未来谁来种地-基于我国农业劳动力供给国际比较及应对策略选择*

苏卫良

（浙江财经大学经济学院，杭州 310018）

一、引 言

伴随着我国城镇化快速发展，非农就业劳动力迁移使得农业劳动力老龄化现象凸显。《中国统计年鉴》数据显示，我国城镇化率由2000 年的36.2%升至2019 年的60.6%。随着城镇化快速发展，我国非农就业增长迅速。1978年我国非农就业劳动力占农村劳动力的比重仅为9.3%，而2015年该比例升至74.9%（Zhang等，2018）。根据我国农业人口普查数据，1996年51岁以上的农业劳动力占比为18.11%，2006年51岁以上的占比32.50%，2016年55岁以上占比为33.60%。黄季焜等（2015）利用全国六省的抽样调查数据研究发现，非农就业劳动者以青壮年劳动力为主，留守农村并继续从事农业劳动的以受教育程度相对较低的老年人为主。

农业劳动力老龄化对我国未来农业劳动力供给和农业现代化发展构成威胁。一方面，随着年龄增长，老年劳动力逐渐退出农业生产活动，农业劳动力供给面临不断减少趋势（Su 等，2016）。未来谁来种地将是一个现实而又严峻的问题。另一方面，由于老年劳动力受教育程度相对较低，农业新技术和新机械智能设备的推广应用必然受到挑战，不利于农业现代化发展。

面对农业劳动力老龄化对我国农业现代化发展的挑战，非常现实而亟待解决的问题摆在面前：未来谁来种地？未来如何保障我国粮食安全？针对上述问题展开直接探讨的研究较少，且多是基于农民和农民工的主观意愿分析未来农民从事农业的情况（樊英等，2013；龚文海，2015；黄季焜等，2015）。鉴于主观意愿研究可能存在不客观问题，本文基于统计分析法，结合国内外研究结论和国际化横向比较分析，探讨我国农业劳动力供给的未来趋势及农业劳动力老龄化的应对策略，为促进我国未来农业现代化发展和保障粮食安全提供参考。

二、国际化视角下的农业劳动力现状

本文主要从农业劳动力年龄、性别及受教育程度三方面简要概述我国农业劳动力发展现状及国际化比较。国内数据主要来源于国家统计局农业普查数据和作者及其项目合作者提供的一个基于全国5省份101个村的农村公共投资调查多轮跟踪调查数据，数据介绍见Zhang等（2006）。外国数据主要来自于美国农业部及日本、韩国的国家农业部门官网。

（一）总体概况：农业劳动力持续减少

虽然我国城镇化水平不断提高，但农业劳动力规模占比却不低。第三次全国农业普查数据显示，2016年我国从事农业总人口31 422万人，占总人口比例约为22.72%①数据来源：根据第三次农业普查公报（见http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html）显示，全国共有31 422万农业生产经营人员。而根据国家统计局数据，2016年我国总人口为138 271万人。因此2016年我国从事农业人口占比约为31422/138271=22.72%。。相比之下，2017年美国从事农业人口占比仅为1.05%②数据来源：根据2017 年美国农业普查（见https：//www.nass.usda.gov/Publications/Highlights/2019/2017Census_Farm_Producers.pdf）报告，2017年美国农业生产经营人员340万人，当年美国总人口32 276万人，从事农业人口占比约为340/32276=1.05%.，韩国2018年从事农业占比仅为4.50%③数据来源：https：//www.statista.com/topics/5892/agriculture-in-south-korea/，2018 年韩国从事农业生产经营人口约为232 万人，当年韩国总人口为5 116万人，占比232/5116=4.53%。。

（二）农业劳动力老龄化加剧

从年龄结构看，我国农业劳动力老龄化程度低于发达国家，但农业劳动力老龄化程度不断加深的趋势与发达国家一致。如表1所示，伴随着城镇化和人口老龄化发展，老年人从事农业劳动的比例不断上升，从事农业劳动的年龄主要集中在45岁以上人群。根据第三次全国农业普查数据，2016年55岁以上农业劳动力占比为33.6%。从地域看，东部地区经济发展水平最高，农业劳动力老龄化程度也最严重，而西部地区农业劳动力老龄化程度最轻（见表2）。事实上，农业劳动力老龄化趋势在其他发达国家也很普遍，且形势更加严峻。以美国为例，2007～2017年间，65岁以上农业劳动力占比由25.10%快速升至33.94%（见表3）。而且，美国农场主的平均年龄从1982年的50.5岁升至2017年的59.5岁（见图1）。日本职业农民中65岁以上占比从1990年的33.1%升至2015年的63.5%④数据来源：https：//www.statista.com/statistics/646614/japan-share-elderly-commercial-farmers/。韩国2015年农业劳动者平均年龄为65.3岁，65岁以上农业劳动力占比37.8%⑤数据来源：http：//kosis.kr/eng/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ETITLE&parmTabId=M_01_01&statId=1962003&themaId=#SelectStatsBoxDiv。农业老龄化在不同国家均呈现加深趋势，说明随着经济发展水平的提高，农业劳动力老龄化是普遍且必然的现象。

表1 我国农业劳动力年龄结构变化比较 （%）

表2 2016年我国农业劳动力年龄结构及地区间差异比较 （%）

表3 美国农业劳动力年龄结构变化比较 （%）

（三）农业劳动力去女性化

随着非农就业劳动力迁移，男性与女性农村劳动力的农业参与率均呈下降趋势（见表4）。同时，女性农业劳动力占比呈先上升后下降趋势（de Brauw等，2008；Su等，2016）。第三次全国农业普查数据显示，2016年女性农业劳动力占比为47.5%，不同地区间差异不明显⑥数据来源：国家统计局第三次农业普查主要数据公报，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563599.html。相比之下，美国男性农业劳动力规模在缓慢减少，男性农业劳动力占比高于我国，而女性农业劳动力数量则略有波动（见表5）。总之，从农业劳动力性别结构的国际比较看，农业劳动力以男性为主是未来发展趋势。

表4 我国农业劳动力参与率及男性与女姓农业劳动力占比变化趋势 （%）

表5 美国农业劳动力规模及其性别结构变化趋势 （百万人，%）

（四）受教育程度有待提高

现阶段我国农业劳动力受教育程度偏低，以初中为主。根据第三次农业普查数据，2016年我国农业劳动力受教育程度初中占比最高，接近50%，而高中或中专占比不到10%，大专及以上占比仅超过1%（见表6）。分地区看，地区间差异主要体现在受高中或中专教育的农业劳动力占比，东部地区受高中或中专教育的农业劳动力占比高于中部和东北地区，西部地区比例最低。相比之下，1970 年美国受高中以下、高中和大学及以上教育的农业劳动力占比分别为47.7%、31.1%、21.2%，明显高于我国（见表7）。同时，美国农业劳动力受教育程度呈不断提高趋势。2017年美国受大学及以上教育的农业劳动力占比高达60%。上述现象说明我国高中教育投入不足，尤其是东北与西部地区。当然，农业劳动力受教育程度偏低与我国农业教育边际回报率低有关。

表6 2016年我国农业劳动力受教育程度结构及地区差异比较 （%）

表7 美国农业劳动力受教育程度结构比例变化趋势 （%）

三、我国农业劳动力供给预测分析

（一）农业劳动力日趋高龄化，农民工及其子女是后备军

从我国农业劳动力年龄结构占比看，当前我国农业劳动力基本是在1990 年之前出生，且以1960年之前出生的老人为主（见表1）。假定农业劳动力从事的极限为80岁，且无进城农民工返乡务农的情况下，再过10 年，即2030 年，我国农业劳动力将会减少20%甚至更多。到2040 年，60 后（1960～1970年出生）将陆续退出农业劳动力市场，我国农业劳动力将主要集中于70后和80后，而多数人恰好在这两个十年区间段经历从农村进入城镇务工。因此，未来我国农业劳动力人群主要取决于进城农民工返乡务农所占比重。换言之，未来我国农业劳动力人群主要取决于当年及未来我国城镇化进程。至于2050年甚至以后，80后也逐步退出农业劳动力市场，农业劳动力将会依赖于70后和80后在此之前所培育的后代能否继承农业生产，尤其是种养大户家庭。总之，未来我国农业劳动力供给一方面取决于城镇化进程，另一方面也取决于农业生产过程中对于未来农业劳动力的培育形成过程。

我国城镇化进程对未来农业劳动力供给的影响主要取决于以下几方面。第一，就业及收入方面，农民工在城镇能否获得持久且保障其生活的收入是关键，尤其是当农民工年龄偏大以后。根据托达罗人口流动模型，农村劳动力流动到城镇的前提是城镇预期工资率（就业概率与工资率的乘积）大于农业部门的工资率（托达罗，1992）。由于农民工大多从事体力劳动，年龄越大就业概率越低，工资率水平也越低，一旦预期收入无法支撑其基本生活就只能返乡务农或本地非农就业。第二，养老保险问题方面，多数农民工没有缴纳五险一金。因工作不稳定性和就业地点流动性，加上不同城市之间五险一金的衔接机制尚不完善，使得多数农民工难以获得养老保障。随着农民工年龄增大，就业概率越来越低，又无法获得城镇养老保险，就将面临是否要返乡务农养老的抉择。第三，子女在城镇的职业发展和经济状况对农民工是否返乡影响很大。但目前我国城镇化过程中多数城镇对农民工子女教育供给不足甚至排斥，从而导致留守儿童问题。城乡教育的差距导致农村子女上大学及重点大学的比例均远低于城镇子女。而且农村子女即使上了大学其职业发展前景也远不如城镇子女，进而影响其为身为农民工的父母在城镇定居提供赡养保障（Eriksson等，2012）。

对于农业生产过程中未来农业劳动力的培育形成过程主要依靠种养大户、家庭农场等新型农业生产主体。传统小农户种养规模小，收入低，工作环境比较枯燥单调，难以吸引年轻人。换言之，培育未来农业劳动力必须通过缩小城乡收入差距和改善农业工作环境来吸引青年劳动力。目前我国城乡年纯收入之比超过3∶1，还不包括城乡居民的社会福利保障和公共服务的差距。另外，与其他行业相比，从事农林牧渔相关农资和服务的非农从业人员年均收入也最低。即便在日本和韩国，农民和非农从业人员的平均年收入基本相当的条件下，从事农业的劳动力也普遍高龄化趋势。

（二）农业劳动力男性主导

当前我国农业劳动力女性为主，但呈现去女性化趋势（见表4）。未来随着城镇化进程的继续推进，留守儿童逐渐减少，越来越多女性将从事非农行业。同时，农业劳动力老龄化必然加速农业机械化发展，而这也将使农业劳动力男性化趋势，即和美国的发展趋势接近（见表5）。显然，农业劳动力的性别结构变化趋势反映了经济发展对于家庭劳动力分工的影响。尽管如此，未来需要注意确保农业劳动力性别比例不会过度失衡，否则男性农业劳动力将面临婚恋难题，进而影响其继续从事农业生产活动的意愿。

（三）农业劳动力受教育程度缓慢提高，提升空间受限

未来随着50后和60后退出农业劳动，70后和80后开始接管农业劳动。70后和80后的受教育程度明显高于其父辈，未来我国农业劳动力受教育程度将有所提升。但考虑到改革开放以来入学的农村子女高中生占初中毕业生的比例不足50%，未来我国农业劳动力受教育程度提升程度有限。因此，要想继续提升农业劳动力受教育程度，就必须提升农业劳动力收入水平以确保教育回报率。换言之，吸纳大学及以上受教育程度的劳动力从事农业只能是从事以收入回报率相对较高的特种种养和规模化的新型农业生产主体为主。已有研究表明，目前我国实施的大学生村官对于农业发展的影响有限（He等，2017）。

综上，根据发达国家的农业劳动力供给趋势及规律，并结合当前我国农业劳动力所面临的供给环境条件看，未来我国农业劳动力老龄化趋势不可避免，未来主要农业劳动力将会是农村留守老人和返乡农民工，男性将是务农主力，受教育程度将有所提高但提升空间有限。

四、农业劳动力老龄化应对策略选择

（一）三种主流应对策略辨析

1.经营主体多元化

经营主体多元化主要是基于党的十八大报告中“培育新型农业经营主体”提出的。该策略主要是指除了传统的农户家庭经营以外，引导扶持专业规模农户（包括家庭农场和专业大户）、各类农民合作组织、农业产业龙头企业和农业社会化服务组织（陈晓华，2014）。目前，我国农业经营主体呈现以家庭经营为主、其他方式为辅的多元化结构。第三次农业普查数据显示，2016年我国农业经营主体2.07亿户，其中规模农业经营户398万户，农业经营单位204万个，农民合作社91万个⑦数据来源：国家统计局第三次农业普查公报，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563539.htm。美国农业经营主体结构同样以家庭经营为主，2017年美国家庭农场经营占比96%，各类农业公司、农民专业合作社以及协会组织围绕家庭农场提供外包、市场销售等服务（张红宇等，2017）。同样面临农业劳动力老龄化和土地规模小的韩国，则依靠全覆盖的农业合作社组织为农民提供各种信贷、供销等服务（李丹等，2019）。当前，我国经营主体多元化面临规模经营农户数量少、示范带头作用不足、农业合作组织辐射作用有限、运行不规范甚至空壳化、农业产业龙头企业质量不高等诸多问题（陈晓华，2014；汪发元，2014）。

农业劳动力老龄化对于农业经营主体多元化既存在积极影响，也存在消极影响。积极影响方面，正如表1所示，老龄化会导致农业劳动力供给减少，从而增加对节省农业劳动力投入的技术和机械化服务需求，有助于农业社会化服务组织发展（苏卫良等，2016）。消极影响方面，老年人投资需求偏保守，对新技术、新产业发展模式的学习应用能力和需求动力不足，导致新型农业经营主体的示范带头作用不足。不仅如此，农业合作组织的建立和运行需要有热心、有组织能力、经营能力强且精力充沛的农民带头组织，而农业劳动力老龄化会使符合上述特征的农民更加稀缺，严重阻碍农业合作组织的发展壮大。

根据欧美发达国家的农业现代化经验看，农业经营主体依然要靠家庭经营。其他经营主体为农业经营的产前生产要素供给、产中技术支持和部分生产业务服务外包、产后销售加工提供辅助。总之，未来我国农业生产经营主体依然还是家庭经营为主。

2.农民职业化

农民职业化定义有两种，一是以农业为主要职业的农民，二是具备农业专业技能水平的农民。虽然目前非农就业迁移的增多使我国农户家庭从事农业劳动力比例下降，但兼职农民所占比例也在上升（见表8）。调查数据显示，我国2011年兼职农民占农业劳动力比例为28.60%，而2017年美国兼职农民占比为61.00%，韩国为43.20%。事实上，由于农业劳动力需求存在季节性波动，加之农业收入面临着自然和市场双重风险，故农业劳动力兼职不仅是一种普遍现象，更是农民理性选择的结果（McNamara等，2005）。

表8 全国样本省份全职和兼职非农就业比例 （%）

国内多数研究着重强调农民专业技能水平提升（夏益国等，2015；徐辉，2016；刘家富等，2019）。职业农民专业技能提升有赖于基础学历教育、职业技能教育和农业新知识、新技能的科技推广培训的有机结合。我国农民学历教育水平偏低至少在短期内难以改变现实。目前，我国各省都有农林院校、农业广播学校及农技站，但农业劳动力老龄化背景下农民受教育程度低和小规模经营，直接影响农民职业技能教育、农业科技推广及专业大户的带头示范教育效果。美国也有类似的州立大学农学院、农业技术推广实验站构成的职业农民培训教育系统（杨柳等，2019）。虽然互联网进村使远程培训和农业技术信息获取变得更便捷，但技术扩散效果也不明显（阮荣平等，2017）。根据韩国农业劳动力的发展趋势特征看，我国未来农业劳动力老龄化也将进一步加深，继承农业劳动力只能依靠返乡农民工及农民子女（龚文海，2015；徐辉，2016；周娟，2017）。鉴于农业劳动力老龄化是不可避免的趋势，需要针对不同年龄阶段、不同规模的农户有所侧重的选择职业技能教育和科技推广培训，以提升农民的专业技能水平。

3.经营规模化

受限于地形地貌、农业人口众多和土地制度，我国农户土地经营规模普遍较小，户均不足0.6公顷。形成鲜明对比的是，美国的家庭经营土地规模普遍较大，超过一半的农场规模在10～180英亩（约为4～72公顷）（见图2）。不仅如此，美国农场数量呈现总量减少、农场规模扩大的趋势（张红宇等，2017）。地形多山的韩国土地经营规模从1975 年的户均0.94 公顷增至2017 年户均1.55 公顷，扩张有限。2017年韩国土地经营面积在1公顷及以下的农户占比70.0%，不少于3公顷的占比7.7%（李丹等，2019）。上述比较说明未来我国土地经营规模化也将面临挑战。

为促进我国农业现代化发展，十八大以来政府先后推出土地确权政策和修改《土地承包法》，提出农业土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的制度方案加快农村土地流转，促进土地规模化经营。2018年全国土地流转面积占总耕地面积比例为36.5%，家庭农场达48.5万户，户均经营耕地175亩⑧数据来源：https：//www.sohu.com/a/240046494_813950l。然而，现有的土地流转并未呈现明显的土地规模化集中趋势（Su等，2018）。而农业劳动力老龄化趋势使农村人口减少，有助于土地规模化集中，但农村土地承担社会养老保障的部分替代功能，以及农民工失业保障功能，故农村土地流转多数只是短期行为。通过加快流转实现规模化经营显然是一个缓慢的过程，不能急于求成、盲目扩大，应尊重市场规律。根据日本和韩国的经验看，农业规模化经营只能是各个地方根据自然资源条件结合市场经济发展逐步推进（李丹等，2019）。

（二）未来谁来种地之应对策略选择

因受到农业劳动力老龄化的不利影响，上述三种策略均面临一定挑战，且未必符合我国未来农业发展趋势。鉴于上述三种策略所凸显的问题，结合基于我国农业劳动力供给国际化比较分析及其未来预测分析结果，本文提出如下应对策略。

1.不断完善并提高农村老人养老保障和医疗保障水平

提高农村老人社会保障水平可减少农村老人务农劳动力供给，从而促进农村土地流转和规模化经营。考虑到不同地区消费水平差异、政府财政能力的差异，需要统筹协调缩小城乡养老和医疗保险差距（陈传波等，2019）。

2.加大农村基础学历教育投入以培育农业未来接班人

拥有更高教育知识和专业技能的人才总会选择工资收入更高、工作环境条件更好的职业，故不能简单地用情感来吸引高学历的青年从事农业，要尊重市场规律大前提。未来农业接班人主要还是需要依赖农民子女，而农业现代化发展需要科学知识和专业技能人才，故必须从全面提升农村家庭子女的基础教育水平开始，逐步构建以常驻人口为基准的基础教育投入和入学准入门槛。有条件的地方，普及高中免费教育。此外，国家应考虑针对高校涉农相关专业实施学费减免政策计划，作为一种精准扶贫政策，吸引农民子女报考学习。目前这项政策在少数省份已经实施。当然，也要为农民子女的未来发展考虑，不能设置过多的职业发展限制门槛。

3.聚焦规模化专业大户和家庭农场职业农民培育问题

为促进农业现代化发展，针对规模化专业大户和家庭农场，引入职业农民专业技能再教育和职业从业资格认证（汪发元，2014）。充分利用各省农林大学、各市区县的农广校及乡镇农技站的技能培训教育体系，加强职业技能教育和资格认证，并做好后续的经营管理过程中的科技推广和帮扶工作，从而增强职业农民的示范带头作用。此外，需要做好返乡农民工的职业技能培训和创业扶持，为职业农民培育后备力量。

4.构建农民收入保障机制

影响我国农业现代化的核心问题是务农收入回报太低，城乡收入差距过大。参考美国及日本、韩国的经验，设置城乡收入差距政策约束目标，完善并逐步提高已有农业相关补贴政策力度，制定应对农业收入市场风险和自然风险的收入保障机制并提升到全国统筹层面，以减轻中西部财政负担。考虑到我国财政面临的压力，上述收入保障机制需要结合城镇化进程稳步推进。

5.充分利用大学生村官政策制度为农村发展持续注入推动力

已有研究表明，推行大学生村官政策制度有助于农村村务管理更加高效。当前大学生面临就业难的问题，鼓励大学生村官不仅有助于提升村务管理，还能缓解部分就业难题。同时，利用大学生村官作为农业科技知识传播媒介，推动农业科技推广应用，促进农业现代化发展。需要注意的是，要做好大学生村官的长期职业发展计划和农业现代化发展兼顾问题。

6.引导和激励各种农业社会化服务发展

为减少农村老人从事农业劳动负担，消除农业劳动力老龄化对于农产品产出的不利影响，政府部门有必要做好中介服务工作。应重点做好与农民专业合作社、农业社会化服务机构、龙头企业等服务对接工作，为农业产前、产中和产后提供信息平台、适应性技术和市场信息及风险预警服务。

7.完善农村土地制度

在现有“三权分置”的基础上稳步推进土地流转，尊重市场规律，不盲目追求规模大和数量多。尽快研究提出进城农民工适时退回耕地和住宅用地退出办法，既要充分保障广大农民财产权益，又有利于土地集约节约利用。同时，要研究规模专业大户和家庭农场的继承和转让土地经营制度规范，避免土地非农业用途，以及抑制土地细化分割问题。

8.构建粮食安全长期保障计划

短期看，虽然农业劳动力老龄化严重，但农业劳动力规模还很大，加上现有技术条件水平，粮食安全供给没有问题。只是存在结构性供给问题，通过跨地区的粮食贸易和部分国际贸易供给可予以保证。但长期看，需要考虑到全国性的农村人口老龄化、空心化加速的客观现实。因此，即便是发达地区，也要从长远考虑，鼓励土地流转到种粮大户，为种粮大户提供技术、资金及农业风险保障和支持，构建粮食安全长期保障计划。