碳减排实施路径的回顾与反思

刘畅 张乐

经过近一个世纪的观察与搜证，人们逐步得出了全球变暖的结论，气候变化成为国家、企业决策的重要考量因素。碳排放问题也成为多国高度关注的议题甚至成为大国博弈的选项。

上世纪70年代末，主要发达国家相继进入后工业化阶段，一些国家出现了去工业化现象，即劳动密集型产业、部分原材料加工业向欠发达地区转移。此外，经历过数次石油危机的冲击，西方发达国家对节能愈加重视。自上世纪70年代末80年代初以来，部分发达国家碳排放陆续达峰并下降，世界人均能源相关碳排放缓慢波动下降。但自本世纪初，全球产业加速转移，美国、西欧等发达国家人均排放量虽然仍处于下降阶段，但中国、印度等人口大国的碳排放增长带动全球人均碳排放缓慢增长。

碳排放规模的演进折射了各经济体经济结构和产业结构的变迁，也体现对节能减排的日益重视。出于协调社会经济发展、保障能源安全与应对气候变化的考量，发展低碳经济已经逐渐取得世界上越来越多国家的认同。

碳减排的“他山之石”

为应对全球气候变化和确保能源安全，确保在新一轮的国际新秩序建立过程中抢占有利地位，许多发达国家开始寻求向低碳发展模式转变，在积极的低碳发展目标下确定相应的低碳发展战略、行动计划和政策措施。英国、美国、欧盟等发达国家已将应对气候变化、发展低碳经济的战略上升为国家经济发展战略。为了促进国家低碳转型，英美等国在低碳技术领域也积极创新、探索前沿技术，并逐步确立相关法律，以此来抢占未来低碳经济科技制高点。

因认识到潜在的全球气候变化问题，早在1988年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立，其主要任务是对气候变化科学知识的现状，气候变化对社会、经济的潜在影响以及如何适应和减缓气候变化的可能对策进行评估。IPCC第一次评估报告于1990年发布，报告确认了对有关气候变化问题的科学基础，它促使联合国大会做出制定《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》的决定，公约于1994年3月生效。第二次评估报告于1995年发表，并提交给了UNFCCC第二次缔约方大会，为公约的《京都协定书》会议谈判做出了贡献。

1997年在日本京都召开的《气候框架公约》第三次缔约方大会上通过的国际性公约即《京都协定书》，是第一个温室气体减排的全球性制度框架。为全球主要工业化国家在2008-2012年期间的二氧化碳排放量制定了具有法律约束力的目标，总计要至少比1990年的水平降低5%。2009年12月7日至18日在丹麦首都哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会，来自192个国家的谈判代表共同商讨《京都协定书》一期承诺到期后的后续方案，即2012年到2020年的全球减排协议。会议最终达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》，协议维护了《京都协定书》中关于确立“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动做出进一步安排，并就全球长期目标、资金和技术等重要问题达成共识。

由于欧盟很早就认识到大量使用化石燃料所排放的以CO2为代表的温室气体是导致全球变暖的主要原因，在发展低碳经济问题上，欧盟的行动走在其他国家和地区之前。从排放指标的制定、技术研发经费的投入、碳排放机制的提出、节能环保标准的制定以及低碳项目的推广等，欧盟推出了全方位的政策和措施，大力发展低碳产业，不断提高其各成员国的国际竞争力。2006年欧盟公布了《能源效率行动计划》，重申了到2020年前总能源消耗减少20%；2007年欧盟通过了旨在促进低碳能源技术发展的《能源技术战略计划》，进一步制定措施，努力实现欧盟制定的2020年和2050年减排战略目标；2008年欧盟首脑会议通过了《气候行动和可再生能源一揽子计划》，该计划加大了温室气体控制范围，扩展了欧盟碳排放交易机制，设置了各成员国的排放上线，制定并实施了责任分担机制。该计划在欧洲气候和能源政策方面具有里程碑式的意义，是全球通过气候和能源一体化政策实现应对气候变化目标的重要基础，将减少欧盟对外部进口燃料的依赖，产生包括在促进能源安全、增加就业、促进研发和创新等方面的重要影响。2008年经济危机后，欧洲各国更是将实现低碳转型视为实现本国经济复苏的重要手段。2011年欧委会发布了《2050能源路线图》，即实现欧盟到2050年碳排放量比1990年下降80%-95%这一目标的具体路径。

英国国会在《京都协定书》所承诺的减排义务基础上，于2008年正式通过并生效了《气候变化法案》，确定了2050年温室气体排放量相比1990年减少80%的长期减排目标，并确定了今后五年的“碳预算”，以及确立了相关执行机制。该法案使英国成为世界上第一个在针对减少温室气体排放、适应气候变化问题方面确定的长期目标受到法律约束的国家，开创了一个处理和应对气候变化的全新途径，也标志着英国的能源转型正式进入低碳化阶段。

在法案通过后的10年里，英国温室气体减排初具成效。2018年，英国碳排放量为3.64亿吨，比2008年下降了30%。人均排放量接近世界平均水平。能源行業碳排放量为3.51亿吨，占英国全部二氧化碳排放量的89.5%。相比减排较快的工业和电力行业，受技术性因素制约，交通、农业和建筑等行业的减排速度并不显著。2019年6月，英国政府在《巴黎协定》全球应对气候变化目标的基础上，制定了《2008年气候变化法案（2050年目标修正案）》2019年法令草案。该修正法令当月即在议会通过，法令最核心的修订内容是英国到2050年温室气体排放量将原定减少80%的目标修订为至少减少100%，这也被称为净零碳排放目标。英国因此成为全球首个通过净零排放法案的主要经济体。

从1997年《京都协定书》达成到2007年《联合国气候变化框架公约》第14次缔约国大会，美国政府始终拒绝承担任何强制性温室气体减排义务，导致美国成为迄今唯一没有签署《京都协定书》的发达国家。相对于联邦政府的消极对待，美国许多州却反而更加积极创立法律、编制计划以此来达成温室气体减排的目的。从而在美国气候政策领域呈现出一个显著的特点，即相比于联邦政府的行动迟缓，美国各州及地方政府、知名企业、非政府组织、民众个人反而表现较为活跃，甚至州、市政府也参与到气候变化诉讼中去。面对小布什政府认为强制性减排措施不可取这一立场，从2001-2008年，美国国会却越来越重视气候变化问题，不断进行立法尝试，打破了美国在制定气候政策上的僵局。

与其前任总统布什不同，奥巴马政府高度重视低碳发展，提出了实现气候保护与经济发展双丰收的诸多设想，以“绿色经济复兴计划”作为首要任务，认为清洁能源的开发将成为美国经济新的增长点，能够创造出数百万个就业机会，能源和环境问题关系到美国的国家安全。奥巴马政府大打清洁能源合作牌，提出要尽快确立美国在新能源竞赛中的领先地位。在其推动下，众议院在2009年以微弱多数通过了美国历史上首个限制温室气体排放的法案？《美国清洁能源与安全法案》，法案旨在创造就业，推动美国减少对海外石油的依赖，以及应对全球变暖，提高能源效率，建立碳交易市场机制，提出了发展可再生能源、清洁电动汽车和智能电网的方案等，这些成为一段时期内美国碳减排的核心政策。2009年7月初，时任总统奥巴马在G8峰会上力促关于气候变化的声明、确立将全球温室气体减半的长期减排目标；同年7月，奥巴马政府安排美国商务部和能源部两位部长同时访华，推进中美清洁能源技术领域合作；同年7月底又在中美战略与经济对话中以气候变化和清洁能源合作为核心议题。2014年美国联邦政府推出“清洁电力计划”，确立2030年之前将发电厂的二氧化碳排放量在2005年水平上削减至少30%的目标，这是美国首次对现有和新建燃煤电厂的碳排放进行限制。据美国环保局发布的《温室气体排放与碳汇目录》显示，2007年美国出现二氧化碳排放量峰值达55亿吨，之后显著下降。一系列应对气候变化的顶层设计，引领了美国碳达峰后的快速去峰过程。

中国碳减排实施路径

2005年，中国温室气体排放量首次超越美国，并保持了长期增长势头，仅在2014-2016年间出现微弱下降。2019年，我国温室气体排放量是1990年的4.8倍。根据荣鼎咨询的报告，2019年全球温室气体排放量达到520亿吨二氧化碳当量，总排放量位居前三的国家是中国、美国和印度，分别占比27%、11%和6.6%。近些年来中国温室气体排放占据高位，其中，由于西方消费的很多东西都在中国生产，相关的碳排放量被计入中国的碳排放记录。

中国温室气体排放量的增长与城市化、产业结构变迁等因素紧密相关。中国加入WTO后，在出口和城市化的双重推动下，经济步入快速发展的轨道。产业的规模化发展，城市化的快速推进和庞大的人口，使得能源消费量急速增大。中国第二产业占GDP的比重近40%，这样的产业结构一定程度上增加了碳排放。以往我国部分地区的经济增长与其高碳产业的发展密不可分，如煤炭开采和加工，燃煤发电，原油钻探和加工提炼等产业。中国的产煤大省山西与煤相关的GDP占比高达50%-60%，高碳行业提供了大量就业，也拉动了经济增长。

中国在经济快速发展的同时并没有忽视气候变化这一重要议题，从而逐渐推进国内绿色低碳转型、应对全球气候变化。中国应对气候变化、追求低碳发展的步伐慢于欧盟、美国等发达经济体，可追溯到2006年，当年发布的第十一个五年计划呼吁建立“资源节约型、环境友好型社会”，提出中国要在五年内单位GDP能耗下降20%。2009年中国政府在哥本哈根气候大会上首次提出2020年单位GDP的二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%。2011年颁布的《十二五温室气体排放工作方案》提出五年间碳排放强度下降17%的政策目标；同年，《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》确定在北京市、广东省、深圳市、天津市、重庆市、上海市及湖北省七个省市开展碳排放交易试点工作。2012年6月，国家发改委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，对国内温室气体自愿減排项目等五个事项实施备案管理。因实行中存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，国家发改委于2017年3月对这一办法开始组织修订。

2013年至2015年，国家分三批发布24个行业的温室气体排放核算方法与报告指南，为不同行业排放单位企业温室气体排放量核算和报告提供依据。2014年12月10日发布的《碳排放权交易管理暂行办法》是碳市场建设初期对全国碳排放权交易管理的框架性文件，首次提出全国碳市场的管理体系和各参与方相应职责。

2016年1月19日，《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》发布，明确全国碳市场覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业18个子行业，确定碳排放量核算、报告与核查的工作流程。2016年5月13日发布的《关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知》，将试点行业覆盖范围扩展到八大行业32个子行业。目前国家层面已完成对八大行业32个子行业试点企业2013-2019年碳排放基础数据的收集工作。

全国碳市场以试点为基础，自2017年底启动筹备。2017年12月18日，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，提出以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，分基础建设期、模拟运行期、深化完善期三个阶段建设全国碳市场。该方案在参与主体、制度建设、发电行业配额管理、支撑系统和保障措施等方面提出具体要求。

2020年12月30日，生态环境部发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》。全国碳市场建设以发电行业为突破口，率先开展全国范围内的碳排放权交易，本次纳入配额管理的重点排放单位名单实现了发电行业重点排放单位的全覆盖。

2020年底的中央经济工作会议确定将做好碳达峰、碳中和工作作为2021年重点任务之一。2021年1月5日，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，并印发配套的配额分配方案和重点排放单位名单。这意味着2021年1月1日起，全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动。2225家发电企业将分到碳排放配额。2021年2月26日至27日，生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳市场建设工作时表示全国碳市场建设已经到了最关键阶段，要确保今年6月底前启动上线交易。2021年3月，生态环境部又相继发布《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》及《关于印发企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，规定了2021年全国碳排放权交易温室气体排放报告管理具体工作内容和每项工作的时间节点，并明确发电行业首次配额核定和清缴履约工作的截止日期。

随着人们对绿色低碳理念越来越重视，碳减排制度内容逐渐丰富、覆盖面逐渐扩广，当前中国碳减排制度已初步建立，但建设过程中也出现了一些问题，一是相关法律法规制度体系还有待健全，如原子能、水电等重要的碳减排领域尚缺乏专门立法。二是碳减排工作主要采取政府管控措施，如规定碳排放绩效标准、设置市场准入退出规制等，这样的措施会表现出管理成本高以及难以激励企业碳减排。三是政策体系协同性不足。由于严格的碳减排往往会降低经济增速，地方政府出于自身利益考量从而并没有严格执行中央政策，如河北钢铁企业空气污染、山西苯胺泄漏等事件；碳减排工作涉及主体较多，容易出现权责不清、效率低的情况。四是碳交易市场还不成熟，价格发现作用尚未充分发挥。

结合国内外碳减排实践经验和教训，未来在实现碳中和目标的进程中，一是要充分利用好市场化的减排政策工具，如碳排放交易、碳税等。目前我国将碳交易作为实现碳减排的重要手段，尚未将碳税纳入国家碳减排措施中。碳交易适合排放点集中、易于监管的企业，对于众多排放量小或不易监管的企业而言碳税可弥补碳交易的不足。二是碳排放交易市场的建设与能源市场化改革同步进行。以电力部门为例，由于电力生产企业拥有市场垄断地位以及我国的电价管制，碳排放交易、碳税等市场化政策工具对垄断电力企业的调控作用有限。三是健全能源与碳减排相关法案，以系统完善的碳减排政策体系保障碳达峰、碳中和目标的逐步实现。四是推动低碳技术创新。大力推动低碳、零碳、负碳技术研发，加强现有绿色低碳技术推广应用。比如，2019年我国火电煤耗306.7G/kwh，发达国家火电煤耗270G/kwh，技术进步尚有10%至20%的提高空间。五是推动产业结构优化调整及重点行业能耗降低。信息产业、智能产业、5G、互联网、医疗交通共享等产业的快速发展有助于产业结构优化调整，通过政策和市场的引导促使化工、电力、石化、有色等重点行业的能耗持续下降。