对智慧城管发展趋势和发展对策的思考

庞薇 王睿龙 李理

摘 要：作为智慧城市的重要组成部分，智慧城管的建设发展能解决城市化迅速发展带来的城市管理难题，但多年来我国城市管理智慧化的发展仍停留在初级阶段，在把握了智慧城管的基本概念、系统基本构架的基础上判断行业发展阶段及趋势，并提出我国城市管理智慧化发展的对策建议。

关键词：智慧城管;系统构架;发展趋势;对策

0 前言

近10年来，我国城镇化率年均增长高达1.421%，城镇化的高速发展给传统城市管理模式带了巨大的冲击，智慧城管作为知识社会环境下的城市管理创新模式，是对城市管理智慧化的积极探索，有利于提升对城市居民的公共服务质量，维持城市秩序安稳及城市生态绿色环保可持续发展，拉动知识技术密集型相关企业市场经济，促进城市管理资源的有效利用，打破信息孤岛促进工作交叉部门有效沟通提高政府行政效率，促进城市多元协同治理的同时降低城市管理成本等，具有良好的社会和经济效益。

1 智慧城管的基本认识

1.1 智慧城管的由来及内涵

智慧城市这一概念最早源于2008年11月IBM提出“智慧地球（Smarter Planet）”的这一理念，从此一股智慧城市建设的热浪席卷了全球[1]。随着智慧城市建设的不断推进，作为智慧城市的重要组成部分，智慧城管的建设与发展也逐渐进入公众视野，早在2004年，北京市东城区率先推出数字化城市管理模式，改变了条块分割、效率低下的城市管理状况，2010年开始，以东城区“网格化城市管理新模式”为基础的数字化城市管理模式，在全国范围内的各省、市、县大力推广和普及[2]。数字城管成为了管理城市便捷、客观、有效的平台和载体，数字化考核已成为城市管理的重要抓手。

数字城管的发展为智慧城管的发展和推广打下了坚实的基础。智慧城管是以数字城管现有的基建和平台基础，与物联网、云计算、大数据挖掘和人工智能等新一代信息技术为代表的高端技术集群深度融合，实现城市管理数据收集自动化、部门工作协同化、政府服务便民化、辅助决策智能化、管理任务精细化、治理主体多元化、管理执法人性化的创新管理模式[3]。智慧城管=以数字城管为基础+以物联网、云计算、大数据挖掘和人工智能等为代表的新一代信息技术+以人为本、多元共治的治理理念。

以长沙市为例，2018年长沙市在原有数字城管系统基础上，系统运用移动互联网、物联网、大数据、多网融合等信息技术，以云存储云计算为中心，升级了无线数据采集子系统、监督中心受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、综合评价子系统、数据交换子系统、监督指挥子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理子系统等9大标准系统，并拓展建设巡查人员管理子系统、无线数据处理子系统等8大特色子系统，形成功能全面的数字化信息管理系统，实现系统建设运行的高效有序和保障有力;同时积极引入了市民的监督管理，如：城管服务热线、短信平台、市民随手拍、市民热线工单处置等途径收集各类问题。目前，长沙市区两级监督指挥平台共用一套系统，市区数据一网查询、互联互通、横向到边、纵向到底，年均上报城管问题案卷60余万件，问题结案率达99.97%，有力提高了城市管理的效率、质量和水平，推动了城市管理工作的落实。

1.2 主要特征

第一，技术变革。城市管理的智慧化转型是数字城市向智慧城市技术转变的一个缩影，两者均需要新兴信息技术的深度融合和智能化应用，特别是物联网的介入实现透彻感知及信息获取自动化、多维化、及时化;大数据挖掘的介入实现机器学习、自主智能化决策、场景发展趋势预测;云计算介入实现数据处理更高效、方式更便捷、成本更低。智慧城管首先要有新兴技术与应用的支撑才能变得“智慧”。

第二，以人为本、多元共治的治理理念。若数字城管利用信息技术通过管理目标网格化实现城市各种场景信息的数字化归集，以实现政府管理工作精细化和监督高效化，智慧城管则更强调以人为本，更关注用户视角的服务设计和参与渠道，通过市民利用有效途径积极参与、汇聚群众的力量和智慧解决城市管理难题[4];并且注重通过社会组织各方资源的广泛应用，重视市场规律对高新技术企业服务质量提质创新的刺激作用，释放政府职能，实现政府、市场、社会组织等多元共治的局面[5]。

1.3 重要作用

智慧城管作为智慧城市的重要组成部分，在未来城市运营中将发挥基础、服务、支撑和引领的重要作用。不仅使城市管理突破时空限制约束，提高效率，而且将数据资源变成生产要素，通过数据资源整合处理挖掘隐藏信息，进行智能决策预警，以技术密集型的智慧管理代替劳动密集型的传统管理，促进城市管理模式转型升级发展。

第一，促进各职能部门数据融合。以CIM技术、区块链技术为支撑搭建综合、高效、信息透明、科学协调的智能城市管理综合执法平台，智能协同各职能部门，打破信息孤岛的问题，并创建扁平化、网络化、智能化、非现场化办公等城管业务新模式，使城市管理各相关方按需对接、职责分明、高效执法。

第二，改造升级传统城管设施装备，令城管执法智能化。通过城市管理系统的智慧化改造，利用物联网技术对城市进行深入渗透和全面覆盖，对关键基建设施和常用监测执法装备安装各种传感器、控制元件等加持专业算法提高城市基础设施和管理硬件设施自动化智能水平，实现城市管理工作的可视、可测、可控、可智。

第三，智慧化升级促进管理精细化科学化。安所分网格区域按部门细化管理任务分工，通过网格单元数据归集分析应用，全天候全方位实时掌控管辖区域城市运行状况，预警各类场景发展态势;数据挖掘并进行必要的数字孪生模型虚拟仿真等，發现规律，让机器进行特征抓捕学习，数据驱动、科学决策，消除经验决策风险。

第四，实现城市管理的民众力量和多元化力量参与。以CIM技术、区块链技术搭建的智慧综合执法平台具有双向渠道以达到双向管控的目的，与政府监管信息化相连，社会组织和民众视角可以随时随地提出对政府城市管理服务的需求和管理意见;监管方可以实时掌握城市管理状况与群众反映，及时发现并处理各种需整改的问题和汲取群众的宝贵建议，实现真正以人为本的民主治理。

2 智慧城管的系统框架

智慧城管系统实践中，主要由建设的软硬件系统实现特定的相应功能，通过感知层、网络层、决策层、应用层等四个层次分别为实现更透彻的感知、更全面的互联互通、更深度的智能化提供支持和保障。

3.1 智慧城管发展阶段

城市管理智慧化是一个漫长的过程。它始于实现全面感知网络以及可靠传递的城市管理场景信息化，经多系统深度融合，大数据挖掘和机器深度学习，最终形成系统自适应、自决策、自组织的城市管理智慧化。

感知阶段。当前的智慧城管建设主要处于此阶段，借助物联网技术，扩展感知能力以及增强数据归集、筛选、挖掘的功能。此阶段需要物联网在城市基础设施布设渗透范围要求尽可能到位，才能保证城市数据的有效收集、智能感知的及时响应和突破时空的高效管理，为实现以数据驱动的城市管理智慧化创造必要条件。此阶段是较为关键的“打基础”阶段，也是数据原始积累的智慧城管初级阶段。

协同阶段。利用人工智能等技术在城市管理领域创新发展应用，部分场景可协同执法人员进行非现场执法和辅助决策，由于物联网的全面渗透，执法人员可以通过智能执法平台的城市数据孪生模型进行问题的精确定位、治理的最优方案选择和场景发展趋势的仿真模拟。此阶段智能技术已经可以在大多数场景辅助执法人员协同执法，但人工智能尚不能完全代替人工管理，是智慧城管的过渡阶段。

智慧阶段。人工智能在数据驱动发展下已经实现了各类场景情况的精确自动识别，且通过海量案例数据的特征抓取具有了“类人”思考能力，“城管大脑”出现，替代人参与大部分城市管理与决策过程，可以指挥和管理智能设施、装备、机具等完成常见的城市管理任务，“城管大脑”具有强大的案例分析库、城市管理判断标准体系和深度自我学习能力。对城市管理各场景能够了解过去、掌握现在、预测未来，对过去发生或未来可能发生的各种问题，具有制定方案、决策组织实施能力。

目前上述各阶段具体时期的划分在业界依然不尽一致，但较为一致的认识是，当前智慧城管处于发展的初级阶段。

3.2 智慧城管发展趋势

智慧城管概念提出以来，逐步从理论走向实践，关于城市管理智慧化的发展重点渐渐地从全面监测、精细管控向全面感知、自动识别、智慧管控、自主学习、自动适应、自发调整转变，城市管理模式产生了技术变革和智能化跳跃。在以新一代信息技术集群为代表科技革命中，关于城市管理的实体基建设施与信息基础设施体系均将得到加快发展，愈加高精先进的智慧设施装备，以“互联网+”和“CIM+”为代表的跨界融合高端技术体系的成熟度会快速推进，跨界协同系统集成城市管理智慧化发展，要求共享不同管理部门、不同管理区域、不同业态、不同主体间资源的高度协调将更快实现。结合综合智能、高效集约、互联互通、多元共治、以人为本的智慧管理要求，可以预见，未来智慧城管发展趋势的最高境界将是管理工作“管理责任明晰、响应及时、覆盖全面、手段多样、决策科学、信息畅通[3]、服务贴心、以人为本”为显著标志，完全实现智慧化管理范式。总体看，目前智慧城管态势性变化主要体现在一体化、高效化、精准化、集约化、市场化、自治化趋势。

4 促进智慧城管发展的对策和措施

4.1 提高意识，重视顶层设计

发展智慧城管政府和企业都要在战略层面了解和深化智慧城管的内涵及意义，达成认知统一点，将智慧城管作为城市管理转型升级、现代化建设的战略方向和重点[7]。协调政府和市场关系，形成政府、企业、市场和技术的合力，积极构建智慧城管顶层框架设计和发展规划。适应需要，加强智慧城管基础性、前瞻性关键问题研究，管理机构、建筑业、前沿技术领域等的协作，提高技术匹配性，使技术的前瞻性与实用性相结合，加快推进相关体制机制改革工作，修订相关法规制度，制定实施智慧城管发展专项方案。

4.2 强化支撑，构建政策体系

参照国家关于“互联网+”等数字化技术创新应用、创新驱动发展、新经济新旧动能转换、产业转型升级等发展措施及鼓励创新创业的号召，组织行业内外技术力量，积极制定并实施新一代数字化信息技术在智慧城管方面的应用相关支持政策，以智慧城管技术发展和现实需求为准绳，构建智慧城管技术标准体系[8]，瞄准智慧城管发展的正确方向，把握其发展的科学进程和合理节奏避免低水平重复浪费。

4.3 夯实基础，推进信息共享

信息获取、汇总、处理、开放和互通始于信息统计工作，为适应智慧城管的信息化新要求，应不断加大投入，完善统计工作组织、规范和制度，提高其统计质量。构建和完善相关法律及规章制度，加快推进建筑施工信息资源获取、汇总、处理、开放和互通工作，切实推进城管大数据中心建设，以政府引导、市场运作、企业主体模式为依托，共建行业统一开放平台，消除数据信息孤岛，实现相关部门、企业间的互联互通，跨部门、跨行业数据资源的共享共用格局，并合理适度向社会开放使用智慧城管数据资源。

4.4 树立样板，加强示范引领

推动智慧城管建设发展资金渠道多元化，扩大政府引导性资金投入，做好政府、市场相关企业、社会组织群体等多主体参加智慧城管区域样板的建设和推广工作。开展高水平、高质量的行业智慧城管区域示范，以带动全区域智慧城管建设。把智慧城管示范工程实施的全过程作为关注重点，对待实施标准和方案应积极发现问题并持续改进优化，并做好智慧城管项目后评价、绩效评估等工作，不断总结提高，加大应用推广力度，高质量发展智慧城管。

4.5 提升素质，加强队伍建设

推动智慧城管建设，人才是关键，现有的城市管理队伍在思想观念、学识结构、创新理念上离智慧城市建设要求还有较大差距，一方面，城市管理队伍要引进一批高素质有创新活力的年轻人才和大数据、人工智能的方面专业人才，另一方面加大对现有队伍的培训和提升，为实现智慧城市管理奠定基础。

5 结语

既有的城市管理信息化建设理论与实践，新一代新兴技术迅速发展，为智慧城管建设发展提供了基础和动力，但与智慧城市在城市管理战略发展要求相比，目前存在统筹建设发展能力不足，发展战略引领缺乏，实施目标、路径、任务等不清，不同地区对智慧城管认识层次、水平参差不齐。解决这些问题的关键，一是要理清智慧城管的认识，把握其概念内涵;二是要了解智慧城管发展趋势，明确未来需要建设的方向和目标;三是需要顶层设计，构建智慧城管发展的总体框架。如此，为政府引导和企业建设智慧城管体系提供理论和方法支持。

参考文献：

[1]张婷.杭州市智慧城管建设研究[D].南昌大学，2019.

[2]李颖玥，刘朝晖.中国数字化城市管理发展综述[J].智能建筑与智慧城市，2017（2）：28-32.

[3]房立洲.“云时代”智慧城管的发展维度与理想模型[J].上海城市管理，2012，22（4）：12-16.

[4]宋刚.从数字城管到智慧城管：创新2.0视野下的城市管理創新[J].城市管理与科技，2012，14（6）：11-14.

[5]童志峰.智慧城管——杭州市上城区智能化城市治理研究[M].浙江大学出版社，2016.

[6]刘陈，景兴红，董钢.浅谈物联网的技术特点及其广泛应用[J].科学咨询，2011（9）：86.

[7]刘洁，李国昌.基于解释结构模型的智慧工地发展阻碍因素研究[J].安徽工程大学学报，2019，34（6）：79-84.

[8]潘婷，汪霄.国内外BIM标准研究综述[J].工程管理学报，2017，31（1）：1-5.