新时代基层多元纠纷解决机制创新研究——基于四川大邑“无讼社区”建设的案例分析

中共大邑县委党校 夷萍

随着我国现代化进程和城镇化建设的快速推进，传统社会向现代社会急剧转型，人口流动性加快，社会利益剧烈冲突，“熟人社会”向“半陌生人社会”“陌生人社会”过渡，社会问题触点增加，矛盾纠纷增多。基层社会矛盾能否得到合理解决，直接影响社会稳定与国家发展。从党的十九届四中全会要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”，到国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，国家从未停止相关问题的探索与实践。四川大邑近年来积极探索“无讼社区”试点建设，将“法治”“德治”“自治”融合，形成了“党委领导、司法推动、部门参与、社区自治”的共建局面，在基层多元纠纷解决方面取得了明显成效。通过案例观察，提炼共性特征，能够正确认识“无讼社区”对基层社会治理的有效性和重要性。

一、基层多元纠纷解决机制的基层观察——“无讼社区”

当前，如何创新基层多元纠纷解决机制，实现基层社会的有效治理，成为一项重点改革任务。从实践上看，各地区大胆实践，探索了各具特色的基层治理模式。大邑县地处成都西部，常住人口54万，辖3个街道、8个镇，共有社区147个，其中场镇社区68个，建制村55个。近年来，立足县域实际大胆探索，在解决基层矛盾纠纷方面积累了经验。

（一）“无讼社区”创建背景

大邑城镇（村）社区较多，人口流动性虽低，但随着城镇化发展，农民由散居变成聚居，熟人社会环境瓦解，新的社会关系重新建立。在经济转型过程中，社会政策调整带来利益格局变化，使社会成员受益的均衡情况难以掌控，居民利益冲突逐渐多元且呈上升趋势，纠纷矛盾频发却无法得到及时解决，给基层政府带来治理难度。面对量大面宽的矛盾纠纷，还未完善的基层治理机制和治理体系捉襟见肘，具体表现在以下方面：

（1）案件数量增多，居民矛盾诉求多元化。随着社会发展，大邑县居民法律意识不断提高，“打官司”的人越来越多。根据“人民法院案件信息管理与司法统计系统”数据显示，近五年来大邑法院案件数量呈现逐年递增的趋势，见表1。

表1 2015—2020年大邑县法院案件受理情况

从表1可看出，近年来大邑法院案件总受理数整体呈上升趋势，并且每年民事案件受理数占案件总受理数一半以上，越来越多的人民内部矛盾“堵”在法院，老百姓“打官司”的需求越来越高。然而大邑员额法官人数不多，许多争议不大的民事案件占用了宝贵的政法资源，老百姓诉讼成本高，矛盾亦未必得到有效解决。同时，随着城镇化和市场经济的发展，场镇社区矛盾纠纷种类越来越多元化，比如商品房买卖、物业服务、劳动用工、邻里矛盾、赡养纠纷等，各种矛盾诉求增加，法院办案压力变大，因此从源头上预防和减少矛盾纠纷，将矛盾源头化解在基层迫在眉睫。

（2）基层调解组织弱化，调解队伍水平不高。随着基层工作的调整，居民委员会的工作内容有了行政化倾向，工作人员需要将大量时间和精力投入到行政工作中，基层自治和调解功能就无形弱化了。而且农村大量劳动力和精英人才外流，现有的基层工作人员年龄结构普遍偏大，没有行政编制，工资和福利待遇也低，工作积极性不高。“无讼社区”建立前，基层矛盾纠纷依赖于社区人民调解委员会调解，但调解委员会的成员绝大多数属于村镇干部兼任，或具有威望的热心乡贤义务性兼任，调解手段或是行政化，或是凭经验，缺乏专业知识支撑。随着村民法治和维权意识的增强，传统调解机制缺乏系统性和协调性，早已不能有效且及时解决基层的矛盾纠纷。

（二）“无讼社区”的实践模式与综合对比分析

大邑县作为成都市“溯源治理”工作的试点之一，出台《关于无讼社区构建的意见和建议》，在安仁等四镇开始试点，逐步再向全县推广“无讼社区”。沙渠街道东岳花苑社区、安仁镇和众社区、花水湾镇温泉社区试点时间长，运行成熟，梳理其纠纷解决的模式，进行综合对比分析，对基层纠纷解决机制的探索有重要意义。

1.大邑“无讼社区”的实践模式

（1）沙渠街道东岳花苑社区：东岳花苑社区是大邑县建成的第一个近万人集中安置的纯居民社区，原始居民、拆迁户、外来务工人员的融合使该社区人口结构复杂，矛盾纠纷主要有物业纠纷、房产纠纷、邻里纠纷等。在“无讼社区”创立之初，先是成立了社会组织“沙渠街道人民调解联合会”，成员由国炯律师事务所律师以及几名从事农村工作经验丰富的乡贤组成。联合会成立后制定了《联合调解委员会章程》，形成无讼社区“1131”工作体系。“1”即搭建一个平台，是居民化解纠纷矛盾的工作平台。“1”即制定一份公约，征求村民意见制定“东岳花苑居民公约”和“无讼公约十条”，推进居民自治。“3”即构建三套体系：社区干部、网格员“随手调”调解体系、人民调解联合会调解体系、“多元调解平台”调解体系。“1”即一套流程，对调解成功的矛盾纠纷形成规范化调解协议，进行司法确认，对调解失败的矛盾纠纷分门别类“网上立案”。同时，驻社区的律师定期开展“普法进（村）社区”的活动，有针对性宣讲政策法规，为居民提供法律咨询服务。（2）安仁镇和众社区：和众社区是统筹城乡发展改革试点的新型农民集中居住社区，该社区90%以上是农民，目前参与社区治理的社会组织有10余个，如“潘大姐”调解委员会、“众智”创业协会、“心天地”帮扶联合会等。该社区人员结构简单，纠纷矛盾主要有邻里纠纷、赡养纠纷、婚姻纠纷等。和众社区的“无讼社区”成立了多元调解工作小组，主要由社区人民调解委员会、镇法庭、司法所、派出所以及社会组织如“潘大姐”调解委员会等组成。具体做法是每个工作日派驻两名社区干部到“矛盾纠纷多元调解协调中心”与法庭工作人员协同配合，接待来访群众，调处矛盾纠纷，形成了“一平台，二分流，三联动”的工作模式。同时，加强对调解委员会工作人员培训，定期开展法律类知识讲座，赠送婚姻、土地、环境等内容的法律通俗读本，提升调解员知识水平和调解技巧。（3）花水湾镇温泉社区：温泉社区处于花水湾镇旅游开发中心地带，总人口达1500多人，该社区村民通过联营联建打造个体旅游经营产业，除邻里纠纷、家庭纠纷外，主要是原住民与开发公司、游客等之间的纠纷。温泉社区由居民委员会、派出所、镇法庭联合建成“无讼社区调解室”和“无讼空间”，并以“花水湾人民法庭诉调对接工作中心”“花水湾镇诉调对接工作站”“景区调解室”作为载体，形成司法引导与社区自治相结合、司法职能与社会责任共承担的基层治理机制。同时，依托“雪亮工程”综治中心，建成社区“智慧治理中心”（监控中心），通过“雪亮工程+智慧小区”系统，利用自媒体多渠道进行普法宣传，让社区居民了解政策法规，提供相关法律帮助。

2.大邑“无讼社区”的实践模式综合对比分析

在实践之初，东岳花苑社区、和众社区、温泉社区在“无讼社区”建设上各有特色，由于居民构成情况、居民关系、地理位置、纠纷类型不同，所以在联合力量、工作内容上有所差异，如表2所示。

表2 三个“无讼社区”综合分析对比表

通过综合对比表可知，“无讼社区”的建设和操作不是一成不变的，要根据社区特点调整。如东岳花苑社区居民关系半生不熟，涉及外来务工人员租房、买房问题，所以在典型纠纷上以合同纠纷、物业纠纷为主，这些纠纷需要一定的法律知识，社区调解人员相关知识有限，所以在联合力量上要有律师的加入才能满足调解的需要。而和众社区属于纯农民社区，居民处于熟人社会中，对抗意识不强，矛盾纠纷主要是邻里、赡养、婚姻等，一般经验丰富的调解员即可胜任，所以在力量联合上主要是社会组织的加入。至于温泉社区，地处旅游景点，更多纠纷是发生在商家与游客之间，他们更重视自身利益是否得到维护。“景区调解室”和“综治中心”监控平台的利用，为调解纠纷提供有力证据保障。因此，“无讼社区”建设不管顶层设计如何，在具体操作时一定要根据社区特点进行合理调整，才能在矛盾纠纷的解决上事半功倍。

二、基层多元纠纷解决机制“无讼社区”建设的经验做法

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”这一论述，对新时期矛盾纠纷解决机制提出了新的要求。大邑县创建“无讼社区”以来积极探索，在诉源治理新机制方面形成了可供参考和借鉴的经验做法。

（一）坚持党建引领，强化基层党组织的核心领导

“无讼社区”建设初期，由于乡村组织机构缺乏约束机制和法治规范意识，处理矛盾冲突能力较弱，居民相关权利难以得到保障。因此，为有效推进其建设，大邑县建立了以县委领导为核心，社治统筹、政法协调、法院推动、部门参与、社区搭建平台的组织领导体系。具体做法是由一把手担任组长，统一协调安排工作，配齐配全工作力量。在社区创新党支部形式，以党组织为核心，在符合条件的居民小区、院落、林盘等建立党支部或者党小组，建立单元长联系住户机制，确保党组织工作达到全覆盖。另一方面，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，“社区夜话”“红马甲制度”“红袖章制度”的推行，让矛盾纠纷早发现、早处理。总之，坚持党建引领，让社区党组织在整合辖区资源、规范民主议事机制、发动多元参与等方面起到核心作用，成为化解基层矛盾纠纷的有力组织保障。

（二）智能运用大数据，做实“三大平台”

“1+N”综合调解平台。“1+N”综合调解平台是大邑县整合多个部门（县综治办、法院、信访局、司法局等）打造的综合性调解平台。“1”是一个调节平台——“无讼空间”“N”是具有调节能力和力量的社会组织，旨在为群众提供方便优质的调解服务。“1+N”综合调解平台接入了成都中院打造的“和合智解”e调解平台，当事人根据自身需要，在调解组织智库（5大类、198个调解组织）和调解员智库（7大类、1595位调解员）选择合适的调解员进行远程咨询辅导、调解、司法确认等，群众在家门口即可享受免费的、专业的司法服务，线上解决矛盾纠纷，方便快捷。“诉调对接”三级平台。“诉调对接中心”“诉调对接分中心”“诉调对接工作站”三级平台的建立，打通了“诉”与“调”的通道，及时将法院受理的争议不大的民商事纠纷案件分流到各人民调解组织，引导当事人选择便捷经济的解决渠道。这样既有效减轻法院“案多人少”的办案压力和纠纷当事人的诉讼成本，又及时将矛盾纠纷化解在诉讼源头。信息资源共享平台。信息资源共享平台以省矛盾纠纷多元化解信息系统、大邑县“大联动•微治理”信息系统、“962567大邑一号通”为主，搜集村民群众意愿建议。还采用“雪亮工程+电子监控”体系，联合有线电视网络系统建立“智慧社区”，将相关法治宣传、法律服务以及政府服务信息通过社区信息发布屏、电视屏、手机端同步传播，可操作、可参与，让法治建设的氛围浸润到千家万户。

（三）社会多元协同参与，强化社区民主自治

一是坚持社会化参与，鼓励社会组织承接调解工作。在新时代，单纯依靠政府所提供的公共服务难以满足人民日趋多样化的利益诉求。社会组织作为第三方力量架起居民和政府沟通的桥梁，具有贴近群众的优势。大邑县政府搭建平台，先后培育出例如䢺江镇金秋社会服务中心、沙渠镇人民调解委员会等社会组织，为“无讼社区”调解工作注入鲜活力量，及时察觉矛盾源头，将纠纷化解在萌芽状态。二是充分利用党员、五老乡贤的作用，建立调解工作室。将社区中具有威望并热衷社区调解工作的人调动起来，发挥“智囊团”作用。他们采用“晓之以理，动之以情”的调解手段，调解效果不可小觑。例如安仁老吴调解室”、晋原街道芙蓉社区“王大爷调解室”都为基层矛盾纠纷做出一定贡献。三是加强德治建设，建立村规民约，引导居民自治。每个社区依托民主议事会等形式，广泛征求居民意见，形成符合本社区实际、居民认同的“无讼公约”，呼吁社区居民讲法理、讲情理、讲道理，共同维护、遵守、监督，从而达到规范村民行为的效果，强化社区自治。

（四）大邑县基层矛盾纠纷解决一般流程

大邑县“无讼社区”基层矛盾纠纷解决一般流程如图1所示。

图1 “无讼社区”基层矛盾纠纷解决流程图

三、进一步完善“无讼社区”建设的几点建议

“无讼社区”的建设工作在解决基层多元纠纷方面取得了一定成效，具有较强的现实意义，但同时社会各界也更关注其生命力和延续力的问题。目前大邑县“无讼社区”建设“形态”已较为成熟，要想保持其常态化运作，有以下几点思考与建议：

（一）避免调解主体多元化沦为形式，重视社会组织的作用

“无讼社区”建设的一大特点就是多方力量参与，特别是在调解主体上吸纳了社会组织、五老乡贤、律师事务所等社会各界力量。当这些力量同时存在于社区时，要厘清各方职能边界、明确各方职能定位，避免多元化调解主体沦为形式、职责功能发生冲突，造成调解资源重复和浪费。同时，要明确人民调解委员会在调解任务中处于主要力量的地位不动摇，其他调解主体要根据社区自身特点有所侧重的发展和利用，不能搞“一刀切”，一味照搬或复制。社会组织具有民间性、专业性、群众性等特点，它可以借助丰富多彩的活动与居民拉近关系，增强居民对社区的归属感和认同感，赢得居民的认可和信任，从而从源头上减少矛盾纠纷。但是就目前来看，入驻社区的一些社会组织自主性不足，内部组织和制度建设存在问题，处在散小弱的状态，缺乏蓬勃生命力。面对这种情况，一要加大对社会组织政策和资金的扶持，在税收、人才、信息等方面给予优惠；同时淡化社会组织的附属性和行政化倾向，从“雇主关系”转变为“合作伙伴关系”，增强自身独立性。另一方面，社会组织要加强自身内部建设，比如培养、吸引相关人才、保障员工福利、完善组织架构等，增强自身造血功能。

（二）加大宣传力度，保障居民参与，创建有自愈能力的“无讼社区”

“无讼社区”建设得到了社区居民的认可，但还有部分居民对“无讼社区”不甚了解，所以要加大宣传力度。可通过多种宣传手段进行常态化宣传，扩大“无讼社区”建设影响的深度与广度，营造“无讼氛围”；积极帮助居民养成协商意识，掌握协商方法，让“无讼”概念内化于社区居民心中，从而减弱居民矛盾冲突的强对抗性。同时，居民作为社区主体，在“无讼社区”建设过程中，参与的广度和深度决定了其生命力。在促进居民参与社区建设时，参与平台的搭建尤为重要。要积极打造载体和平台，畅通参与渠道、创新方式方法，激发群众参与热情，增强居民自主解纷能力和服务他人的意识，使居民成为化解矛盾纠纷最可靠的力量，努力创建一个有温度和有自愈能力的“无讼社区”，最终实现“共建共享共治”。

（三）加强人才队伍建设，提升调解队伍综合素质

现阶段调解队伍有以下不足：一是年龄结构不合理，调解人员年龄普遍在55岁以上，年轻人较少，缺乏活力和创新力；二是大多数调解员文化程度不高，专业知识不足，导致解决矛盾纠纷的能力受限，大部分还是靠经验和人情来解决问题。三是专业调解人才不足，社区调解人员有些暂时由基层工作人员或村干部临时组成，他们承担其它行政工作，也欠缺调解技巧和方法，无法适应新时代人民调解工作的需求。针对这些问题，一要积极改善调解队伍结构，落实好资金保障工作，提升调解员相关待遇，吸纳年轻力量参与到调解事业中来，激发调解员的工作热情。二要办好“大邑矛盾纠纷多元化解培训学校”，对各个层级的调解员实施精准式培训，切实提高法律理论水平和专业业务工作能力。三要完善调解员队伍管理和考评机制，对成绩突出的调解员进行表彰奖励，畅通职业上升通道，给予调解员工作动力和成长机会。