完善宗教工作三级网络两级责任制 做好新时代基层宗教工作

马宁

摘 要：经过近十年探索、实践，宗教工作构建三级网络、落实两级责任制已初见成效，并逐步走向成熟。但因地域环境、思想认识、體制机制、人员素质等方面差异，各地在落实宗教工作三级网络两级责任制方面还存在一些问题。当前，完善宗教工作三级网络两级责任制、做好新时代基层宗教工作，必须坚持党的领导，落实各级党委宗教工作主体责任;加强常态化培训和业务指导，着力提高基层宗教工作人员能力水平;加强基层党组织建设，为基层宗教工作开展提供组织保障。

关键词：宗教工作;三级网络;两级责任制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.02.014

[中图分类号]D635      [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2021）02-0070-05

一、宗教工作三级网络两级责任制的落实与推进

开展宗教工作，既需要横向部门之间沟通联动、协同配合、齐抓共管，也离不开纵向不同层级之间构建上下联动、相互配合、各负其责、协调有力的宗教事务管理格局和治理网络。为确保纵向层面不同层级宗教事务有人管、有人做，切实做好基层宗教工作，2012年国家宗教局曾下发相关文件要求加强宗教工作三级网络和两级责任制建设。随后各地纷纷出台实施意见，并在一些地区进行试点探索。经过近十年的深入推进，宗教工作三级网络两级责任制在各地得到贯彻落实，管理宗教事务的纵向网络基本形成。可以说，经过近十年探索、实践，宗教工作三级网络的构建、两级责任制的落实已初见成效，并逐步走向成熟。

当前，宗教工作三级网络两级责任制进入法治化阶段。2015年9月，关于统一战线工作的第一部党内法规——《中国共产党统一战线工作条例（试行）》颁布，规定有涉及宗教工作三级网络两级责任制的相关内容。2018年2月新修订的《宗教事务条例》规定“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。乡级人民政府应当做好本行政区域的宗教事务管理工作。村民委员会、居民委员会应当依法协助人民政府管理宗教事务”[1]，对各层级开展宗教工作的具体责任职责作了进一步明确。2020年12月，修订后的《中国共产党统一战线工作条例》第六章“宗教工作”第二十六条明确规定：“加强基层宗教工作，建立健全县（市、区、旗）、乡（镇、街道）、村（社区）三级宗教工作网络和乡（镇、街道）、村（社区）两级责任制，建立健全分级负责、属地管理和责任追究制度。宗教工作任务重的乡（镇、街道），党委应当有领导干部分管宗教工作，并明确专人负责。”[2]以上法规，都对宗教工作三级网络两级责任制作了明确规定，这也标志着建立健全宗教工作三级网络两级责任制，从最初政策要求上升到了法规层面，实现了政策与法规有效衔接，凸显了推进完善宗教工作三级网络两级责任制的重要性。

同时，由于地域环境、思想认识、体制机制、人员素质等方面的差异，各地在落实宗教工作三级网络两级责任制的实效方面也不尽相同。一些地方还存在领导干部对宗教工作重视不够，宗教工作基本条件保障不到位，宗教工作经费落实不到位，三级网络两级责任制机制作用发挥不充分等问题。2016年全国宗教工作会议召开以来，各级党委政府高度重视宗教工作，上述问题不同程度得到解决。

二、完善宗教工作三级网络两级责任制的基层实践

内蒙古自治区有12个盟市、2个计划单列市，103个县级行政区划单位（旗县、县级市），东西跨度大，各地宗教领域既有共性问题，也有个性差异，宗教工作侧重有所不同。具体到落实宗教工作三级网络两级责任制的举措上，也存在一定差异性。为充分了解各地基层宗教工作三级网络两级责任制落实情况，本课题组选取了内蒙古自治区H市H区进行实地调研，梳理其落实宗教工作三级网络两级责任制的基本举措，总结实践经验。

（一）基本情况

H区是内蒙古自治区H市的市辖区，辖区面积194平方公里，其中城区面积48平方公里。全区有7个街道办事处和1个镇（以下简称“七办一镇”），64个社区，5个行政村，常住人口44.7万。H区是具有悠久宗教历史文化、多元宗教并存的市区。辖区内有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教五大宗教，依法登记的宗教活动场所共16处;有内蒙古自治区、H市两级伊斯兰教协会，H市天主教爱国会及H区基督教“两会”。一直以来，H区都是内蒙古自治区宗教工作重点旗县区，宗教工作任务较为繁重。

H区的“七办一镇”都设有宗教工作分管领导，并配有统战委员，宗教工作联络员共63位，另有若干社区网格长、网格员。为掌握H区宗教工作三级网络统战委员、宗教工作联络员基本情况及工作开展情况，课题组做了情况摸底，情况如下：在乡镇（街道）、村（社区）两级宗教工作人员中，男性21人，占44%;女性27人，占56%;年龄在30-40岁之间的有31人，占65%;汉族干部37人，占77%;少数民族干部11人，占25%;政治面貌是中共党员的34人，占71%;具有本科学历的有26人，占54%;从事基层宗教工作一年以内有22人，占44%;从事基层宗教工作一至二年有16人，占33%。总的来看，H区基层宗教工作队伍中，女性较多，年轻工作人员较多，文化水平较高，从事基层宗教工作年限较短。

（二）完善宗教工作三级网络两级责任制的主要举措

1.加强党对宗教工作的领导，压实基层宗教工作主体责任。压实县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级党委宗教工作主体责任和党委主要负责人的第一责任人责任，坚持党的领导贯穿宗教工作全过程，H区委、“七办一镇”都成立了党委统战工作领导小组，64个社区和5个行政村建立了宗教工作小组，党委主要负责人任组长。将宗教工作纳入“七办一镇”党委重要议事日程、党委中心组研究决策议程和党政领导班子实绩考核评价体系，纳入乡镇（街道）、村（社区）党组织书记抓基层党建述职评议范围，形成各级书记直接负责宗教工作、直接抓宗教工作的模式。明确县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级在宗教工作中的角色定位，着力推动宗教工作三级网络两级责任制作用充分发挥。其中，H区委负责属地管理、区域统揽、督促指导、提出思路、明确举措、解决难题;乡镇（街道）党委作为联通基层枢纽，负责上传下达、落实要求、发现问题、协助处置问题;村（社区）党组织作为最基层战斗堡垒，履行日常监管职能、调处矛盾纠纷、宣传政策法规、掌握详实情况、及时反映问题。三级网络相互配合，形成了宗教工作三级联动工作格局。

2.依托网格化管理模式延伸管理触角，建立健全各项工作制度。一是依托网格化管理模式延伸基层宗教事务管理触角。乡镇（街道）明确设立专兼职宗教工作人员，村（社区）设立一名宗教工作联络员，在联络员下还有多名网格长、网格员。按照社区网格化管理模式，网格员定期深入社区掌握本片区内涉及宗教事务的动态信息，建档立卡、登记造册;网格长负责整理汇总网格员所掌握的信息，报给宗教工作联络员;宗教工作联络员在加强日常监督管理、排查非法、违法宗教活动同时，将有关宗教工作信息定期上报乡镇（街道）。乡镇（街道）每半年上报一次人员变更情况，确保三级网络工作人员联系得到、派得上用场、真正能发挥作用，条件成熟的乡镇（街道）还设立了宗教工作办公室，为工作开展提供机构保障。二是建立健全宗教工作三级网络的相关工作制度，推进基层宗教工作规范化开展。如建立例会制度，乡镇（街道）每年至少召开2次宗教工作例会;建立报告制度，确保信息上报不耽误;建立信息交流制度，乡镇（街道）每月给区委统战部、宗教局报送一次宗教工作动态信息，并将信息报送情况纳入年终工作目标考核。

3.加强宗教工作三级网络干部培训，提高基层宗教工作人员能力。一是強化业务培训，举办习近平关于宗教工作的重要论述、党的宗教工作政策法规等专题讲座，开展自查轮训、现场观摩、专题会商等形式的常态化业务培训，着力解决乡镇（街道）、村（社区）宗教工作人员对宗教理论政策不懂、法律法规不掌握、工作职责不明确、业务能力不足的突出问题。二是以考代训，从2019年开始，每年对29个统战工作领导小组成员单位、65个区属单位相关人员，70余位统战委员和宗教工作联络员进行宗教工作应知应会知识考试，帮助党政领导干部、基层宗教工作者掌握宗教工作业务知识。三是加强业务指导，区委统战部、宗教局工作人员定期、不定期深入乡镇（街道）、村（社区）进行实地调查、开展现场指导、答疑解惑，解决基层宗教工作不会做、不敢做的问题。

4.加强宗教事务日常监管，着力解决宗教领域重点、难点问题。一是准确掌握基层宗教工作基础信息。H区宗教局专门设计了“五表一册”，涵盖开展宗教工作所需的各方面情况，要求各乡镇（街道）、村（社区）填写报备。建立宗教工作基层信息动态更新机制，要求宗教联络员根据基础信息变化情况及时更新上报数据。二是对宗教领域重点难点问题进行排查和梳理，形成问题台账，制定整改方案，提出整改措施，限定整改时限，推进乡镇（街道）、村（社区）按照职责分工，认领问题，解决问题。三是建立宗教工作三级网络两级责任制的激励机制，对认真履职，工作表现突出的基层宗教工作干部进行奖励，调动宗教工作三级网络工作者的主动性、积极性。

5.加强宗教政策法规宣传，做好服务信教群众工作。一是指导乡镇（街道）、村（社区）两级深入开展宗教政策法规宣传。H区委统战部、宗教局印制有关宗教政策法规、宗教工作应知应会知识宣传单（册），发放给“七办一镇”、村（社区），指导街镇、社区通过悬挂横幅、发放宣传单（册）、设立展板、入户宣传等多种形式积极开展宗教政策法规宣传，引导信教群众正确区分合法宗教活动与非法宗教活动，提高防范和抵御宗教渗透的意识。二是充分发挥乡镇（街道）、村（社区）党建活动阵地作用，为包括信教群众在内的广大群众提供服务。建立健全基层党建网格化管理机制，推进党群活动服务中心建设，不断完善一站式服务功能，打通党和政府联系群众、服务群众的“最后一公里”。充分利用宗教工作三级网络两级责任制，倡导管理与服务相结合的工作理念，切实解决宗教界和信教群众实际困难，密切党群关系。三是深入推进坚持我国宗教中国化方向的实践。在H区的16个宗教活动场所开展“和谐寺观教堂”创建活动，其中有4所清真寺获得了全国创建和谐寺观教堂先进集体，12个宗教活动场所获得了市一级创建达标单位，15个宗教活动场所获得H区一级创建达标单位，推动了坚持我国宗教中国化方向的基层实践创新。

6.充分发挥宗教工作三级网络两级责任制在疫情防控方面的作用。新冠肺炎疫情发生之后，H区委、区政府深刻认识做好疫情防控工作重要性和紧迫性，把疫情防控作为宗教工作的重要内容来抓。一是第一时间深入辖区内各宗教组织和宗教活动场所，指导宗教界严格执行“双暂停、一延迟”的防疫措施。二是引导信教群众正确科学开展疫情防控工作。通过发送微信、短信等多种方式做好解释、引导工作，提醒、劝导信教群众自觉遵守疫情防控要求，加强卫生防范，确保公共卫生安全。三是发挥宗教工作三级网络作用，开展宗教领域疫情防控情况摸排。乡镇（街道）、村（社区）宗教工作人员每日排查辖区内宗教活动场所，安排人员协助和指导宗教活动场所民主管理委员会做好人员出入登记、场所消毒、个人防护等工作。四是建立宗教活动场所包联制度。H区委统战部领导干部、乡镇统战委员、村（社区）宗教联络员组成包联工作小组，加强对宗教活动场所防疫情况、活动情况的日常排查，防范由于宗教聚集性活动造成的疫情传播，确保辖区范围内宗教领域活动的平稳有序。

三、完善宗教工作三级网络两级责任制面临的主要问题

（一）基层宗教工作干部新老交替、青黄不接，基层宗教工作队伍稳定性弱、流动性强

当前，内蒙古自治区各地宗教工作干部正处在新老交替、青黄不接时期，现各旗县（市、区）分管、从事宗教工作的干部相当一部分是统战、宗教工作新手。在乡镇（街道）、村（社区）两级的人员配备方面，乡镇（街道）一级统战委员大多数是兼职，通常是由乡镇（街道）副书记或组织委员兼任。统战委员由其他部门人员兼任，有利方面是能够更有效地将统战、宗教工作与其他工作统筹谋划、协调开展，不利方面是难以集中精力投入宗教工作。另外，因个人晋升、岗位调整等原因，还存在人员频繁调动现象，如村（社区）的宗教工作联络员多数都是由公益岗位人员兼任，流动性较大。

（二）基层宗教工作人员依法管理宗教事务的能力水平有待提升

从基层宗教工作人员的能力水平看，目前有两方面突出问题。一是法治意识不够强。基层一些统战委员、宗教工作联络员对管理宗教事务的相关政策法规了解甚少，娴熟运用能力不足，对基层出现的宗教问题不能够进行及时有效监督管理解决。二是业务知识不足。宗教工作是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，不仅要娴熟掌握相关政策法规，还要有具备处理各种复杂问题能力和专业知识。部分基层统战委员、宗教工作联络员对专业知识一知半解，被动学习多，主动了解少，工作不会做的现象仍然存在。

（三）宗教工作三级网络两级责任制作用发挥还不充分

宗教工作三级网络两级责任制是确保基层宗教工作有人管、有人做，加强基层宗教事务管理的重要工作机制。但目前该机制的作用发挥还不充分，其原因既有体制机制问题，也有人员经费保障困难等方面的问题。从整体上看，基层政府派出机构和群众性自治组织日常所承担的各种工作事项、管理事项十分繁杂，而其所拥有的管理资源、人力物力、办公经费、管理权限等却十分有限，这是造成宗教工作三级网络两级责任制作用发挥不充分的主要原因。

四、完善宗教工作三级网络两级责任制，做好新时代基层宗教工作的基本路径

（一）坚持党的领导，落实各级党委宗教工作主体责任

在2016年全国宗教工作会议上，习近平深刻指出，宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性[3]。坚持党的领导是做好新时代宗教工作的根本保证，基层党委、政府应从事关国家长治久安和维护政治、社会、文化、意识形态以及边疆安全的战略高度，充分认识做好宗教工作的特殊重要性。党委是宗教工作的责任主体，党委书记是第一责任人，要把坚持党的领导贯彻到宗教工作全过程和各方面。要把宗教工作作为“一把手工程”纳入党委政府重要议事日程，纳入党政领导班子实绩考核、纳入各级党委巡视巡察工作范围。各级党委、政府要转变工作思维，建立健全强有力的领导机制，持续做好对宗教工作的引领、规划、指导、督查，建立健全宗教工作三级网络两级责任制，将宗教工作经费纳入本级财政预算，保障宗教工作开展的必要条件。

（二）加强常态化培训和业务指导，着力提高基层宗教工作人员能力水平

做好基层宗教工作关键是“有人做” “做得好”。在增加基层宗教工作人员数量的同时，还要在提高基层宗教工作人员综合素质上下工夫。一些地方存在宗教问题处理不好的现象，一定程度上与基层宗教工作者“不愿管”“不会管”“不敢管”或“乱管一气”“简单粗暴”、政策执行有偏差、法律法规运用不娴熟有关。因此，要加大对基层宗教工作人员培训的力度，制定培训计划，扩大培训覆盖面，定期深入基层开展宗教工作业务指导。宗教工作者要在深入学习党的宗教理论政策基础上，学习掌握运用法律法规，不断提高处理复杂问题的能力;在具体的工作实践中，善于分清宗教问题的矛盾性质，善于团结信教群众，反对官僚主义、形式主义。针对个别地区宗教工作三级网络两级责任制流于形式现象，要进一步推进工作机制有效落实，在人员、经费等方面给予保障，完善考核奖惩和责任追究机制，以机构改革、事业单位改革为契机从体制机制上切实解决编制、待遇、晋升等基层工作人员关心关切的问题。

（三）加强基层党组织建设，为基层宗教工作开展提供组织保障

党的基层组织是党执政的基层战斗堡垒，特别是宗教工作任务重的地方，要通过基层党组织规范化、标准化建设，提升其参与基层宗教治理能力，提高基层党组织对信教群众和不信教群众的动员力、向心力和凝聚力。基层党组织要做好信教群众的思想工作，充分发挥党密切联系群众的优良传统，善于做群众的思想工作，增强群众的法治观念和科学意识。基层党组织要切实将宗教工作列入基层党建和农村工作总体规划，增强做好宗教工作的责任感和使命感，为宗教工作在基層的开展提供重要的组织保障。

[参考文献]

[1] 李克强签署第686号国务院令   公布修订后的《宗教事务条例》[EB/OL].（2017-09-07）[2021-01-08].

http：//www.sara.gov.cn/flfg/316122.jhtml.

[2]中国共产党统一战线工作条例[M].北京：法律出版社，2021：16.

[3]习近平：全面提高新形势下宗教工作水平[N].人民日报 ，2016-04-24（01）.

责任编辑：潘宏纹