行政约谈制度问题探讨

刘娟

【摘 要】行政约谈作为一种柔性的行政管理方式，是对传统行政管理的一种补充。目前我国行政约谈制度的法治化、规范化建设成果显著，但是在实施过程中仍不可避免的会存在一些问题。文章主要基于行政约谈存在的主要问题提出相应的完善策略，希望能为行政约谈管理模式的优化提供一定的借鉴作用。

【关键词】行政约谈;适用范围;问题;完善

一、行政约谈的适用范围

首先是即将违法的行为。行政机关对那些尚未构成违法的行为人通过与其沟通及相关法律政策的宣传，可以在一定程度上阻止其不当行为的继续，因为若任其行为发展下去，则极有可能触犯到国家的法律法规，导致违法犯罪行为不能及时遏止。

其次是轻微违法的行为。行政机关对于情节轻微的违法行为普遍会采用行政约谈的方式来引导和阻止行为人停止违法行为，并立即进行整改[1]。因此，在当前形势下，将轻微违法行为纳入行政约谈适用范围是完全必要的。对于行政约谈适用的违法行为有必要对其程度加以适度的限制，执法机关面对违法情节严重的行为仍应当采取相应的强制性的惩戒措施。若行为人的行为已经明显触犯国家的法律法规，一旦将其纳入约谈范围，则会在无形中混淆了行政约谈和行政处罚的界限，使行政约谈陷入纵容违法的囧境。

二、行政约谈存在的主要问题

（一）立规层级较低且缺乏规范性

在目前推行行政约谈模式的各领域，行政约谈尚无高层级的行政规范。能够对行政约谈进行规定和控制的法规范或文件层级不高，一般是国务院某个部委的规章或规范性文件、当地政府拟定的内部文件或是工作措施等等，缺少一个全国性的关于行政约谈的规范体系。

（二）相关机制有待完善

首先，回避机制缺失。原则上约谈人与约谈对象存在利害关系情形下应当回避。但就目前实践状况来看，仅有极少数文本对行政约谈中的回避制度予以规定，并且在这些已提及回避制度的规定之中，亦没有明确表示约谈相对人能否提出回避申请以及提出的方式、时限等一系类相关内容;其次，目前我国行政约谈的公开机制，有待完善。对行政约谈的整个流程进行公开化管理，不仅有助于提升行政透明度，增强执法机构的社会公信力，被约谈人也会因为社会舆论压力而积极整改，避免问题再次发生。公开化管理，可提升执法效率以及被约谈人的整改效率，还可以使整个约谈过程更加严谨规范，避免刚性执法。然而，行政约谈目前在行政管理实践活动中呈现的是“封闭性”态势。从整体来看，在大部分关于行政约谈的文本规范中很难见到关于公开的规定，即便在已有的相关规范文本中，也多是含糊其辞，略有提及，缺少详细规定。

（三）行政约谈存在过度以及强制化倾向

约谈双方对于行政目标的重视程度，决定了行政约谈的效率。在重视行政目标的同时，也不能够忽略如何达到行政目标。应基于双方平等协商的基础上，使被约谈者心悦诚服地意识到自己所犯的错误，并加以整改，积极的促进行政执法效率。行政约谈在实际运行中表现出的问题，在行政机关方面主要是：行政约谈的过度采用、有强制化倾向、威慑功能过于突出[2]。目前学术界对行政约谈的灵活性以及便利性给予了高度的肯定，但是行政约谈应用于现实行政执法方面还暴露出诸多问题，严重时还可能出现向行政命令的异化或处罚的强制倾向。

三、行政约谈制度的完善

（一）改善立法供给质量

目前与行政约谈相关的管理活动的开展急需高位阶的法规范的指引，但要想提升立法层级、明确法律依据并非一蹴而就，不宜直接跃进到法律层面[3]：首先，行政约谈适用的行政管理领域十分广泛，各项约谈工作的实施都是有针对性地面向各自领域，结合自身的工作实际和工作特点，需要制定具有明确的专业性和高操作性的规范。其次，对行政约谈的规定不宜太过硬性具体。现阶段关于约谈的地方性法规和规章数量庞杂且混乱，当制定一部统一的法律的各种条件尚不够成熟的时候，先行制定行政法规来进行统一的規范不失为一个好的尝试。在目前规范行政约谈的相关文本中，不当内容主要表现在相对人必须参与行政约谈，否则将对相对人直接实施处罚，或者行政机关责令相对人必须按照执法机关所提出的方案进行整改，否则会加剧处罚力度的规定。此类规定使得行政约谈这种非强制行政手段附着了强制特性，与行政约谈本质上是柔性的执法方式特点背道而驰，与行政约谈的柔性方式差异巨大。对于类似的规定，应该及时予以删除，避免因为行政约谈制度的扭曲，导致执法机构社会公信力的下降。

（二）完善行政约谈程序

由于行政约谈在行政执法实践中缺乏必要的程序法规制，亦无法律法规层级的制约，在较少的程序规定中，其内容也并不详尽细致，因此，应对约谈的时间、地点、实施步骤、约谈备案、评估、事后救济等各个环节加以详尽规定。在约谈的准备阶段，行政机关应当为相对人预留合理的准备期限，提前通知相对人。在行政约谈的实施阶段，一般由两名或两名以上工作人员进行，关于约谈主持人、谈话人和记录人应事先进行分工，明确各自职责。约谈结束后，双方会形成约谈纪要，以书面形式将双方共识予以留存，它是双方合意的产物，表明有关内容不是行政主体的单方选择。

（三）加强对行政约谈的监督

行政约谈行为的整个流程均应该有相对应的监管部门参与。在启动约谈时，必须要充分利用监管机构的纵向监督职能，对于纳入约谈范围的违规违法问题，要衡量其是否应该通过行政约谈解决。同时还要对行政机关是否具备相应的管理权限，约谈的实施程序是否符合法律规定等进行审查，从源头上规范约谈行为，避免约谈越位的发生。行政约谈外部监督的形式主要以媒体监督和公众参与为主，发挥媒体和公众的监督功能需要以约谈过程的信息公开为基础，才能提升行政约谈的透明度与公开度。信息公开制度在扩大公众参与的监督范围的同时，也起到了预防腐败和人情交易的操作空间的作用，这与很多学者提倡的将公权力监督和社会监督二者相结合的提议不谋而合。内部外部监督双管齐下的监督模式，有利于避免约谈异化现象的发生。

（四）建立事后救济机制

行政约谈的初衷是想通过双方平等沟通，达成共识、获得认同。为了避免行政约谈实施过程中异化、过度化等情况的发生，有必要赋予相对人寻求救济的权利。在具体的实施中可通过一下手段来实施：首先是行政复议、行政诉讼。为了切实保护公民的合法权益不受侵害，使执法机构能够在监管下合法行政、合理行政，优化执法流程，有必要把行政约谈行使中的效力异化等情形纳入行政诉讼受案范围。其次是行政赔偿。为了进一步保护相对人的权利不受行政机关侵犯，仅仅将行政约谈纳入行政复议、行政诉讼的范围，还远远不够，对于约谈行政赔偿相关制度的构建是解决此类问题的重要手段。行政赔偿不仅能够维护相对人的基本权益，还能够对行政主体起到一定的震慑作用，规范行政机关行使行政权力。

四、结束语

行政约谈作为一种新兴执法方式，独具中国特色，尽管在实践中应用广泛，但对其理论研究尚不成熟。法律作为一种伴有制裁性的理性化工具，要在适用上留有一定的包容空间。一方面，我们不能只看到新兴事物的异化风险，就一概呼吁通过立法来将其扼制。另一方面，行政约谈既已闯入法律的视野内，还是要在立法、程序、监督、救济等方面加以适度的规制。

【参考文献】

[1]王乐煜.论行政约谈的适用范围[J].法制与社会，2020（28）：91-92+126.

[2]谢勇先. 行政约谈法治化研究[D].昆明理工大学，2020.

[3]皮里阳，陈晶.环保行政约谈制度的困境与出路探寻[J].洛阳理工学院学报（社会科学版），2020，35（03）：25-29.