高山宪之：建言中国养老金制度改革

马国川

不久前公布的全国第七次人口普查数据显示，当下中国65岁及以上年龄段的老年人口占比已经超过13.5%，逼近14%的国际标准的深度老龄化。如何完善公共养老金制度，应对已经到来的老龄化社会？这已经成为社会各界关注的重要问题。

“中国的公共养老金制度面临一系列挑战，改革优先顺序需要根据问题的重要程度来安排。”高山宪之在接受《财经》研究员电话专访时如是说。

作为日本养老金与老龄化政策研究所（东京）理事长、一桥大学名誉教授，高山宪之是日本养老金制度设计的核心人物，被称为日本养老金改革的“铁腕大厨”。他为日本抵制住了公共养老金私有化改革的方案，并借鉴瑞典模型导入了自动平衡机制，这样从2004年起日本就彻底解决了公共养老金在未来100年的可持续性问题。

高山宪之在国际学术界和国际机构也卓有声誉。20年前，他开始研究中国养老金制度问题，多次主持关于中国养老金改革的学术会议，受到中国养老保障学界的尊重和政府有关部门的重视。

高山宪之介绍了日本公共养老金制度的建立过程，分析了其存在的问题和应对方案，并剖析了公共养老制度的本质与社会功能。

“日本所实施的每一次养老金改革，都会有各种各样的观点和大量的讨论，包括一些激烈尖锐的辩论。”高山教授谦逊地说，“每项改革提案都有详细的解释和说明，都是在非常充分讨论的基础上，明白了前因后果之后相互妥协、最终对改革方案达成一致，一步一步地向前推进。”

“让每位老人都能领到养老金”

《财经》：日本的公共养老金制度是什么时候开始建立的，当时的背景是什么？

高山宪之（下称“高山”）：在1945年前，日本为军人、公务员、船员和企业雇员就陆续建立了养老金制度。不过，这都是按照职业类别逐渐建立的，农民、自我雇佣者等一直都没有任何公共养老金。1945年日本战败时，国民经济大倒退，直到1955年才恢复到战前水平，此后经济开始起飞。1961年政府提出，要把日本变成一个全体国民都享有公共养老金的国家。

提出这一目标的背景是，1960年日本和美国签订《美日安保条约》，引发“安保斗争”，政治动荡。新首相池田勇人提出“日本人应该把注意力从政治领域转到经济领域，在十年把收入增加2倍，叫做‘收入倍增计划”。实际上七年就实现了“收入倍增”目标，经济的稳定增长使税收收入年年增加。基于对未来经济增长的预期，决定利用新增加的收入建立国民养老金制度（日本称为“国民年金”）。

《财经》：国民养老金的保险费应该收多少才合适？这是许多国家在设计养老金制度时面临的一大难题。

高山：当时日本认为，最重要的事情是让每个人都缴费，先把制度建立起来。每个人每月缴费100日元，到60岁为止，缴满25年，65岁开始领取养老金。也允许从60岁就开始领取，只是相应的待遇会被削减。总之，在国家财政帮助下，日本的国民养老金制度以较低的保费来运营，待遇水平也相对很低。考虑到当时有许多人在60岁之前无法缴费满25年，于是又制定了过渡性政策，对于在1961年时点已经50岁、如果缴费年数满10年，或者在1961年时点已经40岁、缴费年数满20年，也可以开始领取。

对于中国目前的养老金制度状况来说，最重要的任务似乎是，把公共养老金制度中的个人账户转变成现收现付制，以确保全体国民基本生活的安全。图/人民视觉

《财经》：对于那些在60岁之前，可能达到的最大缴费年数不足10年的人，怎么办呢？

高山：国家建立了过渡性的“老龄福祉年金”制度，财源全部来自财政。

另外，在财产鉴定的基础上给70岁以上的老年人也发放“老龄福祉年金”，最初每月1000日元，后来随着经济增长而不断提高，到1973年涨到了每月5000日元。由于这些老年人的数量逐年递减，现在已经接近于零了，因此只在最初阶段需要一定的财政支出，没有太大的负担。这个制度是日本独有的。在高经济增长期，工人工资每年都增长10%，而有一部分老年人却与这种收入增长之间几乎没有任何联系，所以当时的政治主张是：“这些老年人太可怜了，应该把经济增长的成果分给他们一些。”

《财经》：日本从1971年开始发放国民养老金，由于缴费水平很低，待遇水平也低，后来是怎么提高起来的？

高山：最初确实待遇很低，但是国民年金的待遇不能低于非缴费的“老龄福祉年金”的待遇。于是国民不断地要求政府增加补贴，要使国民养老金的待遇水平与企业的退休人员相同。借着经济高增长的势头，待遇水平不断提高，1973年夫妇二人合计每月5万日元。当时着手这件事的首相田中角荣说，日本已经是一个富裕国家了，其标志之一应该是公共养老金的待遇达到了能保障全体老年人都能体面地生活下去水平。

全国统筹有利于公共养老金制度的稳定

《财经》：从1971年起，国民养老金领取者人数急劇增长，待遇水平也在迅速增高，最终有可能超过缴费总额。

高山：当时，日本正处于高经济增长期，政府收入充裕。大家觉得应该让低收入群体也享受到高经济增长的成果，因此提出为农民提供与企业职工相同水平的养老金待遇。随着快速的城市化，农村的年轻人越来越多地到城市去工作，成了另外的厚生年金和公务员年金的参保者，这样领取者人数、支付数额都在不断增长，缴费者人数却在减少。这样，我们很快就意识到这个制度的财政会变成赤字。后来高经济增长结束，来自国家财政帮助也不可能再增加了。进入上世纪80年代后，解决国民养老金的可持续性问题成了日本的一大社会问题。

《财经》：如何解决这个问题呢？

高山：厚生省从1982年开始着手设计方案，把国民养老金统筹范围扩大到全体国民，用覆盖城镇雇员的收入关联型养老金制度的一部分缴费来支援国民养老金。尽管一开始很多雇员不情愿，但是最终还是被说服了，改革方案在国会也顺利通过了。从1986年开始，国民养老金制度的统筹范围扩大到了全体公共养老金制度的参保者，这样通过全民共济，让城镇帮助农村，把底兜住，避免了国民养老金制度的破产。

《财经》：日本公务员的公共养老金制度过去一直是独立的，为什么近年来与企业的制度并轨了？

高山：公务员的养老金制度一直是独立运营的，没有财政赤字问题。过去，公务员养老金的替代率非常高，令企业雇员们羡慕不已。

不过那时公众认为，公务员确实发挥了优秀的领导力，为日本经济的高增长作出了卓越的贡献。但是，上世纪90年代初泡沫破裂后，公务员丧失了引领增长的领导力，在工作中也没有什么新创意，还出现一些贪污腐败事件，有些人甚至都不好好工作。因此，国民普遍要求，让公务员继续领取高待遇的理由已经不存在了，应该把公务员的养老金待遇降低到与企业相同的水平。2015年实施了养老金制度并轨，现在公务员与企业雇员在缴费和待遇规则上已经没有任何差别了。

《财经》：公共养老金制度并轨是社会公平的体现。从中国的经验看，在推行全国统筹过程中存在各种阻力，例如，效益好、缴费率低的省市不愿意支援落后地区。

高山：公共养老金制度从开始缴费到领取结束，与一个人一生中60年甚至近100年的基本生活稳定相关联。在这么长的时间内，不可避免地、同时也常是难以预料地会发生地区间、行业间等的兴衰更迭。把时间拉长，从万世的国泰民安来看，全国统筹将有利于制度的稳定，每个参保人、每个参保地区都能从这个公平的统一的制度中获益。

高山宪之

如何确保公共养老金制度可持续？

《财经》：1970年日本老年人口比例达到了7%，到1994年比例已经超过了14%，和现在中国差不多。在这种情况下，如何维持养老金制度的可持续性？ 

高山：提高缴费率是有效的，但是现在日本没有再继续提高的余地了。我们把各种办法都考虑了，最后可用的就只剩下用自动平衡机制来降低待遇这一个措施。有少部分人坚决反对这个办法，新闻媒体等大量报道了赞成派和反对派的观点。最终，自动平衡机制作为基本原则获得了多数国民的理解。尽管未来会出现待遇水平降得过多的问题，但是，目前养老金待遇处于过高的状态，可以降低。总之，现在需要首先解决的问题是制度的可持续性，最重要的是开始实施这个措施。采用的办法是名义待遇水平暂且不降，但是在未来的30年里，实际待遇水平会下降。

现在日本每人每月国民养老金6.5万日元，假设经济不增长、工资不变、物价不变的话，在自动平衡机制下，未来的30年后会降到约4万日元。这是假定一个人从20岁到60岁，缴费为40年时的状况。如果这个人的缴费年数增加到45年的话，待遇就可以增加。所以现在正在考虑以延长缴费年数的方式来缓解待遇下降问题，甚至是延长到70岁。

《财经》：通过延长工作年限、延长缴费的方式，确实可以保持或提高养老金水平，但是国民未必接受。

高山：我们把各种选项告知大家，请大家根据自己的情况去调节，不能强迫所有的人都必须延迟退休到65岁或70岁。因为必然会有一部分人无法延长就业或缴费年数，那就只能接受待遇水平的下降。但是，多数人是能延迟退休的。现在日本养老金的缴费年龄上限是70岁。我已经72岁了，还在工作。

《财经》：对于日本曾大幅度提高公共养老金待遇的问题，您如何评论？

高山：当初我们发现一些社会群体（退休的老年人）被遗漏孤立，太可怜了。无视这种社会状况不是一个健康社会应有的态度，于是多次大幅度提高了养老金的给付水平。当时政府的财政收入在快速增长，有大量盈余，所以没什么反对者。而且在高度经济增长期，大家都以为高经济增长会一直持续下去，几乎没有人预想到未来物价和名义工资会下降、实际利息率会变成零、家庭不愿生育。直到上世纪90年代经济泡沫破灭后，大家才感到不能照过去那样做了。

现在我们明白了，过去把待遇提得过高了，但是当时提高是合理的，唯一的错误是对未来的错误预判。但是，人类对未来的预测能力是有限的。实际上，我们到现在也无法准确预测50年以后会是什么样。

《财经》：中国也一样。在上世纪60年代末，没有谁预料到50年后的今天中国会如此富裕。

高山：尽管在制定政策时需要谨慎，但是在无法正确地预测未来的情况下，我们只能根据环境的变化及时进行调整，适应新环境。

“保障中产阶层老年生活的安定”

《財经》：从一个养老金经济学家的角度看，到底什么样的养老金待遇水平是“适当”的？

高山：公共养老金制度的核心是解决中产阶层的消费平滑问题（consumption smoothing），不是防止贫困。通常也会把防止低收入群体的贫困作为公共养老金制度的一个部分设计进来，但这不是最重要内容，因为光靠公共养老金制度解决贫困是不够的。另外，防止贫困的问题还可以依靠最低生活保障等制度，不一定必须要建立公共养老金制度。所以，待遇水平的“适当性”（adequacy），指的是中产阶层的待遇水平是否适当。

高收入阶层通常可以把自己照顾得很好，所以也不是公共养老金制度关心的主要对象。从根本上来讲，公共养老金制度是一个为保障中产阶层老年生活的安定而建立的制度。这部分人是社会中的大多数，如果他们生活安穩，就可以避免社会动乱。

《财经》：具体而言，公共养老金制度应该提供多高的待遇才适当？中国城乡居民养老保险的待遇水平很低，如何能提高？

高山：不存在一个固定的数值，因为每个国家养老金的历史都不同，总体来看就是一个国家的大多数国民达成一致的水平。

中国的财政收入来源主要是间接税，此时低收入者的纳税负担比高收入者相对高。因此可以把他们缴纳的间接税看成是给公共养老金制度的缴费，从而提高城乡居民养老保险的待遇水平。

《财经》：有中国学者提出，把中国现行的缴费型的城镇职工基本养老保险全部取消，建立一个仅靠一般税收筹资的全体国民待遇都相同的普惠型公共养老金制度。您是否认同这种观点？

高山：与用一般税收提供相比，用缴费制提供的话，参保人在退休时会觉得自己领取的养老金待遇来自于过去的贡献，而不是别人的缴费，心里会觉得更踏实。从世界范围看，大多数国民会更愿意公共养老金用缴费型的待遇与缴费相关联的制度，而不是全靠一般税收筹资的定额待遇制度。

《财经》：如何看待商业养老保险？

高山：对中、低收入者来说，公共养老金是最重要的，他们与商业养老保险没有关系。对于政府的政策制定者来说，最优先需要保障的是公共养老金的可持续性。在提供自愿参保的商业养老金保险之前，先建立一个全社会范围的互助共济系统，以确保全体国民基本生活的安全是非常重要的。

如何保证公共养老金制度改革成功？

《财经》：对于公共养老金是实行积累制，还是实行现收现付制，中国财政金融学界和养老保障学界也有争论，您对此有何评价？

高山：对于中国目前的养老金制度状况来说，最重要的任务似乎是，把公共养老金制度中的个人账户转变成现收现付制，以确保全体国民基本生活的安全。现收现付制的理念是，全社会相互帮助，大家都把钱拿出来，放在一起，从而保障全体国民老年生活的安稳。

一些人对资本市场情有独钟，他们可以拿自己的钱到那里去，不要千方百计地把别人的钱也搞到资本市场上去。把保障百姓基本生活的公共养老金用积累制去运营，要非常小心。加拿大和澳大利亚养老基金投资很成功，是因为它们做到了把政治权力的干涉完全排除在外。中国如果能建立起一个不受政治干涉的投资机制，应该也能有一定的收益。问题是能做到这一点吗？日本在这方面并不成功，有深刻教训。

《财经》：对中国来说，日本的养老金制度改革很有启发意义。在您看来，保障日本养老金制度改革成功的最重要的因素是什么？

高山：保障日本养老金制度各次改革成功的最重要的因素是日本拥有无私的、卓越的、有强烈责任感的养老金制度设计者，他们为日本设计出了有远见、有说服力并切实可行的改革方案。对于公共养老金改革来说，多数人通常无法弄清未来会是什么样，该怎么办才好，国家需要有这些专家做出改革设计，并用尽可能简单的、让普通国民容易明白的方式，把未来五年、十年或更长时期养老金的状况会是怎样，应该如何改革才有效等内容解释清楚，从而解除国民的担忧、改变国民的心态。

日本所实施的每一次养老金改革，都会有各种各样的观点和大量的讨论，包括一些激烈尖锐的辩论。每项改革提案都有详细的解释和说明，都是在非常充分地讨论的基础上达成一致，一步一步地向前推进。

《财经》：那么，公共养老金改革中应该优先哪些目标？对于中国来说，什么是最重要的问题？

高山：各个国家因国情不同，各个政策目标的优先顺序不同。有的国家待遇水平的适当性是最重要的，有的则是制度的长期可持续性是最重要的。在日本公共养老金制度的维护过程中，财政的长期可持续性曾经是第一重要的政策目标。现在，这个问题已经得到解决，日本关注的焦点已经变成待遇的适当性了。

我对中国养老金制度的研究是从2002年开始的，但是对中国人的文化、世界观等的理解还非常缺乏。中国的公共养老金制度面临一系列挑战，包括扩大覆盖面、改善制度实施等，优先顺序需要根据问题的重要程度来安排。要提出一系列的改革方案，必须了解中国公共养老金制度改革的动机是什么，最重要的政策目标是什么，政府提出的养老金政策的目标能否得到国民的认可？

（感谢王新梅博士为本采访提供帮助;编辑：苏琦）