土地财政，“进”“退”两难

荣智慧

城市土地归国家所有，是中国发展模式的一大制度基础，也是近20年来经济“起飞”背后最重要的资本要素。

城市建设用地，既是长期性固定资本，也是短期性流动资本。地方政府的钱袋子，除了一般公共预算收入，其余大部分来自土地出让金，也即“土地财政”。

数据显示，1999年土地出让金收入占地方财政总收入比重为8.14%、占公共预算收入比重为9.19%，2019年，这两个比重分别达到41.77%和71.74%。

但是，限制也是明显的。土地出让金是一次性收入，同一块土地不可能一年接一年地卖，卖出去的，实际是“寅吃卯粮”。地价里包含补偿性支出，净收益不高，有数据表明收益在总出让金的20%左右。利用土地招商引资，不同地方政府有政策博弈，往往产生个体理性导致集体非理性的后果—土地利用效率低。2016年全面“营改增”，延续了“结构性减税”政策，消除重复征税，有利于企业长远发展，但也显著增加了地方政府的财政压力，短期内迫使其更加依赖土地财政。

依赖越来越强了，能出让的土地越来越少了。

地方官的办公室都有一幅本地的大地图，最现实的问题就在这幅地图上：土地，还能怎么生钱？

土地财政是改革开放后的产物。特别是分税制财政体制确立后，加上商品房制度和“招拍挂”出让制度等的推进，土地出让收入呈“井喷式”态势。

1999年，政府土地出让金收入规模为514亿元，到2019年，这一规模为7.2万余亿元，增长了约140倍。同时期，全国财政收入与财政支出规模仅增长了15.64倍和17.11倍。同时，地方政府通过对土地的征用、开发和出让，也推动了城镇化进程，促进了建筑业、房地产业的高速发展，从而增加了地方税收收入。2019年，五类房地产税收总和（房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税）占地方財政收入的比重约为19.0%，创下历史新高。

这些都要算作“土地相关收益”，是地方政府第二大收入来源，也叫“第二财政”。而且，土地出让金属于非税收入，可以被地方政府直接支配使用。

以上，叫土地的“财政效应”，属于经济激励。

除此之外，土地还有“引资效应”，属于政治激励。

上级政府对下级政府的考核指标，地区经济增长、财政收入和吸引投资是重要内容。各个地方政府要争夺有限的资本要素，竞争日趋白热化，传统的税收优惠策略，吸引力已经不那么足。低价“协议出让”工业土地，一方面可以在商住土地上“招拍挂”“回本”，一方面可以从被吸引的资本落户后产生的收益里收税，间接增加了财政收入。

“财政效应”，对应的是中国的财政分权体制，这是促使地方政府“卖地生财”的主要原因。

1994年的分税制，塑造了中央—地方纵向的财政不平衡。不同层次政府间的关系，呈现出“财权逐级上收、事权逐级下移”的格局。财权与事权“错配”，地方政府的财力缺口自然不小。而且，随着城镇化和工业化的加速，地方政府必须要负担大规模基础设施建设，以及更多的公共服务需求，进一步加剧了财政困境。

“引资效应”，对应的是以经济绩效为主的官员晋升考核机制，这种地区间竞争，也会驱动地方政府互相模仿“土地财政”策略。

近年来，除了招商引资的竞争，地区间社会福利、经济发展质量、营商环境、人才的竞争的比重也在提高，但归根结底，竞争要落在市场主体上，市场主体总是需要空间载体，“土地财政”策略依然是绕不开的因素。

可以说，土地财政是理解中国特色经济发展的一个关键，其中包含了国家和经济、国家和市场、国家和资本、中央和地方等一系列复杂的运作关系。

土地为国家所有，所以，征用多少土地、如何征用、如何补偿、如何开发、如何获得融资、如何运作、如何与市场和开发商合作，均由国家决定。同时，中央政府与地方政府也采取一定的运作模式。国家将土地“发包”给地方政府，地方政府进行基础设施建设，然后再“转包”给开发商或制造业。

这种发包—转包—承包的“三角关系”，构成了一个关系密切的利益共同体，参与者的协作和博弈，往大里说，促成了中国新政治经济学的诞生—“土地资本化”；往小里说，也造成了地方政府、中国社会的“乐”与“痛”。

“痛”是逐渐加剧的。

首先，东部地区，特别是一线城市，就要没地可卖了。深圳、北京的土地开发强度，早已超过30%的国际警戒线。

土地资源的稀缺性决定了保持高水平土地财政收入，是无法持续的。

其次，作为“土地财政”手段之一的地方政府融资平台，其融资规模已经出现渐渐失控的态势。据统计数据显示，自2011年以来，拥有财务数据的地方政府融资平台共有1500余家，有息债务（短期借款+一年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券）的规模五年内就翻一番。

融资规模的扩大，进一步加大了地方政府还本付息的压力，这时候就要通过卖新地来偿还旧地贷款的利息，长期下去形成了死循环。一旦循环被打破，严重的金融危机就会到来。而且，地方融资平台五花八门，形形色色，其中存在大量不规范操作，风险始终存在。

土地融资的债务风险，是地方政府近年遭遇的最大问题。

债务风险的表现体现在三个方面。越整顿，债务越多。债务额总量增多，结构上也更加复杂化和隐蔽化。2018年之后，地方政府已经进入偿债的高峰期。借新债还旧债，成了默认模式。

某省审计署对地方融资平台进行交叉检查时发现，一个市城投公司25亿元以上的贷款，一年的利息支出就近2亿元，如果再考虑银行要求其每年均衡还本，每年资金需求要在7亿元以上才能运转得开。而相当一部分融资平台，三五年之内都以基础设施和公益项目为主，就算路网和环境改造能让周边土地升值，但项目本身还是没有直接的经济效益，无法用项目本身的收益偿还银行贷款。那么，要维持运转，不少融资平台一开始就在“借钱还钱”，包袱跟雪球一样越滚越大。

债务风险的源头在哪里呢？是土地市场的风险。

土地融资的偿还或展期，极度依赖土地市场。假如土地市场能保持长期的供需两旺，那么土地就能增值，土地作为抵押品和担保品的价值也能得到保障，那么土地财政收入也有保障，从而保证按期足额偿还融资债务，或者顺利获得银行贷款展期。

然而，现实情况是，一方面，地方政府手里可供开发的土地资源越来越少，一方面，国家宏观调控政策和房地产市场运行规律的共同作用下，土地供需市场风光不再。极端情况下，银行还会要求追加抵押的土地。由此，土地财政收入减少，土地资产贬值，导致地方政府陷入债务危机。

债务风险是会传导的。

传导分两条路，一条往上，拖欠银行本金和利息，导致银行金融风险，最后是中央财政兜底的风险；一条往下，地方没钱，压缩财政支出，导致居民福利受损的风险。

而且，融资平台官方或半官方的性质，也额外增加了风险。因为财政性担保是一种特殊担保，中国法律没有相关的条款规定。出现问题，银行很难拿着相关协议去打官司。再加上贷款期限一般很长，跨越几届政府任期，换届之后，偿还贷款的动机也大大减弱了。

中国东部某城市的新区，建于2001年，它的土地资源不断减少的事实，以及随之而来的产业转型，都有一定的代表性。

这个新区辖区面积500多平方公里，陆地面积200平方公里，其余是國家级自然保护区，受到严格的政策保护。2003年，新区面临第一次城市转型，开始建设A新城，大拆大建。2006年，第二次新城建设开展，整个区再次大拆大建。

这一时期的土地相对充足，拆迁成本较低，利润很高。但由于关注点在“卖地”上，新区和新城没有产业注入，可以说“没有灵魂”。

到2011年，建区10年后，土地资源的匮乏开始显现。同时，居民用房、商品房占比太高，而配套的学校、医院又不可或缺，导致区内能出产值的空间被挤压。于是，科技创新、韧性城市、生产生活融合等概念，开始成为新区建设的指导思想。

2021年，新区建设20年后，该区目前只剩下70平方公里左右可用。已经无力承接对空间需求较大的产业，甚至出现多起本区内培育起来的科创产业，因发展壮大而移去其他区的现象。

该新区建设发展20年的经历，也是土地财政从粗放到集约发展的一个过程。最初，拆迁只是“赶”人，地方政府靠单纯的土地出让金就可以拥有大量收入，客观上不需要整体的区域协同和产业规划。建A新城，就把A新城原来的产业赶到B地块，等B地块要开发，又只能把产业赶到C地块，最后所有地块都要开发，但原来的产业也已经流失。

后来，土地资源不断减少，这时候地方政府对产业、特别是高新技术产业的需求就开始加大了—必须要提高亩产量。在同一面积的土地上，高新技术产业出的GDP更多，带来的经济集聚效应也更强，配套辐射的链条也更长。

在当下，对该区来说，对土地整备、土地资源开发的需求已经非常细化。比如提出放开限制科技研发用房使用单位，让政府介入，既避免“皮包公司”做中间商卖房子，又可以让政府掌握土地资源、有能力选择准入产业。

比如提出城市内融合供地，一块地既可以有商业，也可以有工业，有研发，按容积率挂牌，便于政府做产业生态集聚。

可以说，这个新区的建设、发展，始终围绕着“土地资本化”进行。从大拆大建，到土地资源不断缩减，我们也能从中看到、总结“土地财政”在中国经济发展和城市化中的作用。

“土地财政”是可以用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。随着“原始资本积累”的完成，以及土地资源的减少，“土地财政”应该也必然会逐渐退出，并转变为更可持续的增长模式。

一直以来，人们对“土地财政”的批评多于肯定，但也有一些学者认为土地财政的经济学意义比大多数人的理解来得深刻。后者认为，土地财政相当于一种金融工具，而工具本无所谓好坏，关键在于如何使用。通过不动产的形成和再分配，“土地财政”可以在全社会的财富积累和扩散中，起到更为积极的作用。

一个例子是，深圳是中国城市化最快的城市之一，深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”。因为它已经完成了“原始资本积累”，“土地财政”正在悄然退出。

另外，2018年国务院办公厅16号文规定，深度贫困县用不完的建设用地指标，可以由国家统筹调节“卖给”发达省使用，将显著增加贫困地区收入，实现买卖双方共赢。这种办法可能衍生出一种新型的土地财政模式。