中国农民工就业促进政策的重构

摘要：针对不同时期农民工就业问题，我国已陆续出台相应的就业促进政策，对农民工的认识也经历了从“问题农民工”、“农民工问题”到“农民工市民化”的演变。为更好地解决农民工就业问题，本文通过对相关政策和文献的整理，研究农民工就业促进政策的历史发展轨迹和现状，并归纳出现有政策存在的问题：（1）政策规划不足;（2）政策目标取向不明;（3）培训政策不完善等。为此，本文基于对农民工认识的变迁与发展视角，从政策目标对象、政策内容框架方面重构农民工就业促进政策体系，以实现城乡协调发展和多方政策主体协调均衡，为促进农民工高质量就业以及实现农民工市民化提供相应政策建议。

关键词：农民工就业促进政策;城乡发展;农民工市民化

一、引言

随着中国经济的不断发展，农民工群体占就业总人口的比例不断增加，但相较于其他就业群体，农民工就业竞争能力较弱，职业转换难度较大，易受经济环境及就业政策的影响。目前存在许多的问题，比如，随迁子女的教育问题、产业升级转型过程中的就业稳定性及质量问题、“后世界工厂”背景下劳资关系问题等尚未完全解决。本文基于对农民工认识变迁与发展的视角，通过梳理农民工就业促进政策的历史演变与发展现状，剖析其存在的主要问题，并提出中国农民工就业促进政策体系的重构路径，以期实现城乡协调发展和多方政策主体协调均衡。

二、农民工就业促进政策的历史演进与发展现状

以1977—2020年为时间节点，在北大法宝、国务院及其下属部门等网站上搜寻“农民工”“进城务工”“农业转移人口”“外来人口”“农村劳动力”等关键词，剔除内容相关度不高的文件， 筛选后选取相关政策文件115份。文件分类如表1所示：

基于政策内容框架、政策目标对象、政策思路演变和政策价值取向以及政府对农民工的认识等视角，将1977至2020年的农民工就业促进政策分为如下几个阶段，如表2所示：

（一）严格控制阶段（1977-1983）

在改革开放前夕以及初期，由于城乡长期以来的二元分隔以及发展战略造成的体制障碍，农村的发展极其有限，农村劳动力外流意愿并不强烈。

这一时期，我国虽限制农民工流动，但依旧将农村劳动力就业视为关注点。1980年，中共中央、国务院发布《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》，指出应大力发展社队企业和城乡联办企业，拓展农村劳动力就业空间。

随着改革开放全面推进，“劳力归田”和“劳力放任自由”皆弊多利少不可取，如何解决剩余劳动力就业问题成为这一阶段后期的主要难题。

（二）允许流动阶段（1984-1988）

1984至1988年，我国采取允许流动式政策。由于农村地区生产率的提高以及产量的大幅增长，这一时期的农村劳动力向城镇转移的过程已具备一定的物质基础。

1984年，国家准许具备经济和物质条件的农民工在城镇务工经商。此外，开辟农村劳动力参加城乡建设新途径、对在农村新办并符合条件的乡镇集体工业企业还给予一年以内的减税或免税照顾等。

但是，盲目流动过程造成1989年初春开始出现的“民工潮”现象，引起了有关部门的高度紧张，铁路运输系统和有关省份承担了巨大的承载压力。

（三）控制盲目流动阶段（1989-1991）

1988年下半年开始，我国采取控制盲目流动政策，3年内，非农就业几乎出于停摆状态，交通压力增加，社会秩序、安全等矛盾频出。沿海地区连锁矛盾更为突出，如广东省因无法有效解决这一连锁矛盾而不得不制定“六不准”规定。

这一阶段，以广东省为例，民工群体面临工作无门、生活无着和极易感染疾病等困境，中央政府已尝试集中组织实施开发并推进就业试点工作。

（四）限制管理阶段（1992-2001）

1992年，粮票制度废除，大规模人口跨省和跨区域自由流动开始出现，我国政府已逐渐认可并正视农民工转移流动现象的存在。在限制管理阶段，中央政府虽已认可并正视农民工转移就业这一现象，进城务工的农村劳动力数量的增加，使得沿海地区的城镇企业得以快速發展，但考虑到农民工群体可能使得社会不稳定因素增多，一些负面事件及新闻的出现，给城市的社会治安管理带来巨大困扰，也引起城镇原住民对外来流动人口的反感。

（五）规范管理阶段（2002-2005）

本阶段主要政策有：建立职业技能培训示范项目，发展“打工经济”，通过保障农民工合法权益以及打击不良劳动中介机构从而扩大转移就业机会;进一步清除就业限制;废止收容遣送政策等;规范管理阶段，中央政府是以解决具体问题为导向，一是转变政策理念。二是规范管理行为。特别是在党的十六大以后，政府更加注重社会公平，因而国家开始高度关注农民工群体。这一阶段，国家以农民工生存保护为政策目标，政策范式仍是以管理为主，政策也是着眼于眼下突出问题，长期规划较不充足。

（六）服务管理阶段（2006-2013）

这一阶段的政策着眼于长远的发展规划，完善农民工基本公共服务体系，保障农民工合法权益;国家开始建构“常住人口”概念，这一身份将农民工与城市联系起来。

在服务型管理阶段，增加灵活性成为解决农民工问题被考虑的首要工具策略。这一阶段，中央政府扮演的是“服务型”角色，政策更为灵活，但是，随着新生代农民工的出现，他们的工作技能、收入水平以及消费方式已不同于老一代农民工，物质上的满足已不是他们唯一甚至首要追求。

（七）引导管理阶段（2014-2020）

政策工具的多样化使得农民工权益得到极大保障，也使得政府职能转变更为平滑。例如： 在农民工工资拖欠这一现象上，中央层面使用的工具包括经济工具、信用约束工具、法律工具等。

这一阶段，农民工就业促进政策以治欠保支、社保扩面、扩大就业创业为重点，推动农民工及其配偶、子女等更好的享受城镇基本公共服务，着重提升文化素养。

三、现有农民工就业促进政策的问题剖析

（一）政策规划不足

一方面，“经营型新移民”概念的引入无法改变农民工心理边缘化和社交碎片化，而且，城市二元割裂化根深蒂固，难以与本地人实现社会与文化融合。另一方面，短期规划与长期规划难以有效协调，平衡性难以控制，多数政策仅针对已有问题，现实可行性易受不确定因素影响。

（二）政策目标取向不明

从政策的利益导向来看，农民工保护自身权益的法律程序较为繁琐，仲裁程序的繁琐给农民工带来了一定的障碍，多部门在处理同一件劳动保护案例时可能会互相推诿从而造成维权难局面。

（三）培训政策不完善

一方面，转移就业培训尚不完善，农民工技术水平与用人企业要求难匹配。再则，基于地区及文化的差异，培训内容、考核标准及资历认证难以做到统一，但农民工在地区间转移就业又无法避免。另一方面，农民工群体已出现分化，对农民工群体的培训方式也应更加细分化，结合新生代特征，推行针对性的就业培训政策。

四、农民工就业促进政策的重构路径

（一）政策目标对象

农民工就业促进政策的目标应该着眼于增强农民工群体在立法过程中的利益代言机制、增强农民工的谈判力量、推动机构改革、简化工伤，职业病和其他劳动争议的法律程序、给予农民工更切实的法律诉权，保障执法落实到位、保障农民工及其家庭的基本合法权益等。可从三个角度出发：一是农民工群体本身作为就业促进政策的核心与关键;二是农民工的配偶以及子女的生活、教育等问题;三是与外部支持的社会主体，包括社区、企业与中介机构等。

（二）政策内容框架

1、经济补贴政策

加大进城购房补贴政策以及高温补贴力度，对经审核后符合条件者，在现有补贴金额基础上，根据各地区实际发展程度，进一步加大补贴力度。

2、权益支持政策

一方面，立法机关可将立法过程最大化对社会公众开放，同时向民主党派、社会团体、公益机构等咨询意见作为参考，完善立法调研、讨论和论证过程。另一方面，政府部门、司法部门应明确给予劳动者畅通的复议和诉讼渠道，并且防治部门利益扭曲法律规定。

3、技能培训政策

一是鼓励农民参加短期实用技术培训，精准化人岗匹配，丰富在岗培训的组织形式，提高专业素养。

二是针对低学历以及贫困人群，设立专项技术培训项目，提高农民工群体中低学历者以及贫困者的技能水平，促进其实现稳定就业。

4、宜居环境政策

一方面，在公租房、廉租屋、经适房等住房资源配置上，适当向农民工群体倾斜，并且保障农民工配偶的基本生活状况。另一方面，进一步放开城镇落户条件，积极审核符合条件的各类就近就地创业人员以及配偶、子女和父母等的条件，对符合条件的，可放开落户限制，扩大教育空间以及住房供给，解决子女入学、居住等实际问题。

5、创业扶持政策

一方面，加大对就近就地就业以及返乡创业农民工群体的扶持，鼓励民间资本发展。另一方面，结合农民工就业新形势，加大农民工就业创业政策落实力度，简化创业资金申请手续，确保政策便捷惠及享受对象。

五、总结

随着经济的加速发展与社会环境的多重变迁，通过对农民工就业促进政策的梳理发现，政策内容、政策目标、政策思路、政策价值取向、政府及社会大众对农民工群体的认识，在1977至2020年期间都在逐渐转变。

为解决随迁子女的教育问题、产业升级转型过程中的就业稳定性及质量问题、“后世界工厂”背景下劳资关系问题等，回顾我国农民工就业促进政策的历史演变过程，加快就业促进政策的制定与完善，对于在城镇化过程中解决农民工就业等问题尤为重要。

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作者简介：杜文（1996-），男，安徽六安人，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生，劳动经济学专业。

中南财经政法大学 430073