中国减碳之路的选择：碳交易还是碳税？

管清友 伍艳艳 许博男

随着我国2 0 3 0碳达峰、2060碳中和的“30·60目标”确认，作为减碳工作的重要任务和重要手段，碳交易备受市场关注。今年2月1日《碳排放权交易管理办法》正式生效。这标志着国内碳排放权交易将从区域试点走向全国统一，全国碳交易所有可能在今年鳴锣开市。

碳交易和碳税是目前世界上各国最常用的两大碳减排制度安排。有意思的是，围绕两者之间减碳效果的孰优孰劣，争议不小。

一、碳交易与碳税的经济学原理

从经济学上看，两者都是为了解决公共产品的外部性而采取的政策手段，但从原理上来说又存在一定的差异。

碳交易作为数量导向的政策工具，被认为是符合科斯定理的一种可交易污染许可证的典型应用。我们都知道外部性是西方经济学里关于市场失灵的重要表现之一，其中环境保护问题就是具有很强的外部性的产品。而科斯认为，只要污染权利（或者说是产权）得到明确，并且可以在市场上进行交易，市场本身其实可以有效消除环境外部性。既然二氧化碳为代表的温室气体需要治理减排，但治理减排会给不同国家、不同企业造成成本差异，那么碳排放权就可以在市场上进行交换，用碳交易这种市场化的手段来解决空气污染问题。

与碳交易相比，碳税是以价格为导向的政策工具，类似于经济学中的“庇古税”。按照福利经济学家庇古的观点，环境污染外部性的根源在于私人成本与社会成本不一致，从而私人的最优导致社会的非最优。因此，只要政府采取措施？比如说征税？使得私人成本和社会成本相等，那么就可以得到经济学追求的帕累托最优状态。

二、碳交易与碳税相比孰优孰劣？

由于国家地区间的经济、金融、监管条件不同，很难简单的判断碳交易和碳税在减碳效果、综合影响上孰优孰劣。

先来看看碳交易。碳交易直接指向碳排放量，减排效果明确，政策出台、调整不涉及立法，程序上来说也相对简单、更为灵活。此外，碳交易作为一种市场可交换产品，具有金融的天然属性，能够吸引银行、基金、企业更多参与，提高资源配置的效率。但是，碳交易作为一种人为设计、控制的市场，存在着高昂的监管成本和道德风险。由于碳价格波动性，一旦产品金融化则对金融风险的监管能力提出了较高的要求，因此碳交易比较适合金融市场发展比较充分的国家和地区。

碳税的优点在于，不需要太复杂的市场产品和交易规则设计，管理、运行成本相对碳交易要低很多；而且碳税作为政府税种之一，相对固定便于企业做好减排安排，可以增加政府收入，用于投资开发新减排技术。不过碳税的缺点也比较明显。第一，作为一个税种，出台、调整都需要严格的程序，灵活性较差。第二，通过价格影响碳排放量，间接影响、效果存在不确定性。第三，由于缺乏超国家的征税部门，碳税不能像碳交易那样，用于解决全球碳减排问题；第四，可能会造成国与国之间发展的不平等，让实施国的企业由于碳税而转移到环境政策宽松的国家，导致实施国产业外流。

正因为碳交易与碳税各有利弊，很多国家或地区都是结合自己的国情，选择合适的减碳制度安排。

据世行统计，截至2020年6月已有超过30个国家和地区实施碳税政策。其中，比如瑞典、芬兰、荷兰等国，单独专门设立了碳排放税在全国实行；而日本、意大利、德国等则是在能源消费税、环境税等现有税种中加入了碳排放因素，形成了潜在的碳税。

同时有意思的是，自欧盟于 2005年运行全球首个碳排放权交易市场以来，碳交易在全球的实施版图不断扩大。截至2020年，全球已运行的国家和地区碳交易体系有21个，其中有一个超国家机构、5个国家级、16个省/州和7个城市，碳排放交易体系所覆盖的温室气体排放量占全球碳排放总量的9%。

三、选碳交易还是碳税？

对于中国而言，到底是向左走还是向右走？

从目前看，碳交易的步伐走得比较快。从2013年七大试点地区先行到今年很可能走向重点行业开展的全国性交易，第一阶段主要是电力，下一步将扩展到石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和民用航空等领域。按照生态环境部官员的说法，“一个行业成熟了就再纳入一个行业，在‘十四五’期间，会有新的行业进入全国碳市场。”相比较而言，碳税的推进稍慢一些。我国在2006年前后就开展了关于碳税的研究工作， 但遗憾的是2018年我国开始征收环境税，碳税并未纳入其中。

为什么中国会优先发展碳交易呢？我们猜测主要有两个原因：

第一，阻力大小。我国电力、化工、水泥等碳排放比较集中的行业都处于上中游，以大型国企为主，直接征收碳税的话阻力相对比较大。

第二，国际影响。碳交易可以更快参与全球碳排放贸易，更好地树立大国形象。同时中国作为最大的碳排放国，发展国内碳交易市场，有利于未来全球碳定价权的竞争。

不过值得注意的是，由于碳交易与碳税分别代表着从量与从价两种不同的机制，且各有利弊，因此一些国家、特别是环保标准比较高、经济规模比较大、产业结构比较复杂的工业国家，采取了双管齐下的策略。比如德国、日本等，包括韩国在大力推碳交易的同时，现在也开始积极研究碳税。

对于我国来说，在已实施碳交易的情况下开展碳税是否会加重企业负担？选择在资源税、消费税、环境税之下加征碳税，还是作为独立税种？如何避免重复征收、加重企业负担？这些都是需要认真研究的问题。