政策工具视角下我国师德政策探析

秦俊

[摘 要]师德政策工具的选择与运用直接影响政策目标的实现。为了充分掌握师德政策工具使用，反思其政策目标效果的达成以及政策工具搭配逻辑，通过26份师德政策文本发现我国师德政策存在政策工具缺乏系统组合搭配、命令工具使用过溢、能力建设工具和权威工具使用匮乏、激励工具运用内容单薄等问题。建议优化政策工具的搭配，实现师德建设政策目标最大化;权衡政策工具，注重与建设要素的二维整合;扩展能力建设工具的作用，放大师德教育影响;丰富激励工具运用内容，巩固师德建设成效。

[关键词]政策工具;师德政策;内容分析法

[中图分类号]G633.33[文献标识码]A[文章编号]1005-4634（2021）05-0026-07

1 问题提出

师德建设是一项长期的任务，也是一个复杂的系统工程^[1]。有效的师德建设有助于提高教师教育教学积极性，建立和谐师生关系，形成“教学相长”的良性循环。为此，党和国家出台了一系列政策来保障师德建设的开展。从1984年颁布师德要求到2019年教育部等7个部门出台《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》，师德建设整体上取得了一定的成效。如我国广大教师忠于职守、为人师表、遵纪守法，为我国教育改革和素质教育的推进作出了重大贡献，赢得党和政府以及社会的一致认可。然而在现实中，师德建设过程中仍存在一些不可回避的问题，如模糊师德要求底线、地方师德建设工作重视程度不高、教师育人责任感不强以及师德建设注重短期目标的实现等。

针对以上问题，学界展开了对师德的讨论，其讨论领域主要集中在以下几个方面：一是师德建设中師德内涵的辩证研究。这类研究大多数认为在师德建设中应该正视师德内涵，以利于师德建设工作的开展。其中，以王逢贤提出的师德二重性为开端^[2]。二是师德建设长效机制的研究。这类研究大量地分析了师德教育、师德考核、师德评价、师德监督以及师德奖惩等建设维度在师德建设中的作用，早期研究关注各个建设维度的综合作用，后期研究关注某一个维度在师德建设中的侧重以及改进。此外，也有学者认为处于新时期背景下的师德建设应该转变发展思维，尤其是近年来师德失范问题带来的负面影响，极大程度上给师德建设工作的开展带来了阻力。因此，有学者提出了师德要求的底线性、执行的倡导性和评价的大众性的师德建设思维^[3]。三是政策视角下的师德政策分析。关于学界对师德政策的分析主要分为两类：一类是关于师德政策变迁或演变，对国家层面历年发布的师德政策文本进行梳理，归纳其特征以发现不足^[4]。另一类是关于师德政策工具分析，如综合使用施奈德、英格拉姆基和麦克唐纳、埃尔莫尔的政策工具理论，在两者政策工具理论的基础上对师德政策中使用的政策工具进行阶段划分，以凸显师德政策工具使用的发展趋势^[5]。综上所述，以上研究虽然涵盖了师德研究的重要议题，但是仍存在一定的局限性，体现在两方面：一方面是分析方法多以定性描述为主，缺少定量描述分析;另一方面是政策研究虽然也在进行，但主要以师德政策主题演化、变迁为主，鲜有从政策工具视角对师德政策的分析研究。因此，本研究以政策工具视角切入到师德政策，继而探析师德政策工具的使用及搭配特点，以达到重新审视师德政策的目的。本研究采用的二维分析框架是在参照麦克唐纳（McDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）政策工具理论和师德建设要素的基础上建构的，选取26份国家层面的师德政策进行分析，以期对我国师德建设的政策工具选用、搭配特点进行把握，从而为师德建设政策的优化提供深刻的理论基础，为未来师德政策的研究提供文献参考。

2 理论基础

政策工具是政府治理的手段，是政策目标与结果之间的桥梁^[6]，也是为了实现政策目标而采取的必要手段。政策工具研究可以追溯到20世纪60年代，如科臣于1964年尝试对政策工具进行分类，整理出64种一般化的政策工具，但并没有将政策工具加以系统归类，后续也没对政策工具划分标准基础和影响加以理论性讨论。到了20世纪80年代，政策工具研究兴盛起来。其中，麦克唐纳和埃尔莫尔认为政策工具研究应该把重点放在不同政策的相同政策工具上，即放在政策工具将实质性政策目标转化为具体行动的机制上，根据政策工具所要达到的目标把政策工具划分为四种，即命令工具（Mandates）、激励工具（Inducements）、能力建设工具（Capacity-building）以及权威重组（system-changing）^[7]，之后麦克唐纳在1994年以发表论文的形式在四类政策工具的基础上增加了第五种，即劝告或劝诱工具（persuasion）^[8]。

“百年大计，教育为本”得出“教育大计，教师为本。教师大计，师德为本”。可见教师队伍的师德水平对百年大计和教育大计的重要性。师德政策的制定和颁布是为了更好地服务教育改革和素质教育的现实需求，决策者若想实现师德政策的最大收益和目标的最大化，对政策工具选择和搭配的讨论是不可回避的。至此，发现麦克唐纳和埃尔莫尔的政策工具理论涉及到的政策工具选择依据及对其效果进行评价的标准、思维方式和行为逻辑与师德政策相似。因此，本研究以麦克唐纳和埃尔莫尔政策工具分类理论作为师德政策工具分析的理论基础，为师德政策的政策工具界定提供分析理论基础。

3 研究设计

3.1 数据来源

为保障师德政策文本的权威性和可靠性，本研究选取2020年以来国家层面颁布或印发的师德政策作为分析对象，时间跨度为1984年1月1日至2019年12月31日。随后按以下标准进一步进行筛选：第一，发文单位须为中央政府（国务院各部以及直属机构）;第二，政策内容与师德紧密相关，即政策内容直接规定和体现促进师德发展的态度和措施;第三，政策需满足现行有效要求，效力级别为部门规范性文件。最后筛选出我国中央政府层面师德政策样本共计26份，如表1所示。

3.2 分析框架

师德政策分析框架的构建是本研究最为关键的一步。为此，在借鉴政策工具理论的基础上结合师德建设要素构建二维分析框架，借助内容分析法，以师德政策文本内容作为分析对象，进而对师德政策工具的使用情况和特点进行量化分析。

第一，X维度：政策工具。政策工具亦称政府工具或治理工具，是政府为实现其政策目标而使用的多种技术形式^[9]。据其定义、特点及分类标准，政策工具类别也有不同的划分^[10]。基于国内外学者对政策工具定义、特点以及分类标准的考量，研究决定采用麦克唐纳和埃尔莫尔的政策工具理论来分析师德政策文本。麦克唐纳和埃尔莫尔政策工具理论可以较好地兼顾政策执行和政策目标对象两个主体，同时还包括对资源和权力的调配，契合了现阶段师德建设发展要求。在掌握其政策工具理论的基础上对师德政策文本中的政策工具进行辨别和归纳，识别师德政策中命令工具、能力建设工具、劝告或劝诱工具、权威重组工具和激励工具，得到表2内容。

第二，Y维度：建设要素。师德建设作为指引教师职业道德向好的方向发展的重要规划，具有前瞻性、战略性和持久性。关于师德建设怎么开展，有学者展开以下讨论：王宏认为师德建设应该着手于建立师德教育、工作保障、师德激励、师德监督以及完善师德评价等^[11]。陈大文认为新时代师德建设应该从创新师德教育、完善师德宣传、强化师德监督、规范师德考核、审视师德规范以及落实师德建设保障等方面切入^[12]。本研究在参照以上研究成果的基础上，结合现有政策文本，将师德建设要素划分为师德规范、师德教育、师德惩处、师德工作问责、师德工作领导、师德激励、师德考核、师德宣传、师德监督等9个方面。其中，师德规范主要由规则和规定组成。师德教育是指让预备教师或在职教师参加主题研讨会以及其他教育形式活动。师德惩处是指明确教师违反教师职业道德标准接受处罚或惩罚的程序以及处罚或惩罚的程度，纠正其不好的道德行为。师德工作问责由失责规定和内容组成。师德工作领导是指明确地方各级教育行政部门或校长是师德建设工作第一负责人。师德激励是指设置适当的外部奖励形式和工作环境。师德考核是指对教师职业道德进行考察从而评价、监督。师德宣传是指借助各种平台并运用各种优秀师德案例来进行传播。师德监督是指对教师职业道德行为进行察看并加以管理。

第三，二维分析框架。本研究在结合师德政策工具和建设要素的基础上，构建了师德政策文本二维分析框架。如图1所示。

3.3 政策文本编码

将政策样本中包含的相关政策工具表述作为研究分析的最小研究对象，并称为分析单元。将26份政策样本的政策表述按照“文本序号—章节序号—政策工具或文本序号—章节序号—条款序号—政策工具”的方式进行逐条编码（表3）。最后得到26份师德政策中五类政策工具使用次数总计表（图2）。

4 师德政策内容分析

4.1 师德政策工具应用情况分析

將26份政策文本共计260个编码单位归入不同的政策工具类别中，得到师德政策的二维分析结果图（图2）。其中，命令工具使用频次达到163次，占据政策工具总数的62.69%。从命令工具所占比例可知，命令工具是开展师德建设的主要政策工具。劝告工具使用频次为48次，占据政策工具总数的18.46%，使用频数仅次于命令工具，是使用频数较高的政策工具。激励工具使用频次为27次，占比为10.39%;能力建设工具和权威重组工具的使用频次分别为11次，占比仅为4.23%。从政策工具使用整体情况来看，我国师德政策综合运用了命令、激励、能力建设、权威重组和劝告或劝诱等五种政策工具，但在使用比例中呈现以命令工具为主，劝告或劝诱工具辅之，轻能力建设、激励和权威重组等政策工具的使用。

命令工具和劝告工具均有使用，而能力建设工具、激励工具以及权威重组工具为选择性使用。首先，命令工具在政策文本中均被运用，主要涉及师德建设的组织领导、教师职业道德规范、失职问责、师德惩处和师德考核等方面，从运用的内容可以知道命令工具从建立规则到执行规则的流畅程度，展示了师德建设的条理性和紧迫性。其次，劝告或劝诱工具使用频次仅次于命令工具，出现在20份政策文本中，运用于师德工作领导、师德工作问责、师德规范、师德教育、师德考核、师德宣传等方面，几乎覆盖师德建设各个要素。劝告或劝诱工具运用内容宽泛，其自身带有劝说性的特点，多以诉诸价值来鼓励政策对象依据这些价值做出相应的行为。最后，激励工具和能力建设工具分别出现在9份政策文本中，权威重组工具出现在8份政策文本中。激励工具集中运用于师德激励，师德宣传少有使用。能力建设工具集中运用于师德教育，在师德考核中少有使用。权威重组工具主要运用于师德工作领导和师德监督。总体来说，能力建设工具、激励工具以及权威重组工具在政策中使用较少，主要是受到这三种政策工具较高的运用成本和工具缺点影响，如权威重组工具，主要运用成本是反对和抵制，其工具缺点是无法预料结果。

4.2 师德政策使用情况分析

第一，政策工具缺乏科学搭配，削减政策效果的强化。从师德政策工具使用频次统计图来看，其搭配是不具备合理性的，也就意味着师德政策中的政策工具缺乏较为科学的组合搭配，在一定程度上会间接地削弱政策效果。政策工具缺乏科学搭配源于决策者对师德政策定义、政策环境及政策执行成本的认识不一。首先，决策者对师德政策问题的定义。2005年教育部颁布的《关于进一步加强和改进师德建设的意见》中明确指出：“教师的思想政治素养和职业道德、职业水平直接关系到大中小学德育工作的状况和亿万青少年的健康成长”，指出教师职业道德水平与大中小学德育工作及青少年成长密切相关。2011年教育部印发的《高等学校教师职业道德规范》指出：“高校师德还存在一些亟需解决的突出问题。”可见每一个阶段，决策者对师德的问题关注不同，直接影响对师德政策问题的定义。其次，政策环境的影响。政策环境是制约政策工具使用的外部因素，主要是指先前发布的政策产生的影响和效果的客观环境，先前积累的政策工具对政策工具使用的影响，决策者在选择使用政策工具时往往会考虑到过去政策中政策工具的积累效用。最后，政策工具本身所具有的特征。如权威重组工具本身带有的权力转移特征，决策者为预防教师职业道德行为失范，需要将权力下放到学校和教师中去，这时候使用权威重组工具最有效。

第二，命令工具使用过溢，加重教师对政策内容的倦怠。政策工具统计频数结果显示，命令工具在师德建设政策中占比为62.69%，是推动师德建设的主导性工具。其中，师德规范占比为76.07%，其次是师德惩处（9.80%），可见国家更倾向于通过建立规则来推动师德的发展。另外，从5类政策工具的占比情况可知，决策者更倾向于使用命令工具，希望通过自上而下地建立规范、明确惩处和落实责任来直接指导师德建设，并且凭借强制性以及政治支持等优势，推动师德政策的执行。然而，在政策中过度使用命令工具会导致教师对政策内容的倦怠，这种倦怠会带来以下结果：一是会造成部分教师不遵守职业道德行为规则，表现为教师育人意识淡薄、教学责任感不强等。二是部分教师对师德建设工作重视程度不高。教师由于受到管理的限制，在工作中会选择机械地执行，使得其主体性难以体现，从而减弱教师参与的积极性和热情，导致教師对师德建设工作参与程度不高。

第三，能力建设工具和权威工具匮乏，缺少对长期建设的认识。能力建设工具运用主要涉及未来师德建设发展的相关能力培养，理想效果是使个体和机构能够执行决策者所期望的政策内容，是一种长远投资。然而，在历年发布的师德政策中，能力建设工具并未受到重视，且为选择性出现。据统计，能力建设工具分别运用于师德教育和师德宣传，共出现11次，仅占总数的4.23%。可见，能力建设工具并未在师德政策中得到很好的重视。权威工具主要应用于现有机构没有能力或是不愿回应师德建设政策的情况，即决策者希望负责师德建设的相关机构能够对新的师德建设措施做出应对的行为，从而提升师德政策执行者的执行效率和服务质量。权威重组工具与能力建设工具处于共同的境地，仅运用于师德工作领导和师德监督，共出现11次，占总数的4.23%。总的来说，在师德建设政策中，权威工具和能力建设工具只是偶尔被使用，说明在师德建设中不关注长期能力发展和权力的转移，忽视了师德发展的长期投资和执行者对师德问题的应对能力，继而影响对师德建设长期发展规划的认识。

第四，激励工具运用内容单薄，弱化师德建设效果。目前的师德政策偏重于使用命令工具，劝告或劝诱工具辅之。据统计，激励工具出现在9份政策文本中，共计27次，占使用总数的10.39%。与命令工具和劝告或劝诱工具相比，这样的使用次数是远远不足的。激励工具主要应用于师德宣传、师德激励，前者主要营造环境，后者注重精神上的感化，通过师德宣传和师德激励等两种形式来加强师德建设实施成效，从而激励学校和教师个人在其师德建设中发挥最大效用。以2000年政策为例，政策明确指出大力宣传师德建设效果显著的单位和职业道德高尚的教师，根据突出表现进行定期表彰奖励，进而积极推动表彰奖励机制的开发。以此奖励各单位和教师在师德建设中的突出表现，推广成功的实践方案、经验和方法，调动学校和教师参与师德建设的自主性。但事与愿违，激励政策工具在政策中的运用内容并不足以调动学校和教师参与的积极性。这种缺乏积极性、主动性的师德实践必然会带来职业道德素质认识不全，以至于产生个别教师职业道德失范和学校监管不到位的问题，从而导致师德建设成效的不确定性。因此，在未来的师德政策制定中应该多关注激励工具运用内容的扩展。

5 师德政策展望

5.1 调整政策工具构成比例，实现师德政策目标最大化

我国师德目标的实现离不开师德政策的实施，师德政策的落实离不开政策工具的使用。为此，师德政策以命令工具为主导的同时应该兼顾其他四类政策工具，调整其他四类政策工具在政策中的比重，以保障师德建设工作的有效实施。师德建设不能只凭借命令工具和劝告工具来执行，还需能力建设工具、激励工具和权威重组工具来搭配运作，以达成预期政策目标。未来师德政策制定应该做到以下三点：首先，要适当降低命令工具的使用次数。命令工具固然重要，但是也要尽量避免“过溢和过少”的问题。其次，增加能力建设工具和权威重组工具的使用。通过增加能力建设工具的使用次数，提高教育行政部门、学校和教师回应政策的能力，为长期性规划做准备;利用权威重组工具明确师德建设工作领导和组织，营造“分工明确，各司其职”的工作环境。最后，适度使用激励工具。解决师德建设懈怠的问题的同时，还要规避过度激励产生“一刀切”的风险。

5.2 权衡政策工具，注重与建设要素的二维整合

不同的政策工具必然在其功能上存在差异，师德政策执行效果的实现一定是建立在不同政策工具功能的基础之上，这其中必然涉及对政策工具权衡的考量。因此，决策者一方面要强调“目的—工具”的关系，即关注政策工具功能本身;另一方面还要关注建设要素的实际效益，即关注师德问题本身。为此，在制度逻辑上，教师工作部署要聚焦师德师风的目标诉求^[13]。权衡政策工具，注重与建设要素之间的二维整合应该注意以下三点：第一，结合政策工具功能和建设要素的实际效益。强调整合的针对性、可持续性和全面性。第二，结合当下的时代背景和政策实施环境。不仅要注意当前师德建设中所面临的挑战，还要考虑当下师德建设的实际环境，增强政策执行的连续性、稳定性和张力，为师德建设发展持续蓄力。第三，关注政策工具使用的创新和风险规避。理论上，决策者可以同步实现政策工具使用的创新和风险规避两个目标。

5.3 扩展能力建设工具的作用，放大师德教育影响

能力建设工具是指通过向政策目标群体提供适应未来发展需要的技能或能力的相关培训，关注能力的长期投资，运用于现行机构以及人员无法执行政策的情况。在政策文本中，能力建设工具主要运用于师德教育，早期是对新晋教师和现任教师进行培训，培训内容包括政治理论、教育方针、政策、法律法规、职业道德规范和教师心理健康等;后期师范生也被纳为师德教育对象，以课程设置方式来开展。前者重视师德巩固，后者注重师德养成，从而应对能力要求的新挑战，共建育人文化^[14]。当师德养成为教师教育的必修课程时，师德养成成为教师职业道德内化的主要准备过程^[15]。要通过扩展能力建设工具的作用，放大师德教育影响，达成师德养成的目的。对此，应该从以下三方面展开：一是支持教师自主发起的教师职业道德教育变革和创新，实现教师专业发展的长远性，为教师回应新时代职业道德建设提供支持。二是打造师德学习的网络学习专栏。利用网络开发符合教师个性化的学习平台，构建教师个人师德学习数据库。三是设立专项基金作为教师职业道德培训经费。促进教师明确职业使命，具备处理教与学的能力，以打造符合新时代发展要求的教师队伍。

5.4 丰富激励工具运用内容，巩固师德建设成效

长期以来，激励工具主要运用于师德激励和师德宣传，前者注重表彰和表扬，后者注重环境的营造。虽然能在短时间内获得一定的效益，但是难以起到巩固师德建设成效的目的。从长远的师德建设发展角度来看，师德政策中激励工具运用的内容亟需丰富（尤其是关于物质奖励的内容），以便增强激励意识、夯实激励基础、优化激励环境、把握激励方法、强化激励效应^[16]。有学者提出建立物质激励与精神激励互动的机制，并阐述了物质激励作为基本手段的同时要显示精神价值;精神激励发挥引导职能的同时又不要离开物质激励的真理^[17]。基于此，丰富激励工具运用内容应该在物质奖励方面进行拓展，兼顾精神奖励和物质奖励，从而巩固其师德建设成效。主要从以下三点着手：一是为师德表现突出的教师或师德建设表现优异的学校设立专门奖励基金。一方面为其师德建设工作提供资金支持，另一方面对其师德工作表以肯定和认可。二是完善师德表彰奖励机制。表彰奖励机制应囊括标准制定、发起组织、人员遴选、评委评审、名单公示等环节，秉承公开公正的表彰和奖励。三是定期开展“优秀师德表彰”活动。让教师感受到学校对其师德工作的肯定，增强教师对学校的归属感。同时也让教师意识到学校发展与自身努力的相互促进关系，推动学校和教师的共同参与。

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Analysis of teachers′ ethics policy from the perspective of policy tool in China：based on 26 articles of teachers′ ethics policy

QIN Jun

（Institute of Education，Guizhou Normal University，Guiyang，Guizhou550025，China）

Abstract The selection and application of teacher ethics policy tools directly affect the realization of policy goals. In order to fully grasp the use of teachers′ ethics policy tools， reflect on the achievement of policy objectives and the logic of policy tools matching. Through 26 texts of teacher ethics policy， it is found that my country′s teacher ethics policy lacks a systematic combination of policy tools; overuse of command tools; lack of capacity building tools and authoritative tools; and lack of content in the use of incentive tools. It is recommended to optimize the combination of policy tools to maximize the goal of teacher ethics construction policy; weigh policy tools and focus on the two-dimensional integration with construction elements; expand the role of capacity building tools and amplify the impact of teacher ethics education; enrich the use of incentive tools to consolidate them The effectiveness of teacher ethics construction.

Keywords policy tools;teacher ethics policy;content analysis method

[責任编辑 刘 冰]