目标价格补贴政策对棉花生产效率的影响分析*

王利荣

（南通大学经济与管理学院，江苏 南通 226019）

一、引 言

逐步建立农产品目标价格补贴制度是我国农业支持政策改革的重要举措。2011～2013年，我国棉花实施临时收储政策，促进了棉花生产，提高了农民收入（贺伟，2010；王士海等，2013），但导致国内、国际棉价倒挂，严重影响下游纺织业发展，加之收储棉花大量积压，棉花进口大幅增加，国内棉花产业受到较大冲击，直接表现为棉花种植面积大幅萎缩。基于此，2014年中央一号文件提出，要逐步建立农产品目标价格制度，并于同年取消棉花临时收储制度，在新疆试点棉花目标价格补贴政策。试点期间，政府每年制定棉花补贴的目标价格，当新疆地区棉花市场销售价格小于目标价格时，政府按差价补贴新疆棉农，反之则不予补贴。2017年后，国家在新疆延续了棉花目标价格补贴政策，将试点期的棉花目标价格“一年一定”改为“三年一定”。同时，取消收储制后，国家对山东、河北、湖北等9 个内地棉花主产省的棉农也给予一定补贴，补贴标准按新疆的60%确定，且不能超过2 000元/吨，在具体实施时，按棉花种植面积计算①“棉花目标价格补贴政策”指“新疆实施的目标价格补贴政策”；按面积的棉花补贴政策指“内地9省实施的棉花补贴政策”。

棉花目标价格补贴政策改革的首要目标之一是稳定棉花生产，保障棉花供给。在棉花种植面积约束下，提高生产效率成为保障棉花供给的有效手段。厘清目标价格补贴政策对棉花生产效率的影响，对于评估目标价格政策的效果、进一步完善和发展农业支持保护政策具有重要意义。农业补贴具有双面性（Chen，2015），当补贴能激励棉农更新或采用新技术时，就可提高农业生产技术效率；若棉农因补贴增加收入而懈怠或缺乏动力时，则会降低技术效率（Harris 等，2005）。新疆实施的目标价格补贴实质是提前锁定棉花最低售价，在补贴生效时，产量越高补贴越多，新疆棉农是否会因补贴更积极改善棉花生产投入或技术选择，从而提高棉花生产效率？内地棉花补贴是按种植面积发放，棉农是否会因无论每亩土地产多少棉花均能得到固定补贴，而缺少提高棉花生产效率的动力。

二、文献综述

农业补贴一般通过影响农民的投资决策和生产行为来影响生产效率（赵自芳等，2006）。大量学者关注补贴和生产效率的关系并深入研究，Martin等（1983）实证分析了补贴政策对企业生产效率影响，发现补贴不能促进生产效率提高，但未从理论上给予解释。Karagiannist 等（2005）以希腊烟草种植为例，实证分析表明直接收入补贴对生产效率存在负向影响，Zhu等（2012）针对欧盟挂钩补贴政策分析，得到相似结论。Young等（2000）认为若农民经济上受限，通过补贴增加农民收入提高农业投资水平，则存在提高农业生产效率的可能。Kumbhakar等（2010）以挪威1991～2006年谷物生产相关数据实证表明，补贴可能对生产技术效率产生正向影响。Latruffe等（2017）将样本扩展至欧盟各国，用面板数据分析农业政策改革（CAP）对农业效率的影响,发现农业补贴对生产效率的影响，在不同国家分别表现为正负向或无显著影响。可见，农业补贴对生产效率的影响在不同样本中表现出异质性。

国内研究农业生产技术效率的文献比较丰富，但分析农业补贴与生产技术效率关系的研究相对较少。朱满德等（2015）运用DEA-Tobit模型分析综合性收入补贴对中国玉米全要素生产率的影响，认为综合性收入补贴有利于玉米生产技术进步和玉米全要素生产率增长。而江东坡等（2017）以小麦为例分析得到不同结论，农业收入性补贴明显降低了全国层面的小麦生产技术效率。棉花补贴与生产技术效率的研究也得到少数学者关注。石晶等（2013）运用DEA-Tobit 两阶段模型，分析2002～2011年我国11个棉花主产省份的棉花生产效率，认为财政支农资金投入会显著提高棉花生产技术效率；Tan 等（2013），关建波等（2014）运用Malmquist 指数估算中国主要棉花生产省份的生产效率，并比较实施棉花良种补贴前后的生产效率差异，认为中国实施的以面积为依据的棉花良种补贴政策对提升棉花生产效率的作用有限，并提出以产量为主要依据的补贴政策调整建议。

综上所述，农业补贴与生产技术间关系因补贴方式、品种类型等不同而具有差异性。我国从2014年起在新疆实施的目标价格补贴政策对棉花生产效率的影响如何，目前国内鲜有研究，大部分学者主要关注棉花补贴政策实施过程中存在的问题及对棉农生产规模的影响。基于此，本研究从农户层面切入，基于新疆和内地棉农的调查数据，利用随机效应模型（SFA）实证研究目标价格补贴对棉花生产效率的影响，可更好地反应目标价格补贴政策的实施效果，为我国农业生产支持政策的完善提供决策依据。同时，将新疆和内地两种不同棉花补贴方式纳入同一模型，对比分析两种政策的不同影响，更有助于评估目标价格补贴政策的效果。

三、研究方法与数据来源

（一）理论模型

测度技术效率有非参数法（DEA）和参数法（SFA），非参数法可测量技术进步和技术效率，但非参数法是线性规划方法而非统计计量方法，未考虑随机因素影响，而农业生产受天气、自然灾害等因素影响严重，使用非参数法得到的结论可能会有偏差。参数法设定了具体的函数形式，与非参数法相比可更大程度地避免不可控因素对非效率缺失的影响，结果更接近实际。为此，本文选择随机前沿生产函数（SFA）从农户角度测度棉花生产的技术效率。根据Battese等（1995）提出的随机前沿生产函数模型，假定随机前沿生产函数为柯布道格拉期斯生产函数形式，则随机前沿生产函数模型为：

两边取对数转换为：

式（2）中，i代表第i个农户，j代表投入要素的序号，y代表该农户棉花亩产量，xij为单个农户棉花生产各项投入，包括种子、化肥、农药、灌溉水、机械、劳动力等生产要素；ϑi代表随机误差项，表示投入xj以外的不可观测因素对产出的影响；μi代表技术效率损失。ϑi服从正态分布，且与技术效率损失μi独立，方差为，即μ是非负随机向量，其方差为，通常假设服从半正态分布

根据Coelli（1995）的研究，在既定技术水平和要素投入条件下，技术效率可定义为实际产出与前沿面产出的比值。因此，第i个农户生产技术效率值的测算公式为：

式（3）中，TEi取值区间为（0,1），TE＝1 表示该个体处于完全技术效率状态，技术效率位于生产前沿面上；TE在0～1表示该个体存在技术效率损失，技术效率位于生产前沿面以下，模型通常利用极大似然估计方法（MLE）进行估计。其中方差参数γ反映误差项中技术无效率所占比例，通过该值可判断模型合理性。γ越趋近于0，表明误差主要来源于不可控制的随机因素，此时生产单位可能不存在技术效率损失；γ越趋近于1，表明误差主要来源于技术无效率项，表明模型设定合理。

Battese 等（1995）提出同时估计技术效率和技术效率影响因素的“一步法”模型，避免了再次使用回归估计带来的误差，其技术效率影响因素模型可表示为：

式（4）中，mi代表技术效率损失，zij为影响技术效率的解释变量，δj为解释变量对技术效率影响程度的估计系数。若δj＜0，则表示该外生变量正向影响技术效率，δj＞0则表示负向影响，wi为随机误差项。

（二）模型设定与变量选择

本文先测算棉花生产技术效率。棉花生产函数中，以棉农当年亩均产量作为被解释变量，解释变量为棉花生产中主要投入要素，包括生产资料，服务和劳动力等。其中，生产资料投入包括种子、化肥、农药、地膜，灌溉水；服务投入主要指机械化服务；劳动力指用工投入，包括家庭用工和雇工。需要说明的是，土地是生产中重要的投入要素，但模型中产出和投入都是以亩均为计量单位，故模型中不考虑土地投入。具体模型如下。

式（5）中，产出变量Y为棉花生产亩均产出，投入变量为亩均投入，主要有种子投入（X1）、化肥（X2）、农药（X3）、地膜（X4）、灌溉（X5）、机械服务投入（X6）、用工投入（X7）。具体变量单位见表1。

表1 技术效率模型变量说明

技术效率损失模型主要解释引起棉花生产技术效率差异的主要原因。与式（5）相对应的棉花生产技术效率损失模型设定如下：

式（6）中m代表技术效率损失。本文借鉴已有文献选取影响技术效率的主要因素包括人力资本、生产规模、生产模式、生产条件、农业补贴政策和地区特征。文中用Z7和Z8表示农业补贴政策，Z7代表与面积挂钩的补贴，Z8代表与产量挂钩的目标价格补贴；农户年龄（Z1）、受教育程度（Z2）、种植年限（Z4）来衡量农户的人力资本；灌溉条件（Z3）代表生产条件。是否加入合作社（Z5）来代表生产模式；以种植面积（Z6）来衡量生产规模。D代表地区虚拟变量。为验证目标价格补贴对技术效率的影响程度，Z7和Z8为关键变量，其他为控制变量。模型变量具体说明见表2。

表2 技术效率影响因素模型变量说明

（三）数据来源与特征分析

1.数据来源

本文数据来源于课题组2017年对我国棉花主产区棉农的入户调查。为评估研究目标价格补贴政策的效果，本调查样本选择试点目标价格补贴政策的新疆自治区及非试点的山东、河北，安徽3省的棉花主产区。从全国统计年鉴数据可看出，山东、河北、安徽的播种面积和产量在全国内地排名前三位，具有较好代表性。实际调查中，新疆自治区（试点区）随机抽取了呼图壁、玛纳斯、沙湾3个棉花大县，非试点区分别抽查了山东无棣、河北邱县、安徽东至3个棉花种植大县，每个县抽取两个镇，共调查了24 个村，约630 户棉农，样本具有代表性。调查内容包括农户的特征、棉花种植条件、棉花生产投入与产出、经营管理等几方面。因本文主要研究2016年农户的生产情况，通过数据筛选，共406份问卷符合要求，数据有效率64%。

2.研究样本分析

样本农户的特征及棉花生产投入产出变量的描述性统计如表3所示。新疆和内地棉花生产相比呈现几个特征：在产量方面，新疆单产水平高，新疆棉花平均亩产为336 千克，内地平均亩产为215千克，新疆每亩棉花产量高出内地约121千克。在生产投入上，新疆的种子、化肥、地膜投入均高于内地，特别是地膜投入差距较大，新疆每亩投入约55元，内地平均为22元。在农药方面，内地打农药远多于新疆，内地一季棉花平均要打17次农药，新疆平均为9次。在灌溉方面，新疆灌溉条件较好，大部分实施了滴灌，内地灌溉条件较差，特别是山东无棣县的一些棉花产区大多是盐碱地，经常出现干旱无水可浇现象。在农业机械化方面，新疆农业机械化程度高，不仅耕地播种全部机械化，近几年基本实现机械化采摘；内地棉花生产机械化程度低，特别是棉花采摘还全靠人工，这也导致新疆机械化投入高于内地，而人工投入远低于内地。

表3 主要变量的描述性统计

在农户特征方面，新疆棉农相对年轻，文化程度高，平均年龄在47岁左右，90%以上是初中文化程度；内地棉农年纪偏大，平均为55岁，甚至个别棉农接近80岁，56%是小学文化程度。不管内地还是新疆棉农种植棉花经验均比较丰富，新疆棉农平均种植棉花为20 年，内地平均为26年。种植规模差别较大：新疆种植棉花规模较大，每户平均为207亩，内地仅为16.79亩，且户与户差异较大，最小的仅0.4亩，最大的多达几千亩。

在生产模式方面，新疆棉花生产合作化程度高，约40%农户加入合作社，而内地几乎很少有棉花生产合作社。

在补贴方式方面，新疆从2014年开始试点目标价格补贴，2016年按每千克补贴1.85元；内地实施按面积补贴，2016年山东每亩补贴150元，河北为179.29元、安徽为130元。若将新疆补贴按亩产量折算成按面积补贴额，则新疆每亩平均补贴266.1元，高于内地补贴水平。

从上述统计分析可看出，新疆和内地在棉花生产投入水平和结构、补贴政策上有较明显差别，而这些差异可能与农户的生产效率有关系。

四、模型结果与分析

本文采用FRONTTIER 4.1 对棉花生产技术效率模型（1）和效率损失影响因素模型（2）用极大似然估计法进行（MLE）估计，结果分别为表4和表6。表4中γ值为0.95，且高度显著，表明模型设定合理，误差项中的变异主要来源于技术无效率项，占到95%。

由表4可知，化肥、地膜、机械化和劳动力的产出弹性为正且通过显著性检验。其中，化肥产出弹性系数为5.19%，表明目前在棉花生产过程中，化肥对产量的增加有显著带动作用。地膜的产出弹性为7.3%，且在1%水平下显著，表明地膜在棉花增产中起着重要作用。使用地膜覆盖技术能有效保温保墒，确保棉花生长。

表4 棉花种植户随机前沿生产函数参数估计结果

机械化投入和农业用工对棉花产量的提升有显著正向作用，但机械化的产出弹性较低，为2.9%。另外，农药的投入系数为负数且显著，表明在其他要素投入不变情况下，增加农药投入不能使棉花增产。

（一）农户技术效率及区域差异分析

由表5 可知，样本农户的技术效率从0.29 到0.99 不等，平均技术效率为70%，标准差为0.2，表明农户生产技术效率仍有较大提升空间。从全体样本农户技术效率分布看，20%的农户技术效率在0.9～1，19%的农户技术效率在0.8～0.9。可见，达到0.8以上的技术效率的农户不足40%。超过平均技术效率水平的农户也仅有55%，还有45%的农户技术效率低于平均水平，技术效率小于0.5的农户仍有22%。因此，棉花生产的技术效率总体水平不高，低效率的农户仍占较大比例。

表5 样本省份棉花种植户生产技术效率水平

从样本区域分布看，河北棉花生产技术效率水平较高，平均达到0.83，低于0.7 的农户只有7%，在传统产棉区具有较强优势，这不仅与区域内的先天土壤、气候条件有关，更得益于近年来政府对棉农技术服务支持力度的不断提高。

其次，新疆棉花生产技术效率水平为0.82，略低于河北。但与河北相比，新疆达到0.9以上效率水平的农户比河北高，在新疆样本中占36%，而河北只有26%。可见，新疆作为棉花生产最集中地区具有较高优势，这种优势主要来自新疆规模化生产和较好的生产条件。

山东和安徽棉花生产技术效率水平较低，分别为0.5和0.53，远低于全国平均水平。主要原因是这两个地区主要以人工劳作为主，且棉农年龄偏大，加之机械化程度不足、灌溉条件差等问题，先进的生产技术难以推广。

（二）补贴对技术效率的影响分析

表6为技术效率损失影响因素模型的估计结果。为评估目标价格补贴政策对棉花生产技术效率的影响，本文将目标价格补贴政策用Z8表示、按面积补贴政策用Z7表示。当农户为新疆棉农时，Z8取新疆农户每亩得到的补贴额度（为同一单位，新疆和内地补贴额度均折成按亩补贴计算），其他地区农户Z8=0；同样，当农户为内地时，Z7取内地棉农得到的每亩补贴的实际额度，新疆农户Z7=0。

鉴于效率损失模型中被解释变量是技术效率损失，如果解释变量系数符号为正，表示该变量对效率损失有正向影响，即会造成效率损失；反之，如果解释变量系数符号为负，表示该变量对效率损失有负向影响，即会提高技术效率。

由表6可知，目标价格补贴、灌溉条件、是否加入合作社均对效率损失有显著影响。模型中地区变量D不显著，说明效率损失并非地区特征造成的。其中，关键变量Z8在1%水平下显著，且系数为负，意味着新疆实施的目标价格补贴政策有助于棉花生产效率的提高。因为国家在棉农种植棉花前公布当年棉花目标价格，给予棉农稳定的预期，即不管当年棉花市场行情如何，棉农种植的棉花至少可得到以当年目标价格计算的总收入。国家制定目标价格的依据是棉农种植棉花的平均成本加基本收益，该政策可降低棉农面临的市场风险，保障棉农的基本收益。棉农收入有了保障，就敢于尝试新的和潜在的高产技术（Sumner，2016），从而提高棉花的单位产量；另一方面，补贴实际上增加了棉农收入，这又会激励棉农改进生产要素的投入，进而影响生产效率。同时，该补贴与产量挂钩，种植规模越大产量越高补贴也越多，这有助于调动棉农提高单位产量的积极性，激励棉农使用新技术、新品种或专业化服务，转变生产方式，提高棉花生产效率。同时也可看出系数比较小，意味着补贴的影响力还比较弱。说明目标价格补贴政策实施还不到位，未充分发挥对棉花生产的影响作用。

表6 棉花种植户效率损失模型的估计结果

课题组在新疆调研中发现，部分棉农对目标价格补贴政策认识不够深入，不明白棉花目标价格补贴的真正含义，这会影响棉农的种植决策和生产行为，从而影响生产效率。在补贴政策实施过程中也存在一些问题，如北疆棉农认为棉花价格的采集不太合理，南疆棉花品质好，棉花销售市场价格普遍高于北疆，而目标价格补贴的额度是按国家规定的目标价格和全疆平均棉花市场价格差来计算，这样计算价差的棉花价格高于北疆棉花的实际销售价格，拉低了北疆棉农棉花补贴标准，从而影响棉农积极性。另一方面，棉花补贴分批次下发，第二次发放时间比较迟，在下一年棉花播种以后，棉农为了维持正常的生产就需要多贷款，从而影响棉农购买生产资料的成本，这些对棉花目标价格补贴政策的效果均会有一定影响。

模型中Z7的系数为正但不显著，意味着内地实施的按面积补贴对棉花生产效率有负的影响，但作用不明显。因为内地按面积补贴，不管每亩棉花产出多少，只要种了棉花，国家发放的棉花补贴额不会减少，一些农户为了获得补贴不愿意将土地流转出去；但补贴标准低与产量无关，加上内地棉农年纪较大，种植棉花的规模普遍较小，棉农也无积极性去优化生产投入，所以该补贴方式不利于提高棉花生产效率，甚至起到负作用。由此可见，以面积作为补贴依据，只能鼓励农民种植棉花，缺乏改善其他生产投入的激励（关建波等，2014），不会促进棉花生产效率的提高。相较而言，新疆实施的目标价格补贴政策更有利于提高棉花生产效率。这与柳苏芸等（2015）结论一致，即目标价格补贴比按面积补贴对棉花产量的刺激作用更大。

此外，合作社、灌溉条件对棉花生产效率的提升有正面影响，且影响程度大于目标价格补贴政策的影响。表6显示，农户是否参加合作社的变量系数为负数，且t检验显著，意味着参加合作社对棉花的生产技术效率有正向影响。从调研看，合作社对棉花生产进行统一播种、统一管理、统一技术指导，生产规模大，机械化程度高，种棉科学化，有益于提高棉花生产效率。调研中发现，新疆近几年合作社发展势头较好，棉农参加合作社的积极性较高，但除少数大型的合作社与高校科研院所进行技术合作外，大部分合作社在农业技术、管理方面仍需要提高。

同样，模型中显示灌溉条件也对棉花生产技术效率有正向影响。棉花生产技术效率高的地区（如课题组调查的新疆几个县、河北邱县的样本户）大部分采用了滴灌技术。可见，滴灌技术不仅是一种节约、环保型生产方式，还能减少棉花生产过程中的用工量，提高棉花生产效率。

五、结论及政策建议

（一）结论

本文运用课题组2017 年对新疆及内地棉花主产区的406 户棉农问卷访谈的数据，建立棉花生产随机前沿效率模型和效率损失影响模型，分析目标价格补贴政策对棉花生产技术效率的影响。研究表明，中国棉花生产效率平均水平较低，农户个体效率差异大，提升空间较大。从棉花种植区域看，新疆棉花的平均生产效率高于内地，新疆试点的目标价格补贴政策对棉花生产效率正向影响显著，内地按面积补贴对棉花生产效率有负向影响，但不显著。灌溉条件、合作社也对棉花生产效率起正向效应，其影响程度大于目标价格补贴政策的影响。因此，新疆实施的目标价格政策有助于提高棉花生产效率，而内地按面积补贴政策对生产技术效率影响不显著，这为我国继续实施棉花目标价格补贴政策提供了支撑，为下一步推广该政策提供了必要参考。

（二）政策建议

第一，进一步巩固和深化新疆棉花目标价格改革政策。一是要根据纺织业发展需要，国内外棉花市场行情以及农资价格变化，科学合理制定棉花目标价格，并提前公布补贴政策的实施方案，使农户对未来收入有明确的预期，做出正确的生产决策。二是要及时发放补贴款，至少在第二年棉农种植棉花前发放完毕，以减少农户生产投资借贷成本，促进农户优化棉花生产行为。三是细化新疆棉花市场价格的采集与计算方案，在采集市场价格和计算补贴价差时，充分考虑南疆和北疆在棉花品质、市场价格等方面的差异性；适时将第三方引入新疆棉花销售价格的采集与补贴核算机制中，通过完善政策降低棉农预期的不确定性，激励棉农优化生产要素投入，提高棉花单产和品质。

第二，改进内地的棉花补贴政策。当前内地的棉花补贴政策对棉花生产的激励作用较弱，应进一步优化内地传统优势棉花产区的补贴方式，提高补贴标准；可将新疆实施的棉花目标价格补贴政策适时推广到内地优势棉花产区，以提高内地棉农生产积极性，激励棉农采用新品种和技术，提升棉花种植生产效率，促进棉花产业高质量发展。

第三，长期看，应转变棉花补贴方式，大力支持政策性农业保险，积极探索棉花“保险+期货”、收入保险、价格保险等多种补贴方式，逐渐建立覆盖棉花生产风险和市场风险的保险体系，引导棉花补贴政策由“黄箱”向“绿箱”措施转变。

此外，在完善棉花补贴政策的同时，改善农业灌溉条件等农业基础设施，加大对棉农生产技术的培训与推广力度；推进棉花生产机械化、服务专业化、组织现代化，支持和引导农业专业合作社，以满足农业生产中日益增加的专业化生产性服务需求，实现小农户与大农业的融合，促进农业生产率的提升。