中央部委乡村振兴政策文本量化研究：基于政策工具视角的一个三维分析框架*

王春萍，段永彪，任林静

（西北工业大学公共政策与管理学院，西安 710072）

一、引 言

中共十九大报告提出的乡村振兴战略奠定了今后一段时期“三农”工作的总基调。近年来，城镇化进程的高速发展与农村发展的不平衡、不充分形成了鲜明对比。乡村振兴是对中国特色社会主义农业农村工作的战略部署，也是新时代背景下加快推进我国由农业大国向农业强国转变的必然选择。乡村振兴战略提出后，中央聚焦“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，发布了一系列政策文件推动乡村振兴的实施落地。中国作为典型的单一制国家，中央政府所发布的政策文件具有顶层设计的作用和绝对的权威性，地方政府虽然有执行的灵活性，能因地制宜的提出适合本区域发展的政策举措，但仍需与中央的战略目标保持一致。所以，研究中央部委发布的乡村振兴政策文件，不仅对认识我国乡村振兴战略的发展进程具有重要意义，也能从中窥探到中国特色社会主义乡村振兴道路的总体部署。

近年来，乡村振兴一直是学术界研究的热点，主要包括“乡村振兴”“乡村振兴战略”“乡村治理”“城乡融合发展”等（见图1）。通过梳理发现，国内学者主要从三个方面对乡村振兴开展研究。一是对乡村振兴问题本身的研究，主要包括乡村振兴的逻辑理路（邓雁玲等，2020）、实施现状（张雪等，2020）、推进路径（曹宗平等，2020）和评价指标体系（张挺等，2018）等。二是基于乡村振兴视角下对乡村问题的探析，包括乡村振兴背景下的城乡融合（刘志刚等，2019）、乡村治理（秦中春，2020）、乡村人才建设（蒲实等，2018）、农村金融改革（刘晓东等，2020）等问题。三是研究世界主要国家和地区乡村振兴的政策和实践，借鉴国外经验，站在全球化视角下分析乡村振兴问题，如陈志钢等（2020）总结了全球代表性国家的乡村发展举措，明确了现阶段乡村振兴的动力，郭笑然等（2020）对日本70年代以来的系列乡村振兴法案文本作定量分析，得出对我国乡村振兴实施的启示。但鲜有研究从政策工具视角研究“三农”问题，对政策工具视角下乡村振兴的研究更是罕见。

因此，本研究从政策工具的视角出发，探析我国中央部委发布的乡村振兴政策文本内容。本文采用文献计量法和内容分析法，拟对我国中央部委发布的乡村振兴政策文件进行梳理和量化分析，探讨乡村振兴政策工具的使用类型、数量差异、政策目标和政策主题特征等方面，在总结相关结论的基础上提出乡村振兴政策文件工具的优化路径，凝练政策启示。本文丰富了政策工具在农业农村领域的研究，同时对乡村振兴的研究有所拓展，为今后的理论研究提供了参考借鉴。

二、政策工具文献综述与选择

（一）政策工具文献综述

政策工具作为政府治理中实现政策目标的一种有效手段，成为联结政策目标和政策执行的桥梁，也为研究和解读公共政策提供了新的视角。西方学者对政策工具基于不同学科、不同角度加以界定和分类，形成了被广泛认可的经典的政策工具分类方法。其中，Rothwell 和Zegveld提出将政策工具分为供给型、环境型和需求型三个维度，Howlett 和Ramesh将其分为强制型、混合型和自愿型三种政策工具，Mcdonel 和Elmore 将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型和系统变化型（见表1），这些不同分类为深入研究政策工具和分析公共政策提供了理论视角和基础。

表1 政策工具维度分类及定义

随着政策工具研究的发展和重视，国内学者在西方学者分类基础上对政策工具在不同政策领域的运用加以探讨，并提出了不同的定义和分类。如丁煌等（2009）从理论研究出发分析了政策工具选择的视角、研究途径与基于政策网络的模型建构。陈振明等（2017）通过文献计量和文本内容分析，分析了1998～2016 年近20 年间国内政策工具研究的进展，提出构建本土化的政策工具研究框架。近年来，众多学者基于政策工具视角，系统研究我国不同领域的政策文件。如吕文晶等（2019）以Rothwell 和Zegveld 的分类方法为依据，量化分析我国国家层面出台的人工智能产业政策。郑石明等（2019）以我国1978～2018年颁布的气候相关政策为样本，根据强制型、混合型和自愿型政策工具分类，从政策工具和适用领域维度研究我国气候变化政策工具类型。万正艺等（2020）以51份国家城市社区服务政策文本为研究对象，从供给型、环境型、需求型政策工具和社区服务系统两个维度分析我国城市社区服务的政策变迁和政策工具的演进特征。

（二）乡村振兴政策工具的类型和选择

部分国内学者对农业农村领域的政策工具分析也展开了相关研究。如匡兵等（2018）基于内容分析法和专家评估法，以《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》为分析样本，按照供给型、环境型和需求型政策工具分类，探讨我国耕地轮作休耕政策工具的选择状况。付城等（2020）选取1982年至今中共中央发布的22 个一号文件，用政策文本量化分析方法，同样将政策工具划分为供给型、环境型和需求型，从乡村振兴视域下对我国农业现代化政策工具的选择开展研究。谭春辉等（2019）以我国出台的52份政策文件为样本，基于供给型、环境型、需求型政策工具和农业价值链维度，对我国农业信息化政策文本开展量化分析。

乡村振兴是我国“三农”工作迈入新的历史时期的战略举措，但现有研究缺乏乡村振兴政策文本分析的研究，故本文拟选用Rothwell 和Zegveld 的政策工具分类方法主要依据是：农业农村领域的许多相关研究，都采用了供给型、环境型和需求型政策工具维度的分类，选择该分类具有理论遵循。上述三种分类方式更加关注政府在乡村振兴战略实施过程中环境营造的作用，不仅是控制和干预，这与现阶段政府的“放管服”改革紧密贴合。同时，也凸显了供给与需求在政策发展中作用，与农业供给侧结构性改革密切相关。

三、研究设计

（一）数据来源

2017 年中共十九大报告提出乡村振兴战略以来，中央部委围绕乡村振兴出台了一系列文件，通过搜索整理2017年10月18日至2020年9月1日在中华人民共和国农业农村部官网和中国政府网发布的政策文件，结合前瞻产业研究院发布的乡村振兴相关政策汇总①前瞻产业研究院-现代农业规划-乡村振兴相关政策汇总https：//f.qianzhan.com/xiandainongye/detail/190107-263daa25.html，得到了初始的乡村振兴政策文件样本。为兼顾研究主题的贴合与政策工具分析的有效性，本文对初始政策文件样本按照以下原则加以筛选：一是政策文件直接与乡村振兴相关；二是政策文件必须通过公开政策发布，发文机关为中央部委，主要包括中共中央、国务院、农业农村部、自然资源部、财政部等；三是政策文件的类型主要包括法规、意见、办法、方案、通知、规划纲要等，剔除了答复、部门间转发和与乡村振兴无直接相关的文件，最终形成了乡村振兴政策文件数据样本库（见表2），共得到46份政策文件纳入样本分析。

表2 乡村振兴政策文件数据样本库（部分截取）

（二）研究方法

本文采用文献计量法和内容分析法对政策文本进行计量分析。文献计量法是利用统计学方法对文献资料简单量化分析的方法；内容分析法是一种对文本内容进行系统和量化分析的研究方法，其本质是对文本内容所含信息及其变化的推理分析。本研究基于政策工具视角，首先整理和筛选乡村振兴政策文本，形成了政策文本数据库样本；其次对政策文本内容单元进行编码和信效度检验，在此基础上构建了乡村振兴政策目标、政策工具和政策主题特征的三维分析框架；然后对政策文本内容和编码条款从不同维度加以频数统计分析和比较分析；最后运用内容分析法定量研究乡村振兴政策文本，总结我国乡村振兴政策工具的构成，并提出了政策建议。

（三）政策文本内容单元编码

本文以乡村振兴政策文件中的文本条款内容作为分析单元。梳理得到中央部委乡村振兴政策文本数据库中的46份政策文件，首先按照发布时间对政策进行升序编号，然后以“政策文件编号—篇章号—具体节序号—政策条款文本内容”进行四级编码，共得到640条政策编码。乡村振兴政策文本内容分析单元编码如表3所示。

表3 乡村振兴政策文本内容分析单元编码（列举）

（四）信效度检验

信度检验在内容分析法中主要包括类目信度和判断者信度，为确保研究有效性和乡村振兴政策内容编码具有较高信度，初期编码工作由2位教授和1位助理教授指导3名硕士研究生完成。在编码之前，首先编码员熟悉本文的政策文件样本，明确乡村振兴政策内容的编码要求，其次进行预编码检验一致性，并评估类目设置，在研究团队完全认同的基础上开始编码工作，3位编码员在规定时间内要求独立完成首轮编码，然后两两交换，对得到的编码结果进行一致性对比，并对不一致的内容探讨修正，最终得到一致性结论。根据以往研究中对判断者信度的评估原理，信度值为0.8492，位于VINEY（1983）界定的合理区间[0.8,0.9]内。效度评估则通过4位专家对乡村振兴政策分析框架的认同度做0～10赋值，得到结果为9.2475，表明构建的分析框架可较好地分析现有政策文本。

四、乡村振兴政策文件分析结果

（一）乡村振兴政策文本分析框架

基于前期政策文本编码，结合乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，形成了中央部委乡村振兴政策文本的政策工具（Y轴）—政策目标（X轴）—政策主题特征（Z轴）的三维分析框架图（见图2）。

1.Y轴：政策工具维度

鉴于乡村振兴战略是一个涉及诸多要素和内容的系统工程，本文对政策工具维度下的具体类目加以细分，共分为24个政策工具类别。其中，供给型政策工具主要是指政府直接提供供给，通过涉农资金投入、基础设施建设、公共服务供给、信息科技支撑、提供创业就业渠道、教育培训、生产物资支持和精准扶贫等方式，推动农村基础条件和公共服务的提升，带动乡村经济发展。环境型政策工具是指政府着力营造促进乡村振兴的有利环境，通过目标规划、法律规制、组织引领、策略举措、金融支农、财政补贴、产业融合、创新激励、合作交流、舆论宣传等途径，间接推动乡村振兴。其中，策略举措是指通过制度改革、规范调整等方式解决实践中遇到的问题。需求型政策工具是指政府通过采购、服务外包等减少农业农村发展障碍，拉动乡村经济社会加速发展，从而实现乡村有效治理和乡村振兴，主要包括品牌建设、质量管控、服务外包、人才引进、成果转化和资本参与。

2.X轴：政策目标维度

政策目标维度则依据十九大报告中提出的乡村振兴总要求进行分解。乡村振兴总要求几乎涵盖了“三农”问题的所有内容，分别对应农村经济建设、生态建设、文化建设、政治建设、社会建设不同层面的全面发展，也与产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴和人才振兴不谋而合（宁满秀等，2018）。

3.Z轴：政策主题特征维度

分词和主题词的出现频率反映出现有政策中重点和热点。本文通过计量分析软件ROSTCM6对46份乡村振兴政策文本加以分词，提取政策文本中的高频主题词，进而构建关键词之间的语义网络，探析中央部委乡村振兴政策文件中的侧重点和热点问题。

（二）政策工具维度（Y轴）的频数统计分析

在乡村振兴政策文本内容编码的基础上，对文本内容编码按政策工具具体类别进行频数统计，得到乡村振兴政策工具维度文本内容频数统计表4。

表4 乡村振兴政策工具维度文本内容频数统计表

由表4可知，在中央部委发布的46份乡村振兴政策文件形成的640条政策编码中，环境型政策工具占主导，共计420条，占比65.63%，其次是供给型政策工具，总计175条，占比27.34%，需求型政策工具的数量最少，共45条，占比7.03%，可见在乡村振兴政策文件中三种政策工具使用差异非常大。

进一步对政策工具具体类别进行统计分析发现，以环境型政策工具为主的样本中，主要通过组织引领、策略举措、目标规划、法律规制等方式，为乡村振兴提供了良好的政策环境，推进乡村振兴战略的实施。其中，环境型政策工具中的组织引领数量最多，共133条，表明乡村振兴作为十九大报告中提出的“七大国家战略”之一，受到高度重视，主要通过中央顶层设计强化组织引领，明确发展方向。其次是策略举措、目标规划、法律规制的政策条文数量较多，均在40条及以上，说明在乡村振兴战略实施中，要制定明确的目标规划，必要时会通过法律法规加以规制。此外，产业融合的条文数量也有39条，说明农村产业融合发展是乡村振兴重要方式，也是农民增收和推进农业现代化重要渠道。供给型政策工具中数量较多的具体类别是基础设施、公共服务和信息科技，均在30条以上，表明在乡村振兴战略实施过程中，加强农村基础设施建设和公共服务供给是重点，是改善农村条件的关键举措。提高信息科技手段的应用是乡村振兴今后的发展方向，要高度重视智慧农业、数字农村建设。需求型政策工具数量最少，其中，政策条文较多的是质量管控和人才引进，分别为14 条、13 条，质量管控主要集中于农产品质量监管、追溯系统建设和食品安全问题等方面。人才引进主要是指农村发展中专业人才队伍的建设，以及通过“三支一扶”“巾帼行动”、与高校企业合作等形式，鼓励专业人才参与到乡村振兴中。

（三）政策目标维度（X轴）的频数统计分析

在分析政策工具维度之后，从乡村振兴政策工具政策目标维度对640条政策条文编码进行频数统计分析，得到乡村振兴政策目标维度文本编码频数统计表5。由表5可知，在政策目标维度，产业兴旺政策条文数量最多，共253 条，占比39.53%，其次是治理有效相关政策条文数量，共236条，占比36.88%，生态宜居、生活富裕的政策条文数量相近，分别为64 和63 条，占比为10%和9.84%，政策条文数量最少的是乡风文明，共24条，占比3.75%，可见乡村振兴政策工具政策目标维度政策条文的数量差异也较大。

表5 乡村振兴政策目标维度文本编码频数统计表（列举）

具体而言，政策目标维度中产业兴旺数量较多的原因是，产业兴旺是乡村振兴的首要任务和工作重点，是实现农民增收、农业发展和农村繁荣的基础，政策文件中从产业发展着力点、产业结构、产业布局、产业组织等多个维度展开详细阐述。治理有效政策条文的数量也较多，治理有效是乡村振兴的基础，政策文件中强调要不断提升基层党组织的政治功能，深化村民自治实践，推动乡村组织振兴，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理格局，形成自治德治法治相结合的现代乡村治理体系。生态宜居是关键，生活富裕是根本，要统筹生态环境、村容村貌、人居环境治理，加快推进绿色乡村建设，同时不断拓宽农民增收渠道，改善农民生存条件和生活水平，实现生态美、生活富的统一。乡风文明政策条文虽然较少，但涵盖的内容非常丰富，包括乡村文化生活、思想道德建设、优秀传统文化等，乡风文明作为乡村振兴的保障，关系到乡村振兴的质量和水平。

（四）政策主题特征（Z轴）分析

1.高频主题词分析

通过计量分析软件ROSTCM6 对中央部委乡村振兴政策文本的分析，得到前30 个高频主题词（见表6）。

表6 乡村振兴政策文本高频主题词

由表6可知，中央部委乡村振兴政策文本中高频主题词为农业、农村、发展、建设和乡村等，出现次数均达到1 200 次以上，其次，推进、服务、加强、农产品等主题词达到600 次以上，规划、特色、创新、生态等主题词均在500次以上，表明农业农村发展是现阶段乡村振兴政策的热点和重点。此外，从其他高频主题词可看出：一是乡村建设、加强公共服务及发展产业等仍是我国乡村振兴政策的主要着力点；二是兼顾生态环境保护、管理体制机制创新等内容；三是强调土地、技术等农业生产要素的组织和提升。

2.主题词语义网络分析

进一步对乡村振兴政策文本进行主题词语义网络分析，可直观展现政策文本中的重点和高频主题词间联系。通过计量分析软件ROSTCM6中的NetDraw 功能，得到乡村振兴政策文本关键词语义网络图。

由图3可知，政策文本中主题词之间相似性且关联性较强，较核心的主题词有农村、农业、发展、建设，强调农村建设和农业发展均是为推进乡村振兴。其次是乡村、服务、推进、体系和机制等核心关键词，体现出在乡村振兴政策文本中注重乡村基本公共服务建设和体制机制完善，构成一个重要的凝聚子群。同时，中央部委乡村振兴政策语义网络中还包括基础设施建设、生态环境保护、农村创新发展、特色产业融合等重要方面。

（五）政策工具—政策目标—政策主题特征三维比较分析

基于以上对乡村振兴政策工具和政策目标维度的分析，进一步统计政策工具—政策目标两个维度，得到乡村振兴政策工具“具体类别—政策目标”二维数量统计表7，进而结合乡村振兴政策主题词进行三维比较分析。

由表7可知，环境型政策工作中的组织引领数量最多，而政策目标维度产业兴旺数量最多。进一步将“政策工具具体类别”和“政策目标”结合看，数量最多的是“治理有效（政策目标）—组织引领（政策工具具体类别）”，共有102条，说明在乡村振兴战略实施中，打造善治乡村必须强化组织引领，提升基层管理能力和治理水平，这与高频主题词中的体系、机制、组织等相契合。产业兴旺（政策目标）对应的产业融合（政策工具具体类别）数量次之，共有36条，说明立足产业融合是推动乡村高质量发展的重要手段，是推进乡村振兴的重要举措，中央高度重视和鼓励产业融合发展，这与政策文本高频主题词中的农产品、特色、融合等不谋而合。

表7 乡村振兴政策工具“具体类别—政策目标”二维数量统计

政策条文数量较多的是“治理有效”对应的“目标规划、法律规制、策略举措”，表明推动乡村有效治理的关键在于发挥顶层设计和制度引领的作用，与政策文本高频主题词中的规划、管理、组织等相对应。“产业兴旺”所对应的“基础设施、信息科技、目标规划、金融支农”等数量也较多，说明发展产业需要从多方面着手，既要有前期的组织规划，也要加强基础设施建设、信息科技支撑、金融服务等，政策文本高频主题词中也强调服务、技术等内容。其他政策工具“具体类别—政策目标”较为分散，表明中央部委发布的乡村振兴政策从不同角度推动乡村振兴强化顶层设计。

五、结论与政策建议

（一）结论

本文基于政策工具视角，采用文献计量和内容分析法，分析我国中央部委发布的46份乡村振兴政策文件，构建出政策目标、政策工具和政策主题特征的三维分析框架，并对样本中640条政策条文编码加以量化分析。结果表明，中央部委发布的乡村振兴政策文件中，三种类型政策工具使用差异非常大。其中，环境型政策工具占主导，供给型政策工具使用较少，而需求型政策工具使用不足。不同政策目标的政策工具使用差异较大，针对产业兴旺要求的政策条文数量最多，面向治理有效要求的条文数量次之，面向生态宜居、生活富裕要求的政策条文数量相近且相对较少，而对于乡风文明要求的条文数量最少。通过政策主题特征分析发现，中央部委乡村振兴政策文本中高频主题词之间具有较强相似性和关联性。

（二）政策建议

1.充分发挥环境型政策工具的主导作用

我国的乡村振兴战略以政府为主导，中央部委的顶层设计为地方政府的具体实施提供了方向和指导，所以环境型政策工具使用比例较高。乡村振兴作为“三农”工作的重大战略部署，是推动全面建成社会主义现代化国家的基础，习近平总书记强调要把乡村振兴战略摆在优先位置，所以中央部委在政策制定时，应该继续注重乡村振兴战略实施的系统性、整体性与协同性，强化组织引领、农业目标规划等政策工具的使用，同时健全“三农”方面的相关法律法规、金融支农等政策，为乡村振兴提供更好的外部环境效益。

2.注重供给型政策工具和需求型政策工具的协同使用

乡村振兴作为国家战略之一，在政府发挥引领作用的同时，需要鼓励多方力量的参与，将政策着力点放在供给端和需求端，使政策效力从环境型向供给型和需求型扩散。在供给型政策工具的使用中，加强政府资金投入和农业生产物资的供给，同时注重乡村教育培训、就业创业方面的政策工具使用。尤其要加强需求型政策工具的使用，加强质量管控和品牌建设，通过服务外包、资本参与、成果转化聚集社会合力，发挥拉动作用，促进乡村经济社会发展，同时，继续加强专业人才引进，为乡村振兴提供坚强的人才支撑。

3.根据不同政策目标特点，差异化使用乡村振兴的政策工具

第一，继续加强乡村产业发展、产业融合，不仅是我国产业经济发展的新趋势，也是解决农村发展遇到瓶颈的有效办法，具体是因地制宜推进乡村各产业的交叉融合，构建完善的现代农业产业体系。第二，推动基层治理实践向更深层次、高水平推进，通过思想引领、制度建设、策略举措等，强化基层凝聚力、组织力和执行力，加快乡村治理体系和治理能力现代化建设。第三，继续加强基础设施建设和公共服务供给，在保障生活条件改善的同时加强环境治理，形成人与自然生态协调的生活方式。第四，推进德治示范引领，推动乡风文明成为新时代乡村社会的灵魂，通过发扬乡贤文化、农耕文化等“以文化人”，通过移风易俗等进行文明示范村镇创建，在传承传统文脉的基础上推进新乡风建设，推动乡村文化振兴。