财政项目资金使用效率亟待提高

郑嘉璐

疫情、减税降费等多重因素影响下，中国不少市县财政支出增加，收入减少，收支矛盾突出。虽然中央财政对基层政府的支持力度明显增加，但许多基层财政仍需靠“拆东墙补西墙”甚至是举债欠款来支撑运转，财政压力很大。

美国财政学家阿尔贝托·阿莱西纳等学者研究认为，在财政紧缩的状态下，通过减少政府支出的方式缓解财政紧张明显比增加税收对社会造成的危害小。通俗地说，“节流”比“开源”更加有效。

近些年，中国政府一直坚持“减税降费”，同时要求各级地方政府努力压减财政支出，过“紧日子”。但在经过连续多年的压减之后，当前各级财政还有多少支出空间能够被压缩？2021年积极的财政政策又要如何提质增效、更可持续？加大项目公开力度，让项目资金使用情况尽可能地公开透明，还需要克服哪些困难？带着这些问题，南风窗记者专访了全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵。

南风窗：眼下，受多种因素影响，中国各级政府都面临着一定程度的财政吃紧，需要压减开支，过“紧日子”。但我们也知道，地方政府的许多支出如公务员工资、教育、医疗等都是刚性的，很难压减。在你看来，当前地方财政压减支出的空间还有多大？如果要继续减支，重点应该放在哪部分？

刘小兵：现在许多地方政府的财政状况确实不是非常乐观，财政收入增长的压力很大，支出规模又长期居高不下。在这种情况下，当然应该尽可能减少不必要的支出。

这里首先要理清两种不同类型的政府支出。落实到各级政府和具体部门，我们说的政府支出一般可以分为两块，一块是基本支出，一块是项目支出。基本支出主要包括人员经费和三公经费，这部分是用来保政府运转的；除此之外，还有很大一块项目支出，这部分占比应该在整个财政支出的一半以上。我们知道，中国政府已经连续多年压减三公经费，这时候再想减少基本支出的话，空间可能已经不大了。我认为要想进一步减少政府开支，重点应该应该放在项目支出上。

南风窗：哪些项目支出最应该被减下来？这部分支出的量有多大？

刘小兵：不管是在媒体报道还是日常生活的体验中，我们或多或少都有这样的感觉，地方政府做的项目，并不是每一个都很有效，有些形象工程项目、非急需项目、可有可无项目并不产生实际效果，我们没办法准确判断这些资金使用的绩效，所以这部分项目支出很容易被拿去补贴行政经费，也有可能流入某些腐败官员的腰包。

从规模上来看，项目支出的比重一般根经济发达程度相关，经济越发达的地方，项目支出占比会越大。举例来说，我们经常会在一些发达地区看到用于建设景观、绿道等项目的支出，这些比较富有的地区，财政资金相对充裕，就愿意做这类的项目。我并不是说绿道、景观没有作用，而是从整体上来看，各级政府应该还有许多更紧迫的事情要做，当财政吃紧的时候，必须首先压减这些项目。

南风窗：通过压减项目支出的方式来缓解财政紧张，地方政府有足够的动力吗？

刘小兵：这就是关键，地方官员缺少这方面的激励。这涉及政府部门评价指标的问题，也与地方官员的晋升途径有关。站在地方官员的角度，他们肯定希望能够不断往上晋升，而上级在考核官员的时候，目前最看重的还是当地的经济发展情况，所以谁能把经济搞上去，谁得到提拔的概率就更大。

这样一来，地方政府就有意愿投入更多财政支出来发展经济。再加上现在财政支出的监管制度并不是非常严格，在项目支出的过程中就会出现名义上要发展经济，但实际上资金被浪费的情况。比如说新能源汽车的骗补问题，家电下乡过程中的弄虚作假等等，这些项目支出究竟在多大程度上刺激了经济发展，是值得思考的。

南风窗：除了优化官员的晋升激励标准，是不是还可以通过加强监管的方式来减少低效的项目支出？

刘小兵：我认为，地方政府是不是在过紧日子，不能由政府自己说了算，而要老百姓说了算。但老百姓怎么才知道政府过的是紧日子呢？那就必须把政府的日常开支向老百姓公开，把那些形象工程项目、非急需项目、可有可无项目通过社会公众的目光甄别出来，切断项目经费“补贴”行政经费的渠道，去除腐败的土壤。

如果政府部门每做一件事情都通过公共决策程序来决定，我想应该有不少事情没必要去做，不少财政资金能够省下来，当前的财政紧张问题就能得到缓解。

南风窗：今年的政府工作报告提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。的确，除了直接压减支出，提高财政支出的效率，把钱花在刀刃上也非常关键。你认为当前地方政府的预算绩效管理质量、财政资金使用效率怎么样？

刘小兵：评价钱花得有没有效率，首先要确定一个标准，也就是跟什么时候作对比。跟一二十年前我们的预算管理制度还很不完善时相比，当前的财政资金使用效率肯定有了大幅度的提升；但是與一些发达经济体相比，或者说以我们党和国家提出的要求来衡量，现在还是有不小的差距。这里最难解决的一个困难是，财政资金到底花到哪里去了，如果外界是不知道的，那就很难对支出绩效作出评价。

使用效率亟待提高的还是我前面说过的项目支出。针对这些项目支出，我们国家推行了绩效管理制度，但这里存在绩效由谁评判的问题。现在一般的做法是自评估，但很显然这种做法的可信度不是很高；还有一种方法是第三方评估，也就是招标社会上的中介机构来评估，因为涉及的影响面不大，这种方法的可信度也比较有限。

我认为，最有效的方法还是把每一个项目，包括资金使用情况、预期效果等等公开出来，由社会公众进行评价。比如说某个部门去年做了十件事，花费了十个亿，那这十件事分别是什么呢？造桥、修路或者建广场，要告诉公众；每件事花了多少钱，分别是怎么花的，也要告诉公众。我想只要账目公开了，马上就会有人对政府的支出绩效进行评价，可信度非常强，没必要专门请第三方来评估。

南风窗：有的人可能会质疑，普通老百姓未必懂得财政学知识，会不会引发群众对政府支出的误解，导致行政效率降低。

刘小兵：我认为不会。政府在做每一个项目的时候都会先招标，举例来说，某地方政府要造一座桥，在把这个工程包出去之前，张三、李四都希望来承接这个项目，如果政府最终给了张三，那么账目公开之后，李四一定会很感兴趣，他很可能会主动评估张三的工程做得怎么样，钱花的是不是合理，这样一来财政监督评价就有了。不需要每一个具体的老百姓都来查政府的账，与财政支出相关的市场主体、组织机构是非常专业的，依靠这些市场力量就可以很好地评估支出效率。

南风窗：刚才探讨的是财政支出应该由谁来监督，还有一个问题，衡量财政支出是否有效的标准应该是什么？

刘小兵：从目前的管理方式来看，各级政府要获得项目资金，都要先做预算，预算中会设置绩效目标，也就是花钱以后预期达到的效果。绩效目标往往包括可以量化的指标，在评价支出是否有效时，就要看承诺的目标有没有实现，实现度高说明钱花得有效。

但现在的问题是，因为没有更多社会力量参与，上级政府或者财政资金管理方在批准项目预算的时候，很难对绩效目标的合理性进行把关。所以一个项目下来，花钱的部门就可以说，“你看我当初制定的目标都已经完成了，承诺都兑现了”，但实际上，这笔钱花得未必非常有效，因为这些目标都是部门自己制定的，或者更准确地说，是申请部门与审批部门之间博弈的一个结果，还是出自政府内部，没有涉及社会上的相关方。

南风窗：当前地方财政吃紧，对地方政府来说，除了压减支出，还应该做些什么？

刘小兵：现在人们经常说地方财政紧张，但我们首先要搞清楚，财政紧张体现在什么地方。

如果有人觉得现在地方政府是缺钱来搞经济发展，或者说经济不景气是因为财政资金投入不够，我想这显然是冤枉地方政府了。原因很简单，不是一定要通过政府的投资驱动来发展经济的，只要政府能够给市场一个稳定的预期和良好的制度保障，不要瞎折腾，经济一定能发展得很好。我觉得这个层面上的财政紧张并不是真紧张。

另一方面，如果有人认为地方财政紧张体现在保障民生、维持社会稳定方面，那就存在一个财政支出调结构的问题，更应该把那些刺激经济的项目支出调整过来。可是有些地方官员不会这么想，他们在谈财政紧张的时候，更多是从发展经济的角度。

南风窗：在预算绩效管理方面，当前努力的方向是什么？

刘小兵：为了让老百姓能够根据政府公开的信息作出判断，我们需要完善现有的政府收支分类科目，让它从广度上全面反映政府的所作所为，从深度上反映资金的最终去向。在“保障人民的知情权、表达权、参与权、监督权”方面，我们要及时“使党的主张通过法定程序成为国家意志”，抓紧制定相关法律，将“权力关进制度的笼子”，为让“政府过紧日子”提供法律制度保障。

南风窗：要真正做到财政支出公开透明，我们国家还有多长的一段路要走？这个过程中要克服的困难有哪些？

刘小兵：我觉得首先要有一个基本的法律框架，这就是为什么我前几年一直在呼吁制定《财政法》，应该对整个财政资金的使用有一些基本的原则。比如说，政府的职责究竟是什么，需要说清楚。现在各级政府在编制预算的时候都不太考虑这方面的问题，基本上是去年花了多少钱，今年就还是要花这么多钱；以前有这个部门，做这些事，需要这么多预算，现在这个部门还存在，就要做同样的事，花同样多的预算。大家都是按照惯性来做预算，好像没有人会想一下，这个部门是不是该存在，或者说存在的这个部门是不是还应该做这些事、花這些钱。

说到困难，最大的应该还是既得利益者的反对。在我们还没能把所有问题都理清楚的时候，我们发现有一些本不该存在的部门已经存在了，有一些本不该做的事情已经做了，在这个时候我们要把所有的财政问题梳理清楚，把不合理的财政支出节省下来，这是动别人奶酪的问题，一定会遭到一些既得利益群体的反对，我想这是非常大的困难。从根本上来讲，我们要言行合一，当时是怎么说的，最后就怎么做。