房地产税改革真来了？

何小民

2003年，我国首次以“物业税”确定对个人住房保有环节征税，随后，这一税种几经变更，最终，在2013年党的十八届三中全会通过的决定中，确定为房地产税。此后数年，房地产税时不时就会进入舆论的视野。

5月11日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局等四部委召开房地产税改革试点座谈会。这消息一出，便被市场解读为迄今为止最有价值、最具体的房地产税动态。

四部委座谈会或将意味着，试点将先于立法进入实操阶段，这对“房住不炒”的背景下依旧越调越涨的楼市而言，无疑是有震慑意义的。

同时，在地方财政困难的情况下，房地产税作为稳定的地方税种，成为地方开拓税源的最大期待，也将成为地方税体系扩容的重要一环。

这次，房地产税真的要来了？

这次房地产税试点座谈之所以被看作是房地产税要试点先行的信号，是因为，这是从去年底至今，相关部门第5次提到房地产税。今年3月发布的“十四五”规划明确提出，“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。

事实上，早在2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就确定了“税收法定原则”，并提出“加快房地产税立法并适时推进改革”的方向。

而“十四五”规划再次明确了，房地产税将在地方税体系改革、地方税政管理权改革框架下进行。国泰君安的研报就认为，此次房地产税试点或是在“房住不炒”大背景下涉及地方土地财政问题的综合改革。

疫情暴发后，房价加速上涨，尤其是高档住宅，涨幅最大，背后是富人群体在加大购置高档住宅来避险，在这轮上涨行情中，资产再次实现增值，再次拉大了财富差距和贫富差距。在广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉看来，税收的本质功能是调节收入差距、调节贫富差距，在这种情况下，开征房产税，势在必行。

其实，早在2011年，上海和重庆就实行了房产税试点，但此次房地产税试点非彼试点，因为房产税和房地产税并不是同一个概念。

简单来说，房地产税是一个综合性概念，是指房地产业增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等10余个税种，涵盖房地产的建设、交易、持有等多个环节，具体来说，城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税是房地产独有的，而房产税只是房地产持有环节的一个税种而已。

当前，我国对于经营性房地产要征收城镇土地使用税和房产税，对个人的住宅或院落免征城镇土地使用税，对个人自用的住宅暂免征收房产税。2011年的房产税试点，首次开启对个人住房持有环节征税，但都是针对增量购房、高端住房征税，个人非经营性住房大多依旧能享受免征政策。

此前在长达7年的时间里，房地产税都没有大动作，而此次将试点提上日程，或许是因为房地产税是当前能满足各方现实需求的合适方案。

首先，从政府角度来看，在城镇化早期，土地可供开发的空间大，土地出让金可作为地方财政收入的支柱。如今，可供开发的土地越来越少，过往土地财政模式难以为继，加之地方财政急需扩源，而房地产税是地方税种，开征后或将成为地方政府新增的稳定财源。

其次，从房地产健康发展的角度，现在房地产进入二手房存量市场，在“房住不炒”的背景下，不少热门城市反而越調越涨，新房和二手房倒挂严重，房地产税试点的铺开，将增加房屋的持有成本，间接影响市场供应，发挥抑制房价作用，成为落实稳地价、稳房价、稳预期的政策工具。

再次，从房地产税法的进程来看，房地产税立法这么多年都没有实际进展，或许从试点积累局部经验后，再层层推广，可操作性更强。

2021年是疫后恢复之年，房子又是中国居民偏爱的避险资产，房地产率先在分化中复苏。数据显示，2021年前4个月，上海、深圳、杭州、南京等热门城市的楼市累计成交较2019年同期翻倍增长，核心区位的限价盘、豪宅频现抢购潮；土地市场也是热度不减，即便是土地供应“两集中”制度之后，核心区位的热门宅地依旧频频触及限价上限。

“房住不炒”的背景下，稳房价成了各地调控政策的刚需。此时，房地产税的试点，能抑制住房价吗？今年恰好是上海、重庆房产税试点的第10年，可以从两地的试点效果找答案。

先看两地试点的内容。上海房产税征收对象有两类：本市居民家庭新购二套及以上住房；非本市居民家庭新购商品住房，但高新人才和住满三年的放宽至第二套及以上。而重庆的征收对象有三类，个人拥有的独栋商品住宅（含新购和存量）、新购高档住房、三无人员（无户籍、无企业、无工作）新购第二套普通住房。值得一提的是，2017年年初，重庆市调整房产税政策，对重庆“三无”人员征收房产税的范畴从二套房调整为首套房。

税率和免征政策是大众关注的焦点。上海的房产税税率有两档—0.4%和0.6%，重庆有三档—0.5%、1%、1.2%。两地都设置了免征面积，上海人均住房不超过60平米；重庆则是对存量的独栋商品住宅免征180平米，而新购独栋商品住宅、高档住宅则是免征100平米。

不难看出，上海房产税主要是针对增量房产，且税率相对较低，主要是为了抑制投资需求，而重庆的征收涉及部分存量住宅，但主要还是针对高端住宅，税率比上海要高，且税率根据房屋成交总价而浮动，即房屋总价越高，税负越大，主要是为了抑制高端住房消费。

需要注意的是，上海的房产税在全市推行，但重庆的房产税仅覆盖主城九区，为了避免伤及普通住宅购房者，2011年至今，重庆根据楼市上涨情况已先后9次上调主城区高档住房房产税起征点，从2011年的9941元/平方米，屡次上调到2021年的22106元/平方米，十年间，起征点翻了一倍多。

效果如何呢？在抑制房价方面，在试点初期，2011-2012年的数据显示，上海和重庆商品房均价涨幅放缓，其中，上海还在 2012 年出现负增长。但如果横向对比，同期，全国其他重点城市的房价也是放缓趋势，结合当时的政策环境，全国调控收紧才是房价涨幅放缓的主因。

一般而言，房地产税分别从房地产开发、转让和持有三个环节征收，而房产税是持有环节的主要税种，在我国，房地产税一直是“重流转，轻保有环节”，上海和重庆两地的房产税试点也没能改变这样的现状。公开数据显示，2020年，上海和重庆的房产税收收入分别为199亿和72亿，分别仅占当地税收收入的3.4%和5.0%。

2020年全国土地出让金收入达到8.4万亿，创下33年来的最高纪录，其中，上海以2952亿元，位列全国第一，这意味着，当年上海房产税收入仅为其土地出让金收入的6.7%，而重庆这一比例更低，为4.0%。放眼全国，2020年，全国有20个城市的土地财政依赖度超过100%，相比之下，上海和重庆两市对土地财政分别为42%、60%，依赖程度还不算高的。短期内，用房产税取代土地出让金，难度可想而知。

从国际经验来看，保有环节的房地产税确实可以成为地方税收的重要来源。相关数据显示，2016年36个国家房产税平均比重为47.5%，其中，澳大利亚、英国为100%，加拿大97%，美国也有70%。

这样的局面短期内很难出现在中国。但是，房产税的开征的确有利于缓解地方财政的困难。问题就是，什么时候开征，以多大政策力度开征。

此次四部委召开的房地产税试点座谈会，预示着房产税将以试点先于立法的路径落地。事实上，经过多年的准备，目前，不动产登记、房屋评估等相关技术都已建立。

房产税实际上是在持有环节增加房屋产权人的成本，这个持有成本既不能成为持有人的沉重负担，又要能切实为地方政府增加税源，同时实现稳房价，如何实现三者平衡，是开征难的症结所在。

中国家庭七成以上的财富为房产，房产税一旦开征，其免征范围和税率的设置，将直接关系到这些家庭的切身利益，这也是业界围绕开征讨论的焦点话题。

从各国的实践来看，有按房屋套数和房屋面积来设置免征，在中国，则是采用免征面积，如上海采用的是人均60平方米的免征标准。而税率方面，中国目前的房产税试点采用的是超额累进税率，以重庆为例，重庆建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的收0.5%，3到4倍收1%，4倍以上收1.2%。

此次四部委召开的房地产税试点座谈会，预示着房产税将以试点先于立法的路径落地。事实上，经过多年的准备，目前，不动产登记、房屋评估等相关技术都已建立。

即便是最高档的1.2%税率，其实，在全球范围来看，也是相对较低的水平，如美国的房产稅税率为1%到3%，德国的房产税税率在3.5%左右，日本的固定资产税税率在2%左右。

如果参照上海，全国的房产税免征面积也在人均60平方米，税率设定在1.2%，如果一个三口之家住房总面积200平方米，按照人均60平方米的标准，它们的总免征面积是180平方米，超出了20平方米。参照深圳二手房指导价，全市二手房均价61342元/平方米，每年房产税需缴纳14722元，这个数额似乎并不大。但是，目前，不动产信息全国联网还未全面实现，如果一个业主在国内拥有几套房产，是否会跨区域确定征收面积，是业主们担心的问题。

不过，中信证券的研报认为，在相当长的时间范围内，不会对跨区域计算房屋持有套数和人均房屋面积，“一旦出现跨区域计算，则居民大概率选择保留核心城市的房产，卖出非核心区的资产，导致市场热度反而进一步向核心区域收敛，这与调控的初衷不符”。

还有一个容易忽视的细节是，房产税是直接税，在全国住房信息联网还未实现的情况下，仅靠人工摸排统计和个人主动申报，很容易出现少缴漏缴等问题，将影响税源的稳定。

相关研究表明，针对个人征收的直接税只有在那些法治程度较高的国家中才能够较好的实行。据上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈观察，在那些法治程度较低的国家中，直接税往往会被包装成间接税的名义出现，如个人所得税是直接税，但是在中国却是通过委托代征。

傅蔚冈担忧，在间接税大行其道的当下中国，房产税能否顺利征缴？假设实施房产税后，个人不向政府申报房产税，政府该以何种手段来面对这种逃税行为？如果有部分群体无法支付时，政府该如何处理？如果政府对这部分群体网开一面，是否会对其他群体不公平？这些或许都是试点落地时就需要考虑的细节问题。

不过，更多的学者认为，当前热门城市房价已经脱离正常水平，二手房与新房倒挂严重，不少热门城市对辖区内的二手房出具指导价来调控，这意味着已经建立了相应的二手房存量市场数据库，或将为房地产税开征提供了很好的基础。