人民群众的多元需求，充分调动人民群众的治理主动性，整合公共服务效能，提升人民群众生活质量，共同推进基层智慧治理。因此，基层智慧治理能力建设要围绕以人民为中心的精神主旨，借助信息技术但不唯信息技术，以大数据为手段，实现技术与治理相互融合的和谐发展，推动政府服务向公开透明、开放共享、体现人文关怀的智慧治理模式发展。基层智慧治理必须要重视构建人与技术共生共发展的理想化生态，明确信息技术在基层智慧治理中的价值定位和工具属性，推动技术与治理、与文化、与理念的融合互促，实现基层治理智慧化发展。基于以人民为中心的理念，将其贯穿落实到基层智慧治理的顶层设计和发展规划中，推动价值互联的社群关系的建立，促进基层治理凝聚力提升。在基层智慧治理场景中，技术与治理不是独立存在的，基层智慧治理要借助信息技术突破社会主体间信息沟通、责任权限、价值观念等诸多障碍，促进多元主体协同共治，培育共同体思维，开辟共建共治共享的基层智慧治理新局面。

（二）坚持科技赋能治理流程

基层智慧治理能力建设要坚持科技赋能治理流程。需要明确的是，基层智慧治理是借助新兴信息技术优化政府行政过程的治理新模式，利用电子政务平台等，将分散的独立的社会各单元整合为具备包容开放、智能高效等特点的社会生态体系，以智能技术快速识别基层治理过程中的问题，增强对民众需求的回应性，提升基层治理效能。在基层智慧治理能力建设的过程中，新兴技术扮演着至关重要的角色，新兴技术的迅猛发展为基层治理提供了新的思路和方式，催生了基层智慧治理的出现。科技赋能治理流程，就是依托互联网、大数据、人工智能和物联网等新兴技术，在智能安防、智慧决策、综治平台、物业管理、社区公共服务等方面形成丰富的治理实践，利用信息技术的普及化推动基层智慧治理的发展和建设。但是，在技术与治理进行耦合的过程中也不可避免存在一些问题，技术的实现会在一定程度上受到社会因素的影响和制约，导致技术与治理的融合产生一定偏差。故此，科技赋能基层治理需要考虑技术与治理的双向作用。一方面，技术是推动基层智慧治理的重要因素，必须不断加强科技在基层治理中的支撑作用，提升科技治理体系的建设和数据资源的搜集整合能力，强化数据在基层智慧治理过程中的知识供给作用，提供更加科学准确的决策数据，加深治理与技术的融合。另一方面，还需要重点关注如何正确处理“人治”与“技治”的关系，在挖掘技术优势的同时，还要注重“人治”效能的发挥，兼顾好二者之间的关系，真正实现以人民为中心基础上的科技赋能治理流程。

（三）坚持整体性与动态性融合

2021年8月24日，观众在2021中国国际智能产业博览会上体验“数字菜场”。图：王全超/新华社

基层智慧治理能力建设要坚持整体性与动态性融合。伴随着“放管服”改革工作的不断推进，传统科层制结构影响下的组织架构和权力分布得以改变，“一体化”与“网络化”结构开始进入社会治理领域，整体性治理思维不断得到认可和应用。换句话说，基层智慧治理也是在整体性思维下产生的治理新模式，基层智慧治理致力于打通各个部门之间的行政壁垒，在不同组织间建立起互联互通的关系，加强行政机构间的交流互动，推动公共服务一体化的实现。而治理情境的不断优化和完善，也提高了基层智慧治理的现实应用能力，在分散治理向整体治理转变的过程中，增强了基层治理的智慧性。在动态治理的过程中，主体的主观能动性得到极大挖掘和释放。不同于传统治理过程中各个主体间的分散协同，基层智慧治理在整体性和动态性思维的融会贯通下，尽力消除了空间分布和治理主体的碎片化，在借助新兴信息技术的基础上实现了政府与民众的双向赋权，提升了基层治理效率。基层智慧治理建构了一种新的社会治理生态，建立了非垂直独立型的组织架构，希望在政府、社会、民众等多元主体之间搭建一个共同参与、共同演化的智慧化治理结构，真正推动现代社会实现“善治”与“善智”的互构。

三、加强基层智慧治理能力建设的行动路径

随着社会治理环境日益复杂化、社会治理内容日益多样化、社会治理主体日益多元化，基层智慧治理作为应对社会治理新格局的重要方式、推进新时代基层治理体系和治理能力现代化的重要途径，关系着人民群众日益增长的美好生活需要能否被及时满足。为此，在厘清基层智慧治理内涵和意义的基础上，要加强基层智慧治理能力建设，需要从做好规划建设、整合数据资源以及拓展应用场景等三个方面切入，探究具体行动路径。

（一）做好规划建设，把握基层智慧治理能力建设前进方向

《意见》指出，市、县级政府要将乡镇（街道）、村（社区）纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障。健全基层智慧治理标准体系，推广智能感知等技术。

加强基层智慧治理能力建设，要加快推动基层智慧治理体制机制创新，促进基层治理与新技术革命之间的深度融合。从顶层设计层面而言，要继续强化对技术发展的综合研判，以整体性思维构建技术与治理之间融会贯通的长效机制，突破基层治理现存的难点与痛点，以基层智慧治理引领高效有序的社会发展。从法律层面而言，要不断推动基层智慧治理相关法律法规的建立和完善，通过配套法律法规明确治理主体的责任和地位，推动基层智慧治理法治化。就评价体系层面而言，基层智慧治理是信息技术更迭背景下的动态治理模式，其内涵和要旨不断发生变化，需要建立健全完善的评价体系和统一的评价标准，明确界定主体间权责分配，从而推动基层智慧治理长效健康发展。因此，加强基层智慧治理能力建设要以城市和社区数据中心、运营管理中心、公共能源中心和全域感知系统等为基础，以大数据平台、物联网平台、时空信息云平台、人工智能平台和区块链平台等为支撑，形成面向政务环境、城市治理、民生服务和产业提质的应用系统，以技术、管理、运行为核心组成安全保障体系，最终形成处处体现“新”的总体架构。

一是探索互联互通、协同共享的信息治理新体系。在规划指导下有秩序地统筹推进各个领域智慧项目的建设，通过构建一体化的大数据治理体系，实现对数据的收集、整理、存储、分析和交互共享等，在数据挖掘与评估的过程中强化信息治理的效能。建成的综合数据库能够实现对城市、乡镇（街道）、村（社区）等应用、安全、服务各个领域的全面覆盖，促进数据共享在跨部门、跨区域间的实现。二是搭建绿色集约、开放共享的基础设施新环境。加快推进物联网、工业互联网、5G等信息基础设施的建设，构建“宽带、无线、泛在、融合”的网络基础设施，完善基本数据库的社会信息资源，创建基层智慧治理服务的公共平台，加快社会治理数字化转型，基本实现人与物之间的相互感知，充分提高信息基础设施的承载能力和水平。三是建立以人为本、公平普惠的民生服务新标准。综合应用云计算、大数据、物联网等信息技术重点关注社会保障、医疗保健、文化教育、公共安全等领域的智慧建设，提升公共服务水平，形成高效便捷的新型公共服务体系。让民众积极参与到基层智慧治理的过程中，使其生活质量得到极大改善和提升。四是打造双向互动、虚实融合的社会治理新模式。改善工作机制和技术手段，吸纳更多社会力量参与到基层智慧治理的过程中。通过对各类政府数据和社会数据的有效收集、整合，以及深入应用，提高基层智慧治理的准确性和有效性，在市政管理、交通管理、公共安全、应急管理等领域形成智慧治理系统，提高信息交流和协同治理的水平，提升基层智慧治理效能。五是形成开放共享、万众创新的信息经济新格局。按照“互联网+”和“中国制造2025”的发展趋势，充分促进信息和工业化的整合，加快现代农业设备、智能物流等相关产业的发展，鼓励企业和民众使用开放的政府数据资源，专注于突破一系列高性能智能产品、独立品牌和领先企业的创新发展，不断提高产业的主要竞争力。六是构建网络安全、制度完善的保障措施新机制。构建重要的信息管理和安全评价机制，加强重要信息系统、关键工业控制系统的安全防护，重点关注公共安全和城市自动控制系统，确保城市、乡镇（街道）、村（社区）的网络安全管理。在体制机制、政策规则、人才团队、市场机制、广告推广等方面形成有效的组织保障体系，重点是加强数据管理、运营和技术监控，为基层智慧治理的规划建设保驾护航。

（二）整合数据资源，搭建基层智慧治理能力建设沟通桥梁

《意见》指出，实施“互联网+基层治理”行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用。完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。

让数据资源实现整合和流动，是关乎基层智慧治理成效的关键因素。打通数据资源在政府部门之间、政府与社会之间的壁垒，释放基层数字治理效能，构建系统安全的基层数据开放共享体系，通过整合共享信息，加强数字治理的制度约束和社会监督，降低技术治理的风险，确保数据资源的准确性与客观性，有利于提高基层智慧治理能力。推进基层智慧治理，就是要立足大数据时代优势搭建一个具有动态整合性和多元交互性的智慧平台，实现基层治理由分散化向整体化迈进，从工具理性和价值理性层面促进基层治理新格局的建成。坚持标准统一，多领域融合。通过顶层设计，融合城市的社会治理、公共服务等多个领域，制定标准化运行机制，运用大数据等先进技术手段整合数据信息，通过科学分析进行决策，力求解决数据和信息难以统一利用、共享的问题。坚持以人为本，个性化服务。基层智慧治理要更加重视从公众需求出发，以社会和居民为中心，“重服务、轻管理”。在系统建设过程中注重用户感受，简化流程、简化操作、提高便捷度、开展个性化服务。坚持多方参与，多元化运营。基层智慧治理要更加鼓励多元主体参与治理过程，政府、企业、社会、公众等多方共同参与基层治理，既能解决政府治理压力大、效率低等问题，也可以提高企业和社会机构等的参与度和积极性。在社会治理体制机制与信息技术手段相互融合、适配的过程中，使治理架构和治理过程更加扁平化、协同化、社会化。基层智慧治理坚持统一规划、统筹推进信息基础设施资源整合，打造信息共享通道，实现按需分配的资源服务，完善信息化建设运营管理体制，打破条块分割，统筹信息资源的整合开放共享，促进不同行业、系统、部门的数据融合，促进业务系统互联互通互操作，进一步明确数据资源占有、使用权限，建立数据权属与使用权限基本架构，设计相应的约束机制。同时，要避免建设过程中有可能出现的重复建设、重复开发、各自为战、条块分割等问题，结合基层治理的实际，树立一批示范项目，带动基层智慧治理领域的应用系统建设。以技术赋能支撑精准治理，让人民群众拥有愈加方便舒适的生活。基层智慧治理在“互联网+监管”、网格化管理、视频安防等领域展现出新的活力，通过搭建公共基础数据库、公共信息平台等对社会的公共资源进行高效配置，提高智慧应用在社会生活中的普及率和覆盖率，加快基层政府职能转变，使政务服务拥有新的展开路径，创新基层社会治理方式，促进基层公共服务智慧化、精细化，加快构建共建共治共享的基层智慧治理格局。

具体而言，整合数据资源，推动基层智慧治理，可以从以下几个方面着手。一是构建一个开放的架构。在系统建设规律的指导下，使用系统工程方法构建开放的架构，并且根据“强化共用、整合通用、开放应用”的理念指导基层智慧治理能力的建设和发展。二是构建共性“一张网”。通过建立一张一体化的信息服务网，强化基层智慧治理的基础，进一步实现对社会运行的精确感知以及信息系统的互联互通。三是构建一个通用功能平台。通过该平台建立和实施各类信息资源的分销管理和服务包装，支持社会管理和公共服务智慧化，有效管理各类信息资源，提升数据资源转化效率。四是构建一个数据体系。通过集成整合数据，对既得数据进行规整和分析，建立开放共享的数据系统，有效提高决策支持数据的整合和应用，进一步提升基层智慧治理水平。五是构建一个高效的运行中心。加快城市、社区统一管理中心的建设进程，推动社会资源融合和跨部门协调，提供高效准确和安全可靠的管理，实现对城市基础设施、公共安全、生态环境、宏观经济等情况的充分了解。六是构建一套统一的标准体系。标准化是基层智慧治理建设的重要要求，要在政府领导下对基层智慧治理的相关要素和建设内容进行划定，建立起涵盖建设、改革、评估等方面的标准体系。

（三）拓展应用场景，提升基层智慧治理能力建设实践成效

《意见》指出，要加快全国一体化政务服务平台建设，推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。充分考虑老年人习惯，推行适老化和无障碍信息服务，保留必要的线下办事服务渠道。

应用场景涵盖政务、教育、卫生、家居、医疗、商业等各领域各环节，与群众日常生活息息相关，对整个社会的功能品质都有一定的带动和提升。利用多种信息化渠道提供便民服务，解决老百姓最关切的民生诉求，构建互联互通的惠民机制，是基层智慧治理能力建设的客观需求。伴随着基层智慧治理建设的深入推进，要继续加强政务微信、微博、APP等平台在信息公开、用户互动、公共服务等方面的效用发挥。同时，根据实际情况采取多种渠道，拓展提供公共服务的方式。

拓展应用场景，要注意几个方面的内容。一是注重实效，惠及民生。拓展应用场景要以增进民生福祉、提高人民群众的生活质量为出发点，通过技术、管理、体制等的革新，不断促进社会高效平稳运行和公共服务稳步提升。二是发展应用，培育产业。通过鼓励各类新兴智慧产品的创新和研发，丰富和完善产业链，在发展应用的同时推动产业优化升级。三是政府主导，多元参与。在推进基层智慧治理的过程中，在政府主导的基础上，加强多元主体之间的开放互动，充分调动各方积极性，吸纳更多资源，促进整体共赢的实现。四是夯实基础，保障安全。在优化信息基础设施和应用规范的同时，强化对网络与信息安全保障体系的建设，全面提高安全可控水平，保障基层智慧治理建设平稳有序推进。

基层智慧治理要强化治理智能理念、系统理念、规范理念。一是助力智慧社区建设，将智慧社区理念与服务群众紧密结合，紧密围绕构建“互联网+政务服务”体系、社区居民生活服务这两方面主题，依托社区组织和社区网格化，发挥信息技术的强大作用，帮助促进政务服务以及社区居民生活的智慧化。二是实施“实、合、防”三位一体的街道综合治理中心规划建设。突出“实用、实战、实效”，增强综合治理中心的实践应用功能，充分发挥大数据在完善制度建设中的作用，扎根地区的实际情况，形成简洁直观且具有可操作性的样本，实现名称、功能、办公场所、上墙内容“四统一”，组织结构图、工作职责、工作制度、任务清单、网格网络图要素“五上墙”。同时，要积极打造“整合、融合”的协同体系，将公安、司法等部门的资源充分整合到一起，形成联动力量，充分发挥综合治理工作平台在基层治理中的引领作用。此外，还要注意“人防、物防、技防、智防”相结合，对基层苗头性、倾向性问题做到“第一时间发现、第一时间处置、第一时间上报”，尽量把各类风险防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽状态。三是注重智慧治理圈的基层“毛细血管”建设，做到宏观治理到位、基层服务到家，全方位推进基层智慧治理建设。坚持党建引领基层智慧治理，通过搭建综合服务平台，为农民工、信访人、老年人、残疾人等弱势群体及时开展三大基础服务，结合基层社区打造多个服务品牌，坚持和发展“新时代枫桥经验”。同时，在积极推进人民调解与司法调解、行政调解有效衔接的过程中，积极打造与信访办、法制办等部门的联动工作平台，通过该平台，广泛吸纳具备专业背景的能人贤人参与到和谐社区的共建共治中，让多元调解在解决矛盾、化解纠纷的过程中发挥重要作用。与此同时，不断加强普法宣传教育、矛盾纠纷化解等基础服务，努力打造全民学法、懂法、知法、守法、爱法、用法、护法的良好社会氛围，确保按照“设施齐全、功能完善、运行高效、服务规范”的标准，建设公共法律中心，开展从咨询到调解的一整套法律服务。

讨论题：

1.加强基层智慧治理能力建设的重大意义是什么？

2.加强基层智慧治理能力建设的行动路径有哪些？