关于保障国家粮食安全的几点思考

张晓山

一、几个既定前提

（一）粮食安全是国家经济安全的重要组成部分

经济安全最基础的安全之一就是食物安全，没有食物安全就没有社会的稳定与发展。我国作为人口大国，粮食及重要农产品需求仍将刚性增长，保障国家粮食安全始终是头等大事。越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全。从长远看，我们必须站在全球化新形势新挑战的高度来统筹考虑中国的粮食安全战略。

（二）在中国现有的食品消费构成下，中国当前满足城乡消费者的农产品供给在一定程度上还要通过进口借助于国外的耕地和水资源

习近平总书记2013年12月指出：“过去我们强调保全部、保所有品种，这是当时历史条件下的唯一选择，而我们基本也做到了。现在，国内粮食需求增长很快，粮食安全要靠自己保全部，地不够，水不够，生态环境也承载不了”。“据测算，通过国际贸易和合作，我们利用了国际上相当于7亿亩播种面积的土地生产粮食和大豆、棉花、糖料等农作物”。

（三）新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环

我国统筹利用国内国际两个市场两种资源的空间和可能性依然存在，同时国际农产品贸易不稳定性及不确定性由于疫情而凸显。要拓展多元化的农产品进口渠道和来源。习近平总书记2013年12月指出：“综合考虑国内资源环境、粮食供求格局、国际市场贸易条件，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。对国内资源生产满足不了或为土地等资源休养生息不得不进口的短缺粮食品种，要掌握进口的稳定性和主动权，把握适当比例，积极利用国外资源”“我们的饭碗应该主要装中国粮”。

二、新形势下中国农产品消费与供给的新特点

随着人民生活水平的提高，消费者的食品消费结构发生变化，日益增长和变化的消费需求对粮食供给的压力加大。从表1可以看出，1990～2018年，居民对蔬菜、水果、畜产品、乳制品等的人均消费量大幅增长。谷物的人均消费量在1990～2010年持续减少，2010～2018年人均食用消费量才转为增长态势。蔬菜、水果等经济作物的人均消费量增长巨大，表明粮经争地矛盾加大。畜产品中鸡蛋和肉类、乳制品中牛奶及水产品的人均消费量稳步增长，其中，只有牛奶人均消费量在2010年达到峰值后有所减少。从整体上看，居民对农产品的消费从单纯追求食品消费量向数量和质量并重转变，这意味着对食品消费从单纯地满足温饱向追求食品安全和营养价值方向发展。由此带来的一个结果是，居民降低了碳水化合物类制品的直接消费。

表1 人均食用消费量及年均增长率变化

但是，整体上居民对于粮食的需求并未减少。人们对动物性食品的需求导致了对饲料用粮食的需求量的迅速增加。由表2粮食及谷物的食用饲用占总供给量的比重来看，1980～2018年，粮食及谷物的食用部分不断减少，饲用部分大幅增加。2018年，玉米的71.8%用于饲用，小麦饲用部分增长到将近20%。直接消费的粮食减少，间接消费的粮食增多，粮食供给的压力更大。

表2 中国粮食及谷物的食用饲用比

根据以上表格，以下三点值得关注：

（1）粮食与谷物的食用部分减少，饲用部分增加，小麦的饲用部分增长快速。

（2）粮农组织的表上只有初级产品，大豆85%用于加工，榨油后余下的部分就是豆粕。大豆的初级产品一部分食用，一部分饲用。粮食的饲用部分如加上豆粕的话，比例会更高。

（3）“口粮绝对安全”应该是有保障的。现在更应关注饲料粮的安全。

三、深化农业供给侧结构性改革，更好地利用国内的农业生产资源和农产品市场

玉米和大豆榨油后的豆粕在饲料粮中占据重要地位。《中国农村经济形势分析与预测（2020-2021）》（农村经济绿皮书）提出：“以玉米和大豆为代表的饲料粮需求进入新的发展阶段”。

（一）玉米市场化导向的改革

玉米生产集中反映了价格信号扭曲的问题。从2003 年到2015 年这12 年间粮食产量12 连增，12年间玉米的播种面积增加2.1亿亩，产量增加1.09亿吨，占整个粮食产量增长量的57%，但随着玉米国内、国际价格出现倒挂，大量玉米压在库里，成为无效供给。2015年世贸组织配额管理的玉米进口量仅为473万吨，但作为饲料的玉米可以有进口关税很低的替代品。2015年非配额管理的高粱进口1 070万吨，大麦进口1 073万吨，木薯进口938万吨，玉米酒糟进口682万吨，几项加起来总共进口4 236 万吨。近年来，玉米产量一直保持在2.5 亿吨以上，饲用占比在70%左右，出现“进口入市、收购入库”“产量、库存量和进口量三量齐增”的局面。2016 年玉米收储制度进行改革，在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，也就是“价补分离”，玉米的临时收储制度正式取消，玉米价格从此市场化。

改革的效果很明显。以2015年玉米价格改革前的产量26 500万吨为参照，2016～2020年玉米累计减产2 363万吨，调减种植面积5 563万亩。2018年“两会”期间的新闻发布会上，农业农村部领导指出：“2016年国家取消了玉米的临时收储政策，通过市场定价、价补分离，建立起玉米价格形成机制和对生产者的补贴制度。玉米收储政策改革后，效果还是比较明显的，激活了市场，带动了加工，释放了库存，也减少了进口。实践证明，改革还是一举多得，也是大势所趋。”

有关分析指出，2018 年玉米价格先扬后抑，走出了一波反弹行情，整体价格较上年明显提高，玉米去库存取得明显效果。但是，2020年全年玉米进口量达1 130万吨，首次超过全年关税税率配额720万吨，比2019年479.06万吨提高135.7%。业内人士分析指出，我国粮食进口同比有所增加，主要有两个原因：一是国内需求增长较快，新冠疫情下的战略储备加之我国生猪产能快速恢复，为了解决饲料粮供给问题，我国加大了大豆、玉米以及大麦、高粱等玉米替代品的进口；二是国内外粮价倒挂。由于我国生猪行业强势复苏，导致对玉米的采购需求持续高涨。生猪饲养推动玉米饲料需求猛增的同时，也推高了玉米价格。我国玉米价格多次攀上高峰，据农业农村部玉米市场监测预警数据，2020 年12 月份，国内产区平均批发价达到每公斤2.48 元，同比上涨35.6%，年内涨幅达到26.5%。在期货方面，国产玉米期货主力合约日内最高价出现在2021年1月13日，为每吨2 930元，创出历史新高。高涨的玉米价格刺激了国内厂商积极采购国外廉价玉米。2021年1月28日国家粮食和物资储备局作出了权威解答，我国粮食进口数量激增，主要是因为进口粮食具有品质或价格方面的优势，并非国内供给有缺口。

根据网上资料，2020年玉米价格属于超涨，多重因素叠加推动玉米价格上涨。“疫情、灾情和舆情”共振，灾害减产，需求增加，临储出清，双疫情管控常态化等等。还有一个因素是第三方资金托盘收购，资本成本倒逼价格上涨。此外，还有北粮南运遇到产销区价格倒挂的阻碍等。玉米价格超涨的原因可以进一步分析，但玉米市场化导向的改革绝不仅仅意味着价补分离、价格市场化。粮食信息体系建设与信息服务水平，央企国企如何发挥市场调控作用，健全国家玉米安全发展预警机制等问题，都要通过深化农业供给侧结构性改革，与市场化收购相配套。

（二）大豆振兴计划

大豆是中国食用油、食用蛋白、饲用蛋白的主要来源，在中国粮食安全、国际经贸关系与政治关系中都有举足轻重的地位。豆粕是大豆榨油后的副产品，富含多种氨基酸和蛋白质，是各种饲料的来源。豆粕和棉籽饼均可作为饲料来源，但棉籽饼需要经过脱毒处理，而豆粕不需要，因而我国家禽饲料加工使用的主要是大豆粕。2016/2017年度，中国的豆粕产量为6 851万吨，位居世界第一，占世界豆粕产量的30.3%。豆粕消费量为6 726万吨，也是位居世界第一，占世界豆粕总消费量的30.3%。其中，饲料消费占中国豆粕总消费需求的90%以上。2017/2018 年度，我国大豆进口量9 600 万吨，其中有9 380 万吨是榨油用大豆，按0.8 计算，可产生大约7 504 万吨豆粕。2020年大豆进口量达到创纪录的10 032.7万吨，比2019年的8 851.3万吨增长13.3%。中国1亿吨左右的大豆进口保障了我国植物油和养殖业饲料的需求。2019年3月，农业农村部办公厅印发《大豆振兴计划实施方案》提出，到2020年，全国大豆种植面积力争达到1.4亿亩。到2020年，全国大豆平均亩产力争达到135公斤（产量达到1890万吨），缩小与世界大豆主产国的单产差距。

1.大豆振兴计划的执行情况

大豆振兴计划实施成果显著。2019年是实施大豆振兴计划的开局之年，非优势产区玉米种植面积进一步缩减，东北地区尤其是黑龙江省响应号召，调整种植结构，减少了玉米种植，改种大豆。黑龙江省玉米播种面积减少665 万亩，占全国玉米调减面积一半以上。2019 年全国大豆产量362亿斤，比上年增加43亿斤。黑龙江大豆增产25亿斤，占全国大豆增产的57.7%。全国大豆播种面积14 000 万亩，增加1 382 万亩，黑龙江增加1 068 万亩，占全国增加量的77.3%，2019 年单产129公斤/亩，增加2.7公斤。2020年，大豆振兴计划持续推进，产量392亿斤，增加30亿斤；黑龙江大豆产量184亿斤，增产28亿斤。在大豆振兴计划带动下，农民种植大豆积极性较高，大豆播种面积14 800万亩，增加825万亩，其中黑龙江增加829万亩，单产132公斤/亩，增加3公斤。

2.国内大豆产业的发展规模要适度

在转基因大豆尚未实现市场化的前提下，国内大豆产业的发展规模要适度。国产非转基因高蛋白食用大豆和进口的转基因大豆在很大程度上是面对两种不同的市场需求，主要竞争存在于东北油用大豆和进口大豆之间，所以对国内大豆生产的保护要抓住两点，一是注意稳定高蛋白食用大豆供求关系，防止价格大幅波动对生产和农民收入的冲击。二是严格防止进口转基因大豆及其副产品违规进入食用产品的加工市场。要按照国务院转基因管理条例的要求，加强转基因食品标签管理，让更多人了解什么是转基因食品，让消费者自行选择。应发挥国产大豆优势，国产大豆生产应以非转基因高蛋白食用大豆为主。科学测定国内市场对国产高蛋白食用大豆需求量，加以储备，以及一部分用豆粕提取植物蛋白的国产油豆数量。同时严格把关，防控从转基因大豆的豆粕提取的植物蛋白混入食品加工业，最终确定国内大豆种植面积和总产量。如果超出限度，食品豆市场和食品加工企业将无法消化，多余部分将进入油豆市场，与国外的非转基因大豆竞争，然而，无论是成本还是价格，均无法同进口价格竞争，则有可能出现豆贱伤农的情况。从科学种田和合理的种植结构角度考虑，为避免大豆重茬和迎茬，在大豆、玉米及其他作物之间应保持一个合理的种植结构。

四、阻断小规模兼业农户的复制路径，提高农业劳动生产率，增加农业生产经营者的收入

（一）稳定和增加种粮农民的种粮收益是关键

保障粮食安全，是国家与政府有关部门的事情，种粮农民关心的是种粮的收益。2004年中央一号文件指出：“抓住了种粮农民的增收问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民的种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本；保护和提高了主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局。”调动农民种粮积极性有很多措施，包括深化农业供给侧结构性改革，提升粮食等主要农产品供给体系对国内消费需求的适配性等等。

（二）小规模兼业农户是实现规模经营、提高农业劳动生产率、增加农业生产经营者收入的主要障碍

第三次全国农业普查数据显示，2016年全国农业经营户达到2.07亿户，其中规模经营农户有398 万户，仅占农业经营户的1.9%。截止到2016 年底，我国没有流转土地经营权的农户约1.6 亿户，约占全部农户的70%。这些农户大部分年龄大，文化程度偏低，他们多是返乡的第一代和部分第二代农民工，进程打工之后贡献了自己的全部精力，为城市的发展作出了巨大的贡献，但是他们没有被城市的社会保障网络和公共服务系统所接纳。在外出打工的最佳年龄过后只得返乡，所以成为从事农业生产的传统经营主体，就是小规模经营主体。中国的农业经营主体的构成是传统经营主体与专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业等新型主体并存；农业经营体制和经营方式是传统农业、口粮农业（生存农业）与市场化、专业化和商品化程度高的现代大农业并存。这种多元并存的农业经营模式和农业经营主体将长期存在。

根据二元经济理论，“刘易斯第二拐点”开始到来的特征是：城乡一体化的劳动力市场已经形成；随着农业的劳动生产率不断提高，农业剩余进一步增加，农村剩余劳动力得到全部转移。中国由于长期固化的城乡二元结构，进城农民工在社会保障和公共服务方面不能享受到城市居民的同等待遇。由于农户在农村土地集体所有制基础上享有农地承包经营权和宅基地使用权，进城农民工退回到农村仍能安居和从事农业。这构成了农村社会稳定的基础，但也是大量的小规模兼业农户生存的根基。

在小农户中，传统小农户毕竟占多数。随着时间的推移，他们的数量会逐步减少，但他们继续从事农业生产经营的活跃期可能还会有相当长时期；他们的利益诉求必须得到重视，他们的生产经营活动应纳入现代农业发展的轨道，使他们能分享到农业现代化进程带来的利益。关键问题是不能再使小规模兼业农户这一传统农业经营主体代代相续。否则加速农业农村现代化的目标将很难实现。

（三）年龄较大的进城农民工是否要继续回乡当小规模兼业农户

岁数较大的农民工在什么年龄段、有多少人会退出城市劳动力市场，又有多少人会选择回乡，需要做深入的分析。政策的出发点应该是，让那些选择回乡的年龄较大的农民工不再返农，不再成为新的小规模兼业农户；不再成为提高农业劳动生产率、加速农业农村现代化的障碍。第一，确保一部分外出农民工在所在城市市民化，在社会保障和公共服务方面享受与本地工人的同等待遇。第二，加速外出返乡农民工和本地农民工在本地的具城和乡镇的市民化进程。第三，开发本地灵活非农就业岗位，使兼业成为主业。有劳动能力的外出返乡农民工或本地农民工往往有具体困难和就业的具体需求，如家里有小孩或老人需要照顾的劳动妇女，对就业就有一些特殊的需求。灵活就业，意味着就业时间要灵活，培训方式要灵活，就业场所要灵活。企业通过以工代训的方式，是促使农村灵活就业劳动力技能提高的主体力量，但地方政府的相关部门和农村的社会团体及农民的自组织也有发挥各自作用的巨大空间。

从根本上看，中国发展现代农业不能仅靠补贴，靠支持保护，还是要苦练内功。要通过适度规模经营提高农业劳动生产率；通过技术创新和制度创新提高农业的全要素生产率；通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本及流通成本；通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏这一最大的短板；最终提高中国农业的市场竞争力。

很重要的一点是，阻断小规模兼业农户的复制路径，大力培育新型农业经营主体，鼓励他们开展适度规模经营，提高农业劳动生产率和资源产出率，通过技术创新和制度创新提高农业的全要素生产率，使新型农业经营主体真正成为农业先进生产力的代表，并不断发展壮大，农业生产经营者的收入得以增加，国家的粮食安全就有坚实的基础。