如何在世贸组织规则下选择有效的国内农业保护政策？

兰迪·施内普

摘   要：美国是国际农产品市场的主要生产者和消费者，美国农业政策对国际市场具有重要影响。农业保护政策是美国农业法案的一个重要组成部分，作为世界贸易组织成员方，美国农业保护政策要符合世界贸易组织出台的《农业协定》《补贴与反补贴措施协定》和《关于争端解决规则与程序的谅解》等关于农业保护政策的基本规定。其中，《农业协定》根据农业补贴政策对市场的扭曲程度由轻到重依次分为绿箱、蓝箱、黄箱、红箱政策。绿箱、蓝箱政策不受规则限制，黄箱政策受到严格的总支出限制，红箱政策被禁止。截至2017年，美国黄箱政策方面补贴没有超过总支出限额，符合对世界贸易组织的承诺。

关键词：世界贸易组织;农业保护政策;规则;《农业协定》

一、美国农业法案与农业保护政策

美国农业政策的基石是美国农业法案。在美国农业法案中，农产品贸易政策占据重要地位。根据美国农业部测算，美国农产品出口约占美国农业总产量的20%。由于农产品出口规模巨大，美国农业政策对国际市场具有重要影响，因此，美国农业政策受到全世界的关注。尤其受到关注的是，美国农业政策是否遵守了世界贸易组织的相关规则，这些规则包括《农业协定》（Agreement on Agriculture）、《补贴与反补贴措施协定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCM Agreement）和《关于争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes）等。

20世纪30年代以来，农业保护政策成为美国农业法案的一个重要组成部分。在一般情况下，美国农业法案每隔五年修订一次，每一个新的农业法案都会对农业保护政策进行相应修改和调整。自2018年起，《农业提升法案》开始实施，执行期为五年，即从2019年到2023年。此间，农业保护政策也在调整。

二、关于各国农业保护政策：世界贸易组织的规则

影响美国农业政策选择的主要因素是美国作为世界贸易组织成员方而做出的一系列承诺。世界贸易组织是一个基于规则和成员驱动的国际经济组织，制定并维护各国之间的贸易规则。世界贸易组织有三项基本职能：一是管理现行国际贸易协定，包括农产品贸易协定。二是作为贸易自由化的国际论坛。三是为各成员国之间的贸易争端提供解决机制。《农业协定》《补贴与反补贴措施协定》和《关于争端解决规则与程序的谅解》是世界贸易组织规范各国农业保护政策的基本规则。其中，《农业协定》针对可能扭曲市场的农业补贴政策设置了补贴支出限制，还定义了成员国之间的农产品贸易准则。在世界贸易组织的争端解决机制中，如果一个国家的农业政策违反了世界贸易组织规则，通常会受到世界贸易组织及其成员国的质疑和指责。如果美国出现了这种情况，美国国会就要对相关农业政策进行调整和修正。如何设计符合世界贸易组织规则的包括农业补贴计划在内的农业保护政策，以避免潜在的国际贸易争端，是美国政府面对的挑战。

（一）《农业协定》

根据《农业协定》，世界贸易组织为各国农业补贴政策和农产品出口政策提供了行为规范。《农业协定》的目标是通过规范各成员国的农业补贴政策，促进国际农产品贸易良性发展。

《农业协定》根据对市场的扭曲程度，将各成员国国内农业补贴计划进行分类。因为当农业补贴支出影响到农业生产者行为时，就会造成国际农产品市场供求关系偏离均衡。那些严重扭曲市场的农业补贴措施，一般称为黄箱政策，会受到世界贸易组织的严格限制。相比之下，对市场扭曲较小的农业补贴措施，一般称为绿箱政策和蓝箱政策，在最低限度或特殊和差别待遇豁免下，可以较少受到或者免于受到世界贸易组织的限制。

《农业协定》包含了详细的规则和程序，用以指导各成员国如何按照对市场扭曲的程度分类国内农业补贴政策。具体看，世界贸易组织模仿交通信号灯对各成员国的农业补贴政策进行分类：绿箱政策的市场扭曲程度非常微小或者没有市场扭曲，因此，不受限制;蓝箱政策的农业补贴支付是基于固定的面积和产量，并且补贴支出低于基本产量的85%，因此，基本不受限制;黄箱政策是严重扭曲市场的农业补贴措施，因此，受到严格的年度总支出限制;红箱政策是被世界贸易组织禁止的，因为红箱政策包括了特定类型的进出口补贴和非关税贸易壁垒。为了监督各国对世界贸易组织的承诺情况，各成员国政府要定期提交相关报告。世界贸易组织农业委员将根据各成员国的报告，审查各国政府履行承诺的情况。

（二）《补贴与反补贴措施协定》

通常国内农业政策的调整会影响到国际农产品市场运行，为此，美国农业补贴计划需要遵守世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》。《补贴与反补贴措施协定》详细规定了各成员国何时应当禁止农业补贴，以及何时可以实行农业补贴。

各成员国对《补贴与反补贴措施协定》承诺的标准，主要根据各成员国国内农业补贴政策可能造成的市场扭曲程度来确定。世界贸易组织在确定各国农业政策是否会导致市场扭曲以及多大程度的市场扭曲等方面，提出以下標准：一是农业政策补贴占农民收益的比重很大，或者覆盖了农业生产成本的较大部分。二是受到政策补贴的农产品具有国际重要性，占世界农业生产或国际农产品贸易的较大比重。三是农业政策补贴与相关市场中的不利影响之间存在因果关系。

各成员国主要根据《补贴与反补贴措施协定》来评估国内农业补贴政策对市场的扭曲程度：一是补贴政策是否取代或阻碍了同类产品在成员国之间的进口？二是补贴政策是否代替或阻碍了同类产品在成员国之间的出口？三是国内补贴政策是否导致国际市场出现了较为严重的市场抑制、价格下跌或销售损失？四是国内补贴政策是否带来受补贴成员国的国际市场份额增加？

《补贴与反补贴措施协定》框架下，凡是对各国政府农业补贴计划提出质疑的，世界贸易组织都将进行调查和审核，最终解释权归属世界贸易组织争端解决专家小组。根据世界贸易组织规则，被专家小组认为应当禁止的农业补贴政策，各成员国必须按照专家小组的时间表停止或取消该项政策;被专家小组认为应当修正的农业补贴政策，各成员国必须按照专家小组的时间表进行修改或调整。

（三）《关于争端解决规则与程序的谅解》

《关于争端解决规则与程序的谅解》是世界贸易组织管轄的一项多边贸易协议，旨在保证世界贸易组织规则的有效实施。《关于争端解决规则与程序的谅解》还具体规定了贸易争端解决的范围、实施及管理，贸易争端解决的原则和方法，以及贸易争端解决时限等，从而为各成员国的争端解决提供了较为有效的途径和机制。自1995年世界贸易组织成立以来，各成员国根据《关于争端解决规则与程序的谅解》共计提出了 598 项投诉，其中将近一半是美国作为原告或者作为被告。

三、在世贸组织规则下选择更有效的农业保护政策

根据《农业协定》，美国承诺每年在黄箱政策方面的补贴不得超过191亿美元。但是，要确定一项特定的农业保护措施是否会造成美国农业补贴总额超过或低于每年191亿美元的《综合支持措施》限额，会涉及以下四个问题。第一，当一项农业保护措施被定义为绿箱政策，对农业生产和农产品贸易的扭曲微小，可以不算作《综合支持措施》的组成部分吗？第二，如果这项农业保护措施被定义为蓝箱政策，也就是说，此限制可以得到特殊豁免，也可以不算作《综合支持措施》的组成部分吗？第三，如果这项农业保护措施被定义为可能严重扭曲市场的黄箱政策，根据5%的最低豁免，仍然可以从《综合支持措施》计算中排除吗？第四，如果这项农业保护政策符合《农业协定》规则，这项农业保护政策的实施是否会导致国际市场的价格扭曲，并对其他成员国造成不利影响？如果是，根据《补贴与反补贴措施协定》，这一农业保护政策将受到质疑。

（一）绿箱政策

世界贸易组织对绿箱政策的补贴支出没有限制，因为它对市场扭曲微小或者不会造成市场扭曲。一项农业保护政策要在绿箱中获得豁免资格，必须满足两个基本条件，以及一套特定的农业保护政策标准。这两个基本条件是指，该项政策必须是一个政府资助的公共计划;该项政策不涉及消费者转移，不具有对农业生产者提供价格支持的作用。

农业保护政策必须至少符合以下特定标准之一才能获得绿箱资格： 第一，使农业或农村社区受益的“一般性服务”，不涉及直接向农业生产者或加工者的支付，包括：农业科研研究;病虫害防治;农业培训、推广或咨询服务;健康、安全、分类或标准化检查;与农业相关的公用设施、交通运输、港口设施、供水设施或基础设施建设。第二，采购和用于食品安全的产品库存必须是国家立法的食品安全计划中不可或缺的，并且具有财务透明度。第三，以明确规定的准入资格和营养标准为基础，并且以当前的市场价格购买。第四，政府对收入保险或收入安全网计划的财政参与应当在农业收入损失超过前3年中最高收入的30%才可以实施，且补偿收入损失的比例不超过70%。根据这一规定和自然灾害救济标准，年度支付总额不能超过生产者总损失的100%。第五，为自然灾害提供的救济（无论是直接支付还是通过农作物保险）都应基于政府对自然灾害的正式认定，且根据该计划以及收入保险或收入安全网计划获得的年度支出总额不得超过农业生产者总损失的 100%。 第六，通过农业生产者退休而进行的经济结构调整应当有明确界定的标准，以方便农业生产者“全面和永久”退出农业生产，转向非农业活动。第七，通过农业资源退役进行的经济结构调整应当通过明确定义的计划来确定，并以支付退役3年的土地和永久处置的牲畜为条件，而不取决于此类农业资源的替代性用途。第八，通过投资援助提供的经济结构调整必须根据明确定义的标准来确定，支付总额不能与基准期之后的年度生产、总量或价格挂钩。第九，将环境保护补贴资格确定为政府环境保护计划的一部分，并取决于是否满足相关计划条件，包括生产方法或相关投入等。总之，只要农业保护政策符合上述两个基本条件，并且符合上述九条特定标准，就可以进入绿箱，不受《综合支持措施》约束。

（二）蓝箱政策

世界贸易组织对蓝箱政策基本没有限制。一项农业保护政策要在蓝箱中获得豁免资格，除必须是生产限制计划下的直接付款外，还必须基于固定的面积和产量，即以基本生产水平的85%或以下生产。如果是牲畜补贴，必须以固定头数来支付。如果不能满足这些条件，这一农业保护措施将被定义为黄箱政策而不是蓝箱政策。

（三）黄箱政策

《农业协定》指出，发达国家成员国在计算其《综合支持措施》时，相对于特定农产品价值，或者相对于生产价值总额，不必计算总成本较小的黄箱价值。换言之，可以根据以下两个最低限度的条件排除黄箱政策：一是对特定农产品的补贴，不超过该成员国相关年度基本农产品总产值的5%。第二，非特定农产品的国内支持，不超过该成员国农业总产值的5%。这是最低限度条款。如果任何特定农业保护措施的成本将补贴总额提高到5%以上，则此类补贴必须计入年度《综合支持措施》总额。

总之，如果美国《综合支持措施》总额不超过 191亿美元，就符合美国政府对世界贸易组织的承诺。截至2017年，即美国向世界贸易组织报告的最近一年，美国还从来没有超过191 亿美元的限额。

（四）国内农业政策与国际市场

国内农业补贴政策是否会导致国际农产品市场的重大扭曲？这个问题对于美国政府来讲尤其重要。由于美国是国际农产品市场的主要生产者、消费者、出口者和进口者，如果美国政府选择了错误的农业保护政策，将会对国际市场造成重大扭曲，对此，美国政策制定者需要保持高度警惕。

四、推动农业保护政策逐步走向绿箱

在世界贸易组织的《农业协定》中，设置红箱、黄箱、蓝箱、绿箱是非常有意义的。通过对绿箱支出不加限制、对黄箱支出实行严格限制的方式，世界贸易组织推动各成员国逐步将其国内农业保护政策转变为绿箱。

自2001年开始，世界贸易组织进行了关于国际农产品贸易的多边谈判，即多哈回合。2009年这一谈判陷入僵局。2011年在各成员国同意将主要精力集中在最有可能取得进展的主题上之后，这一谈判又恢复了，尽管在近期内不可能完成。

当美国立法者进行农业政策选择时，其他国家不仅会评估这些政策选择是否符合美国对世界贸易组织的承诺，而且还会通过这一政策选择来评估美国在世界贸易组织多边会谈中的立场。过去美国政府的目标是通过多边谈判来减少农产品价格的市场扭曲，并且通过绿箱政策逐步将市场扭曲最小化，支持美国农业发展和农产品贸易发展。未来美国还将继续寻求既符合世界贸易组织《农业协定》《补贴与反补贴措施协定》和《关于争端解决规则与程序的谅解》规则，又能够促进美国农业发展的国内农业保护政策。