农业生产托管促进中国种业高质量发展探析

◎芦千文

近年来，各地兴起了形式多样的农业生产托管服务，围绕制约小农户农业生产的薄弱环节，导入现代生产要素，推动了农业发展质量和效益的明显提升，有效地把小农户引入现代农业发展轨道。其中，与种业高质量发展密切相关的是制种生产、良种推广与托管业务的有机结合，有效提高了种子生产效益、促进了良种推广应用。实践表明，农业生产托管与种子生产、推广应用的有机结合，是补齐种业产业链短板、破解推广应用难题、向小农户导入良种的有效路径，有助于重构品种培育和推广应用的内在循环关系，形成种业产业链的“内循环”系统，为种业高质量发展提供原生动力。推动农业生产托管与现代种业融合发展，是中国国情下实现种业高质量发展的必然选择。

中国种业高质量发展的推广应用瓶颈

种子是现代农业竞争力的核心，是保障粮食安全的重要支撑。中国一直重视品种培育和种业发展，取得了显著成效，现代种业“芯片”不断取得创新突破。新品种保护申请量连续3年位居世界第一，主要农作物良种基本实现全覆盖，自主选育品种面积占比超过95%，实现了中国粮主要用中国种，超级稻亩产突破1000千克，杂交水稻育种国际领先；畜种主要核心种源自给率超过75%，部分蛋鸡品种达到国际先进水平；种质资源收集与保护体系初步形成，正在建设的国家种质资源库长期保存能力达150万份，居世界第一；建成海南、甘肃、四川三大国家级育制种基地，培育52个制种大县和100个区域性基地，保证了全国70%以上的农作物用种需求，满足了全国3/4的畜禽养殖用种需求；一批初具国际竞争力的种业企业成长起来（农业农村部发展规划司，2020）。

但是从整体上看，中国种业“大而不强”的问题仍然较为明显，与国际种业强国的差距较大，一些领域“卡脖子”问题突出。与国际种业强国相比，中国种业“大而不强”的问题集中表现在种业产业链创新能力和竞争力较弱。发达国家已经形成了以跨国资本为驱动，以巨型企业为中心，资源保护、种子科研、品种繁育、应用推广、市场销售等环节顺畅衔接、集成整合、创新驱动的种业产业链，实现了高度市场化和育繁推一体化，构建了以种质资源、基础科研为支撑，品种培育和应用推广的良性循环机制，形成了效益激发的种业创新原动力。中国种业发展取得了显著成就，逐步缩小与种业强国的差距。但种业发展资源保护、基础科研在高校和科研单位、品种繁育在地方院所和种子企业、推广应用在各级政府部门和服务机构的多元分离格局，造成中国种业产业链各环节较为分散、缺乏协同整合，不能有效形成整体的、协同的高质量发展驱动力。种业企业的资源掌控和集成整合能力提升缓慢，短时期内难以打破已经形成的种业创新资源分配和主导格局，造成种业科技创新导向与现代农业发展需求导向的脱节。同时，由于优良种子应用终端是小农户为主的农业经营主体。优良品种面向小农户“最后一公里”难题的始终存在，使得品种推广衍生出很多细分环节，种子销售市场出现无序竞争和各种乱象，削弱了品种培育与应用推广的联系，导致优良品种的效益潜力被抑制，无法形成对品种培育的正反馈，也就阻断了品种培育与推广应用的内在循环机制。这使得品种推广成为种业高质量发展更为关键的瓶颈所在。品种推广应用，包括制种、销售、使用等三个方面的多个环节，存在的问题如下。

（一）制种生产方式落后、效益不高，对资源环境影响较大

制种是决定种子质量的关键所在，是农业的重要组成部分。2020年，中国大田作物中粮食、棉花、油菜的制种面积约有2600万亩，包括秋冬种作物冬小麦1114万亩、杂交冬油菜10.02万亩、常规冬油菜3.08万亩；春夏播作物杂交玉米230万亩、杂交水稻115万亩、常规稻181万亩、大豆403万亩、棉花144万亩、马铃薯304万亩、春小麦70万亩、春油菜8.55万亩（全国农技中心，2020）。制种生产主要是以订单方式，采用“种子企业+农业经营主体或种子企业+中介组织（村集体、合作社、经纪人）+农业经营主体”等组织方式进行。其中农业经营主体以小农户为主，兼有部分家庭农场、农民合作社等规模化经营主体。生产出种子质量达标的以高于普通产品的价格由种子企业收购1，未达标的按照普通产品销售，使制种生产效益较高。但小农户为主的制种生产主体结构，使制种生产环节同样面临小农户生产方式存在的问题，如分散生产导致的种子质量不齐、规模小导致的生产成本高等。近年来，土地流转租金上涨较快，流转土地从事制种生产的家庭农场、合作社等面临较大的租金上涨压力，加上用工、农资投入成本也在上涨，导致生产成本迅速升高，利润被逐步压缩。由于制种售价高于普通种植，不管是小农户还是规模主体，都存在增加化肥农药投入的倾向，以进一步提高产量。这就导致制种生产对土壤肥力、理化特性造成不利影响（有机质下降、土壤板结），对周边环境也产生作用，加剧了农业面源污染，还使种子质量有所下降。制种是种业产业链的关键环节。制种高质量发展是种业高质量发展的应有之义。要推动种业高质量发展亟需破解制种环节生产方式落后的问题。

（二）面向小农户种子市场难以监管，无序发展现象始终存在

种子企业收购制种主体的种子，进行分选、加工、包装后，就进入市场销售。面向小农户的种子销售环节较多，一般通过“总经销商→一级经销商→二级经销商……末端经销商→零售商”多层次、多渠道结构将种子售卖给农业经营主体。从种子企业到终端客户中间隔了多层次的经销商，产生了大量的销售成本和流通成本，大部分利润流失在这些环节，加大了种子管理和市场监管的难度。而且，面向小农户的销售终端环节，仍以传统落后的销售方式为主，不少销售主体是走街串巷的个体户，产生了很多种子市场监管的盲点。我国建立了自上而下的种子管理和监管体系，但随着种子销售市场化改革的深入和公益性农业服务体系的整体弱化，使得种子市场管理和监管机构、力量、能力等也在逐步弱化，加上种子管理和监管体系本身多部门各管一段的分散格局，导致越是接近小农户的种子销售环节，市场管理和监管越是缺位。近年来，不少地区县级种子管理和监督机构人员老化问题突出，借调他用现象普遍，很多乡镇种子站虚设或直接被取消（芦千文、崔红志，2021）。这导致种子入户“最后一公里”的监管盲点，使种子销售市场乱像始终存在。主要表现在，走街串巷的传统销售方式仍然占小农户购买种子的相当比重。这种销售方式以种子或农资销售的个体户异地走街串巷为主。他们往往一个区域只去一次，基本是“一锤子买卖”，游离在监管体系之外，也难以做到有效监管。其中不乏售假、参假、以次充好等现象。各地报道的假种子问题多属这一原因。这类种子销售者算得上农村销售人才，具有很强的营销能力，有些甚至化身农技专家，让缺乏辨别力的小农户信以为真，心甘情愿购买假种子。当小农户发现是假种子时已经到了收获季，种子销售者已经不知所踪，想维权几乎不可能。此外，由于销售层级太多，越是末端的销售代理商，即使是本乡（镇）本村的零售店，有固定的销售场所，有着出问题后“跑不掉”的约束，也难以确保种子质量。因为，他们本身也不具备鉴别种子真假、好坏的能力，只是种子企业或经销商的代理而已。上述问题，是当前种子市场监管的痛点，也是优良品种推广普及的堵点。

（三）小农户辨识及应用能力弱，主动采用优良品种的意愿不足

种子的好坏要等到收获后才能验证。对于多数小农户，尤其是其中经历过假种子的小农户来说，更换新品种意味着风险。而且，随着优良品种从注重增产到增产提质并重的升级，优良品性的充分发挥对农事农艺和农资投入的要求越来越高，经营风险也明显增加。这不符合当前小农户发展的行为逻辑。小农户普遍呈现兼业形态，偏好省时省力稳产的品种，往往当地传统品种成为首选，也决定了省时省力增产的品种易于推广，前提是经过比较试验示范的过程，让小农户充分接受。随着小农户进入代际传递阶段，常年外出务工就业的农民工返乡成为小农户农业生产的决策者，他们大都已经淡忘了农事经验或者没有务农经历，更不具备辨识优良品种的能力。对于一些优良品种，增产的实现或品质的提升，需要借助专门的技术方案或农资投入时，小农户往往不愿意或者没能力做出改变，况且小规模经营单位上的产量增长或品质提升并不意味着效益增加，具有经济理性的小农户也不愿意采用优良品种。笔者在四川某地调研时访谈到一个案例，他们做了超级杂交水稻和普通杂交水稻的对比，虽然前者产量高约10%，但对水肥条件要求高，需要额外增加水肥投入和人工投入，综合计算效益并不比普通杂交水稻高，而且前者产量不稳定，容易受外在因素影响。这决定了当地小农户并不愿意改种超级杂交稻。专用性农产品品种或者功能性农产品品种，都有较高的技术要求，价格高，效益好。新型农业经营主体具备较强的技术水平和经营实力，可以从专用性品种或功能性品种中获得较高收益。但小农户往往不具备相应的技术和经营能力。通过企业订单形式带动小农户采用这类优良品种，组织成本高、产品质量不齐，也决定了这类品种向小农户推广比较难。小农户是中国农业生产经营的基本力量，优良品种不能被小农户广泛采用，也就无法做到推广普及，潜在的品种效益也就无法实现，不能形成品种培育与推广应用的良性循环。

2021年3月5日，农业农村部办公厅印发《农业生产“三品一标”提升行动实施方案》，明确提出实施打好种业翻身仗行动方案，加快推进品种培优。但主要措施集中在加快选育新品种，即发掘一批优异种质资源，提纯复壮一批地方特色品种，选育一批高产优质突破性品种，建设一批良种繁育基地。品种推广应用环节的上述瓶颈存在，使品种培优缺失了内生循环的驱动力，再多的资源投入和行政干预，只会加剧资源浪费和扭曲市场，造成推动品种培优、提高种业产业链竞争力等效果有限。一些领域种业发展较好，种业创新水平处于国际前列，也是因为种子推广应用链条较为完善，优良品种推广应用较为顺畅，品种效益能够反馈给品种培育，持续推动品种升级换代。因此，推动种业高质量发展，要正视品种推广应用存在的问题，打通瓶颈环节，顺畅品种培育和推广应用的良性内在循环。这样才能激发种业高质量发展的原生动力。实践中，已经探索出有效的方法和路径。这就是各地兴起的农业生产托管和良种推广应用相结合的灵活多样服务模式。

农业生产托管促进品种培优的实践做法

农业生产托管是指“农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式”2。2017年8月，国家农业部（现农业农村部）、发展改革委、财政部联合出台《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式。同年，农业农村部、财政部开始实施农业生产社会化服务项目，支持聚焦农业生产托管为主的服务方式，项目资金从30亿元增加到2021年的55亿元。在有力的政策推动下，农业生产托管迅速在全国兴起。虽然，农业生产托管就服务内容来看早已存在。但实际上其与以往农业生产中广泛存在的产中作业服务不同。当前迅速发展的农业生产托管，是“市场化服务供给+‘放心’机制”形成的农业生产性服务高质量发展业态，是新型农业经营方式与新型农业服务方式的有机结合（芦千文、苑鹏，2021）。从购买方看是农业经营主体把产中作业环节“放心”交由服务主体完成的经营方式，从供给方看是内涵信任和约束机制，促使农业经营主体“放心”购买服务的方式。在实践中，很多地方的农业生产托管在业务和模式创新过程中，将良种推广应用作为提升服务质量和竞争力的重要手段，既促进了制种环节生产方式现代化和种子质量的提升，也促进了良种向小农户的推广普及，破解了良种入户的“最后一公里”难题。

（一）为制种生产提供专业化托管服务

农业生产托管面向农业经营主体提供服务，制种生产也包括在内。制种生产比普通种植的销售价格更高、质量要求更高，对增产增效技术和专业化服务需求更高。各地制种在发展的过程中，已经发展了较为充分的耕、种、防、收等作业服务，但这些服务业务大都是简单初级、层次较低，满足不了制种技术标准的要求。农业生产托管的发展，以专业化、标准化、集约化的服务业务改造升级传统的简单初级服务，并将绿色集约高效技术方案导入制种生产过程，提高种子生产质量和效益，推动制种经营主体生产方式的现代化。由于制种生产主体比一般小农户更具有市场经营意识，各地推动农业生产托管发展过程中，制种是服务主体优先选择的服务对象。特别是在全国性或区域性的制种基地，农业生产托管正成为推动制种环节纳入现代农业发展轨道的重要路径。如2020年，甘肃省各类农作物种子生产面积266多万亩，其中玉米制种面积稳定在120万亩以上、面积和产量占全国总量的50%以上（庄俊康、王云祥，2021），玉米制种主要集中在张掖市，2020年玉米制种面积95.63万亩。3甘肃谷丰源农工场农业社会化服务有限公司（简称“谷丰源”）是为玉米制种提供专业化托管服务的典型代表。该公司源自2006年成立的甘肃谷丰源农化科技有限公司，以化肥、农药等农资销售起步，逐步扩展服务领域，已经形成较为成熟的玉米制种全程植保、水肥一体化为核心业务内容的绿色高效托管服务模式，成功入选全国首批农业社会化服务典型案例。

谷丰源公司为玉米制种提供的绿色高效托管服务模式，包括服务业务、技术支撑和组织机制三个方面内容。一是服务业务。谷丰源公司按照农业生产标准化思路，以集约高效绿色为导向，制定托管服务方案，业务内容包括全程植保、配方施肥、水肥一体化、土壤改良等系列综合托管服务。2017年到2020年，累计完成服务面积271万亩次。其中，玉米制种的全程植保服务包括两次统防统治服务，用于防治红蜘蛛、玉米螟、棉铃虫，增强作物营养，亩均成本共计36.5元；水肥一体化科学施肥服务，包括一次底肥和七次追肥，亩均成本合计313元。二是技术支撑。谷丰源公司按照“产学研推服用”一体化思路，汇集科研、教学、生产、推广等相关技术专家资源，与涉农高校、科研单位等合作，聘请专家团队，制定全程作物集约高效绿色生产技术解决方案，并成立了专业技术服务团队，为玉米制种提供全程技术支撑。三是服务机制。谷丰源公司已经形成了“服务公司+制种公司+村集体（合作社）+小农户”的托管服务组织模式。一方面，从2010年开始，谷丰源公司与制种公司合作，通过导入专业化服务，提高小农户供应种子的质量，提升制种公司和小农户的合作质量。另一方面，通过村集体或合作社组织小农户统一接受专业化服务，打破小农户应用病虫害统防统治、测土配方施肥、水肥一体化和土壤改良等现代农业生产技术的门槛，降低服务组织成本、提高服务作业效率，推动农业标准化技术在小农户生产中普及。谷丰源的农业生产托管服务，帮助玉米制种经营主体实现了节本增效和绿色生产（见案例1）。

案例1：2018年，谷丰源公司在甘肃省张掖市甘州区为一个规模300多亩的家庭家场提供玉米制种“土肥水药”全程托管服务。该农场主的父亲（70岁）也是种田能手，看到托管服务价格（成本）比自己种植成本高出每亩60元，便对公司的托管服务持怀疑态度。为了推广“土肥水药”全程托管服务，公司主动降低托管服务价格60元/亩。该家庭农场接受“土肥水药”全程托管服务后，2018年产量从2017年的850公斤/亩提升到930公斤/亩，每亩增收了110元；2019年产量进一步提升到1012公斤/亩，每亩增收了近300元。托管服务方案，集成采用绿色高效技术，对土壤改良效果明显，减轻了过量水肥投入导致的土壤板结问题。据该家庭农场主父亲反映，“托管了之后，翻地时拖拉机不吃力了，翻起的土壤板结的大土块少了”。在实际看到农业生产托管既增产又提升耕地质量的效果后，家庭农场主及其父亲不再持怀疑态度，2020年愿意全额支付托管服务费用。经过两年时间，该家庭农场主就转变了只注重眼下经济效益，对农产品质量安全效益、土壤效益、生态效益漠不关心的思想。4

（二）为良种应用提供专业化服务

小农户应用良种的过程，与农业生产过程结合在一起。农业生产托管以社会化分工、专业化服务、规范化作业的形式，把现代生产要素导入小农户农业生产过程，激发了小农户的家庭经营优势。其中，应用良种的小农户就能通过农业生产托管，按照良种的技术要求和标准规范进行生产经营，获得良种提质增效产生的效益。农业生产托管促进小农户应用良种的业务模式有两种。

一是为采用良种的小农户提供专业化服务。服务主体提供专业化服务，帮助小农户达到良种的技术要求和标准规范，克服小农户应用良种的技术瓶颈和能力短板，在小农户层面实现良种潜在的提质增效收益。这一服务模式常见于订单农业和主动采用良种的小农户接受托管服务的情形中。前述提到的服务主体为制种农户提供的托管服务，也属于这一服务模式范畴。制种公司把订单给到制种农户，制种农户按照要求生产种子。订单农业中，农产品加工或营销企业，按照工艺要求或市场需求选择品种，提供给订单农户。为统一分散农户的技术和作业标准，往往需要借助服务主体为订单农户提供技术支撑和统一服务。很多农业产业化龙头企业和有机绿色农产品营销企业，都选择这种方式带动小农户发展现代农业。

二是以良种提升托管服务质量。全程或多环节的托管服务业务，往往要与服务对象的产量或收益挂钩。为保证服务对象的产量或收益，服务主体主动选择优良品种，结合到托管业务中。这是各地发展全程托管或多环节托管过程中服务主体的普遍做法。通过服务主体的专业化服务，发挥良种的提质增效优势，让小农户得到实际收益，既有助于加快托管业务推广进程、形成稳定的服务合作关系，也有助于降低服务主体的经营风险、减少服务纠纷。如聊城市东昌府区兴农农机专业合作社，把良种应用作为增产技术方案的核心，向周边农户推广技术托管服务（见案例2）。有些地方主动把良种推广和托管业务结合到一起，加快良种推广进程。如食用菌是福建省古田县的特色主导产业。古田县拥有较强的食用菌品种研发生产能力，先后开发了优质食用菌品种37个，但一直难以推广入户、产生经济效益，制约了食用菌品种培优。近年来，古田县支持发展菌包托管服务，由服务组织选择优质菌种，解决了小农户盲目选种难题，有力地促进了优质菌种推广普及（孙莹，2021）。

案例2：兴农农机专业合作社位于聊城市东昌府区梁水镇，成立于2009年4月，注册资金508万元，固定资产500多万元，现有员工12名，社员1000多人（户）。合作社早期主要业务是粮食存储、农资供应、作业组织等，2018年开始依托粮食存储一体的综合服务平台，为大田作物提供高效种植高产方案，形成了“技术服务+种子和农资供应+作业服务+订单回收”的技术托管服务模式。经过努力，技术托管服务面积已经由最初的600多亩发展到2020年的两万亩，覆盖东昌府区、冠县、东阿县、茌平区的四个县区、8个乡镇，服务对象有10家种植合作社、20多个种粮大户以及300多户小农户。接受技术托管服务后，小麦和玉米的平均产量提高15%以上，每亩效益增加200多元。技术托管服务有两种模式（见表1），模式一包括“技术服务+植保飞防+关键点的农资供应+机收作业”，2020年服务面积为14000亩；模式二为模式一基础上增加了种子供应、优质农资和订单收购，2020年服务面积为6000亩，为未来主推服务模式。两种模式中，都由合作社设定不同的增产目标，并根据地块、产量等条件设计高产种植方案，统一安排或组织农事管理。如种子的二次包衣，播种、病虫害防治、增产措施实施时间、灌溉时间等关键环节的提醒和实施。合作社还负责组织服务主体为服务对象提供作业服务。5

农业生产托管促进良种推广应用的机理

农业生产托管本质上是以社会化分工、专业化生产，将绿色集约高效的生产方式和现代要素导入小农户农业生产过程中。优良品种作为重要的现代农业生产要素，导入小农户农业生产中后，通过集约化、绿色化、标准化、专业化生产，实现了品种潜在效益。这种效益增加通过农业生产托管内在的利益联结机制，转化为小农户和服务主体的共享收益，激发了小农户采用优良品种的积极性，服务主体以优良品种提升服务质量的积极性。其好处就是破除了品种推广应用的瓶颈，建立了小农户与优良品种的有机联系，去除了种业产业链中推广应用的冗余环节，重构了品种培育和推广应用的良性循环关系，构建了品种培优的内生动力，持续不断推动种业高质量发展。这种机理表现在如下几个方面。

表1：两种技术托管模式的各环节价格和服务方式

（一）制种环节专业化托管服务，解决种子生产质量把控难题

农业生产托管以专业化、标准化、规范化服务，破解了小农户农业生产经营难题，为小农户衔接现代农业搭建了桥梁纽带。据农业生产托管项目6绩效评价，2019年通过项目支持规模化生产托管，促进了服务规模经营，实现了区域化种植、规模化作业、集约化经营，提高了农业生产效率，促进了粮食增产农民增收。同时，也推动了经营方式转变，推动了现代生态农业技术的应用，促进了农业绿色发展。如河北省全程托管试点区域粮食亩均增产20%以上；江西省高安市病虫害防治托管可减少用药量20%；吉林省梨树县托管服务组织采用玉米秸秆覆盖还田和免耕播种技术，保护了黑土地，平均降低生产成本10%左右，增产10%～15%，效益增加10%～15%，土壤有机质年均增加0.60%（农业农村部农村合作经济指导司，2020）。这些作用在制种领域同样能实现，甚至效果更好。如在河西走廊地区常年进行玉米制种，连年种植不倒茬，虫害不断加重，土壤板结、次生盐渍化等致使耕地质量下降，严重影响了制种玉米的产量。谷丰源提供托管服务后，实现了技术、水肥、管理、作业的统一，有效提高了种子产量和质量，提升了生态效益。据测算，通过托管服务玉米制种亩均增产约5%～20%，亩均增效360元。通过集成应用玉米绿色防控、新型肥料、水肥一体化等技术，开展绿色防控托管服务，提升了农业生产标准化、专业化水平，节约了水肥药，保护和涵养了耕地。据测算，每亩可节水50～200立方米，化肥投入减少15～30千克/亩、农药用量下降10%～25%。谷丰源公司采用土壤改良优化集成技术，使土壤板结明显改善，经专业机构检测土壤水溶性总盐下降30%、电导率下降20%，且土壤有机碳分解能力、作物根系吸收能力明显增强。7

（二）规范种子分级销售和零售市场，破解“最后一公里”难题

农业生产托管建立了小农户与良种的直接联系，节省了中间冗余的分级销售环节，避免了小农户盲目选种，降低了良种推广应用成本，使良种直接进入小农户农业生产过程。农业生产托管与服务对象的效益挂钩，为建立持续稳定的合作关系，服务主体往往选择以良种和技术来提高服务质量，增加服务对象的农业经营效益。在这样的激励约束机制下，服务主体主动筛选适宜品种，并通过托管服务业务导入小农户农业生产中。服务主体服务规模远超一般家庭农场、合作社的规模，用种量比较大，且有专业技术团队支撑，可以直接对接种子公司，集中采购优质低价的良种。当然，种子公司通过服务主体，可以扩大种子销量，提高市场份额，没有了中间环节分利，可以在降低小农户获得种子价格的同时，增加公司利润。没有了中间环节参与，种子质量也能得到保障，杜绝了假种子、以次充好等问题。很多种子公司或经销商，为加快良种销售进程，更愿意和服务主体合作，或者直接拓展托管业务，向现代农业服务商转型，将试验示范和托管业务结合起来，直接向小农户推广良种。可见，农业生产托管嵌入面向小农户的良种推广过程中，一方面，节省了中间不易监管的分级销售和零售环节，规范了种子市场秩序，为种业高质量发展创造了良好市场环境；另一方面，把选种用种交给服务主体或种子公司等，规避了小农户选择难、盲目选择问题，打开了良种入户的通道，从而破解了良种入户的“最后一公里”难题。

（三）充分展现良种提质增效优势，激发小农户采用良种动力

按照技术要求和规范标准进行农业生产，可以发挥良种的产量和质量优势，增加农业生产效益。但小农户分散生产形式下，往往不具备良种需要的技术要求和规范标准，生产的产品产量不稳、质量不齐，无法发挥良种的提质增效优势，使小农户采用良种的积极性被抑制。农业生产托管介入后，把小农户分散生产环节整合起来，通过专业化、标准化、集约化的服务，降低作业成本、优化物质投入、改善农事管理，显著提高农业生产效率。特别是全程托管服务模式下，服务主体一般会与小农户建立“产量或收益保底+收益分成”的利益共享机制，激励服务主体按照良种的技术要求和规范标准，整合配置资源、定制服务方案、提升服务质量，实现良种的最优产量或效益。依托对良种的质量保证，服务主体还帮助小农户与农产品加工或购销主体建立订单合作关系，导入金融、保险、品牌等优质要素，衔接现代农业产业链、供应链，分享现代农业价值链增值收益。这样，小农户不用再担心应用良种的能力不足、技术瓶颈以及买到假种子等问题，通过托管服务就能实现良种的提质增效收益，应用良种的积极性就被激发出来。如古田县传统散户每筒银耳菌包生产成本约为0.65元，工厂化生产菌包成本约为0.42元，降低35%。接受菌包托管后，感染率更低，成功率在99%以上（农户自己接种成功率为80%左右）。而且，由于菌种质量好，在原来每年栽培4批次的基础上，可增加2批次，按每批次栽培5万袋的中等规模测算，每户每年可增收10万元（孙莹，2021）。这使菇农对优质菌种的接受度迅速增加，对菌种的研发投入和升级换代起到了很好的推动作用。

以农业生产托管促进种业高质量发展的思路和建议

（一）制约因素

一是对农业生产托管加快农业现代化的认识不到位。作为新型服务方式和新型经营方式的有机结合，农业生产托管以服务规模经营方式，创新农业经营体系，激发家庭经营优势，推动农业适度规模经营，实现小农户与现代农业发展有机衔接。但不管是理论或政策研究，还是各地实践探索，都对此认识不够，仍停留在强力推进土地规模经营、发展大规模农业经营主体的惯性思维，忽视了小农户将长期存在的现实国情。这直接导致有些地方不深入了解农业生产托管的本质属性和发展规律，不注重宣传推广和推动发展农业生产托管。

二是对农业生产托管促进种业高质量发展的认识不到位。目前，理论和政策研究中，大都认为“打赢种业翻身仗”的主要瓶颈和战略重心是种子研发和种业企业，导致推动种业高质量发展的资源配置集中在这两个环节。如前所述，当前种业高质量发展内生循环更关键的瓶颈在推广应用环节，解决这一瓶颈的有效路径是农业生产托管。意识不到推广应用的重要性，也就意识不到农业生产托管对种业高质量发展的重要性。当前，种业发展战略和政策措施，只是涉及到推进育繁推一体化、加强推广应用力量、做好种子市场监管，并没有形成以农业社会化服务或农业生产性服务促进品种推广应用的思路，也就没有把农业生产托管纳入种业发展战略和政策支持范围。

三是农业生产托管服务主体品种推广应用能力亟待提升。从事农业生产托管的服务主体主要有两类。一部分是已经存在的农业服务户、服务型合作社、农业服务公司等。这部分服务主体自发探索了灵活多样的农业生产托管模式，但总体上呈散弱小的发展特点，服务范围有限，服务质量意识不强。一部分是2017年农业生产社会化服务项目实施以来，受支持政策引导，新型农业经营主体、涉农企业、工商资本以及返乡创业群体等进入农业生产托管领域，成为新型农业服务主体。这部分服务主体，技术和实力较强、理念较新，但仍处于初级发展阶段，与服务对象尤其是小农户扔在“磨合”过程中，可持续的运营机制和盈利模式尚未稳固。由于，面向小农户的服务组织成本高、模式导入过程较慢，山地丘陵地带的小农户还面临土地细碎、基础设施、地形不平等限制，使两类服务主体都存在倾向于服务规模经营主体，不愿意服务小农户的问题。这些都制约了服务主体带动或促进小农户应用良种的能力。

四是农业生产托管市场培育存在向区域垄断演变的隐患。农业生产性服务和农业生产经营的有机结合，使农业生产托管市场供给自发演变的结果具有一定区域内垄断竞争的特点（芦千文、姜长云，2017）。各地推动农业生产托管发展过程中，应该尤为注重市场竞争机制和利益联结机制建设，以处理好垄断和竞争的良性互动关系。但不少地方对此认识不够到位，存在明显倾向支持某一类或某一个服务主体的倾向，干扰了市场自发培育过程，加快形成托管服务的垄断供给格局。有些县级政府甚至出台文件支持某一主体发展。区域性垄断形成后，缺失了市场竞争机制的约束，极容易造成服务主体与种子、农资等供应主体的“合谋”，挤压小农户利益。这样不利于发挥农业生产托管促进品种培优的作用。

（二）对策建议

从破解良种推广应用瓶颈，重构品种培育和推广应用良性内生循环机制的战略需求出发，推进中国种业高质量发展，要把农业生产托管作为关键性、战略性的抓手。要转变推动种业高质量发展的战略举措和政策措施，重视品种推广应用环节，明确支持农业生产托管发展，以畅通种业高质量发展的内生循环。

一是理性认识中国种业瓶颈的关键所在。要扩大视野，跳出就种子科研谈种子科研、就种业企业谈种业企业的局限思维，从加快农业现代化的基本国情出发，从构建种业高质量发展内生循环机制的全局视野，加强提高种业全产业链竞争力的战略研究。要正视品种推广应用环节存在的问题，加强制种生产、种子市场和种子入户环节与种业高质量发展的关系研究；要分析比较农业生产托管与土地流转规模经营形式，带动或促进小农户应用良种的内在机理、比较优势、适用范围，明确农业生产托管的重要作用。

二是把农业生产托管纳入推动种业高质量发展的战略举措。把农业生产托管作为破解良种推广应用瓶颈，以种业高质量发展促进小农户与现代农业发展有机衔接的关键举措和主要路径。在种业高质量发展战略和政策措施中，明确支持发展农业生产托管，重点支持制种环节生产托管、为良种应用小农户和新型经营主体提供专业化服务、农业生产托管与良种推广应用结合的托管业务创新。要在新出台的相关政策文件中，明确支持发展农业生产托管，并配套可操作性强、针对性强的具体支持政策。要在支持种业创新或高质量发展的相关资金中，设立农业生产托管专项，与农业生产社会化服务项目相结合，推动制种环节和促进小农户应用良种的农业生产托管加快发展。

三是引导与良种推广应用相关的服务主体有序竞争、可持续发展。在推动农业生产托管加快发展的过程中，注重引导服务主体有序竞争，探索可持续的新模式、新业态。要营造公平竞争的市场环境，引导各类服务主体竞相发展；以政府参与、市场运营、动态管理的思路，在制种基地和粮食作物等重要农产品主产区，建立以良种推广应用为主题的农业生产托管服务体系，为服务主体加快培育、规范发展创造良好条件；要引导种业企业、服务主体和小农户，通过组建合作社、联合社、联合体、联盟等形式，密切利益联结机制，打造发展共同体、命运共同体，形成区域性的农业现代化新引擎。

四是创新与农业生产托管发展相适应的种子市场监管和服务体系。农业生产托管发展，将改变种子市场发展格局，需要提前适应农业生产托管发展，创新种业成果转化、种子市场的专业化社会化服务体系。要及早研究和设立制种生产、良种入户应用托管服务的标准体系，为规范化发展提供参考依据；要建立第三方服务质量和效果评价制度，为小农户选择服务主体提供参考，为规范服务主体发展提供抓手，促进服务组织提升服务质量；探索建立纠纷仲裁机制，对托管服务过程中出现的纠纷及时进行仲裁，依法保护小农户和服务组织的利益；及早研究农业生产托管对种子市场的影响，以及把服务主体纳入监管范围，创新种子市场监管机制，通过服务主体做到种子监管全覆盖，提高种子市场监管和服务措施的实效。

注释：

1据甘肃省某地制种生产主体提供的数据，玉米制种每斤收购价要比普通玉米高每斤0.5～0.6元。

2参见：《农业部、发展改革委、财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农经发〔2017〕6号），中国政府网http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5271797.htm。

3参见：张掖市玉米制种产业发展形势分析，http://www.zhangye.gov.cn/nyj/dzdt/gzdt/202009/t20200922_490541.html。

4此案例为甘肃谷丰源农工场农业社会化服务有限公司负责人提供。

5此案例由兴农农机专业合作社负责人提供。

6即文中提到的农业生产社会化服务项目。

7此数据为甘肃谷丰源农工场农业社会化服务有限公司负责人提供。