新中国成立以来党中央关于上海发展战略的演变历程及主要特点

孙宝席

[摘  要]新中国成立后，上海作为全国最大的经济中心城市，一直受到党中央的高度重視。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等党中央领导从战略上先后对上海提出“有前途、要发展”，勇当“排头兵”敢为“先行者”等要求，不断提升上海城市能级和核心竞争力。本文通过研究党中央关于上海发展战略与时俱进的演变历程、主要特点，总结其经验启示，从而为新时代进一步深化中央关于上海发展战略的实践提供借鉴思考。

[关键词]党中央;上海发展战略;演变历程;主要特点

新中国成立之后，上海作为全国最大的经济中心城市，一直受到党中央的高度重视和密切关注。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等党中央领导，根据国内外形势的变化和上海的实际情况，对发展上海的战略不断进行调整， 推动上海“吃改革饭、走开放路、打创新牌”，走出了一条“具有中国特色、时代特征、上海特点”的发展新路，进一步提升了上海城市能级和核心竞争力。研究党中央关于上海发展战略思想的演变历程及其特点，对上海在新时代进一步建设卓越的全球城市具有重要的启迪和借鉴意义。

一、从“有前途、要发展”到“排头兵、先行者”——党中央关于上海发展战略的提出和深化

从新中国成立后不久，毛泽东对上海提出“有前途，要发展”的战略思想，到进入中国特色社会主义新时代，习近平对上海提出当好“改革开放排头兵、创新发展先行者”的战略要求，党中央对上海发展的战略一直与时俱进地进行调整深化。

（一）毛泽东首次提出“上海有前途，要发展”的战略思想。新中国成立初期， 由于国际形势还很紧张，为了防止战争的突然爆发， 党中央当时考虑包括上海在内的沿海城市经济建设以恢复、维持为主。1954年日内瓦会议实现印度支那停战以后，随着国际局势的渐趋缓和，毛泽东敏锐地察觉到新的侵华战争和新的世界大战短期内打不起来， 世界上可能会出现一个十年或者更长一点的和平时期， 这对我国来说是一个抓紧经济建设的极好时机。

为了充分利用国际形势给我国沿海发展提供的历史机遇， 毛泽东在《论十大关系》的著名讲话中提出要“正确处理沿海工业和内地工业的关系”，要“好好地利用和发展沿海的工业老底子……使我们更有力量来发展和支持内地工业”。“上海赚钱，内地建厂，这有什么不好？”1956年5月，毛泽东让陈云到上海传达了“上海有前途，要发展”的指示，首次正式提出了关于上海发展的战略思想。毛泽东关于上海发展的重要指示以及“好好地利用和发展沿海的工业老底子”的思想，不仅推动了上海工业的发展，也带动了内地以及全国工业的发展。

（二）邓小平指出“开发浦东”“上海是我们的王牌”，为20世纪90年代的上海发展作出战略定位。进入20世纪80年代以后，随着东西方关系的全面缓和以及冷战状态的结束，世界政局发生了重大变化，国际较量的主战场从军事领域转移到了经济和科技领域。邓小平敏锐地觉察到这是世界形势给我国经济发展提供的又一次大好时机，明确指出：“要抓住机会，现在就是好机会。”为了寻找能够带动全国经济发展的新的增长点，邓小平站在历史与现实的高度把目光投向了上海。他语重心长地对中央负责同志说：“要研究一下哪些地方条件更好，可以更广大地开源。比如抓上海，就算一个大措施。上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”

1990年春节刚过，邓小平就嘱咐中央负责同志，“上海浦东的开发，你们要多关心。”此后他多次强调说，要利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域，要“抓紧浦东开发， 不要动摇，一直到建成”。邓小平的这些重要指示，尤其是关于“机遇”“王牌”和“大措施”等精辟论断，不仅是对上海的发展提出了新的具体要求，而且是对中国发展全局作出的战略思考，是对20世纪90年代乃至21世纪上海发展战略的定位。

（三）江泽民在党的十四大报告中提出“一个龙头、三个中心”， 把上海发展战略推上新的层次。进入20世纪90年代以后，中国的改革进入以建立社会主义市场经济体制为根本目标的新阶段。与此相适应，中国的开放也进入了实现国内市场和国际市场接轨的全方位开放的新阶段。这种改革开放的新态势迫切需要一个新的市场中心，需要一个更高起点的内外经济枢纽。

江泽民根据这种改革开放新态势的需要和总体要求，于1992年10月在党的第十四次全国代表大会上明确提出：“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”“一个龙头、三个中心”的战略决策，标志着上海及浦东开发开放的定位进一步成为国家发展战略。这种变化，既是我国改革开放由探索走向成熟的必然选择，也是对邓小平发展上海战略思想的拓展和深化， 并把它推上更高层次的标志。

（四）胡锦涛希望加快推进“四个率先”，为上海建设国际大都市奠定了坚实基础。进入新世纪新阶段，国际国内形势发生深刻变化。随着我国加入世界贸易组织以及经济全球化深入发展，随着国内改革进入攻坚阶段，作为我国对外开放前沿的上海，在快速发展过程中遇到环境、资源、能源约束加大，中心城区和郊区二元结构矛盾凸显等问题。为此，上海需进一步深化改革扩大开放以提升综合竞争力，代表国家参与国际合作与竞争。

党中央高度重视上海率先求变，转型发展。2004年7月，胡锦涛到上海调研，要求把上海建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市。2006年3月，胡锦涛参加十届全国人大四次会议上海代表团审议讨论，对上海提出加快推进“四个率先”的要求，希望上海率先转变经济增长方式，率先提高自主创新能力，率先推进改革开放，率先构建社会主义和谐社会，为上海走上一条贯彻科学发展观、实现健康持续发展的道路指明了方向，有力推进了上海建设社会主义现代化国际大都市。

（五）习近平要求当好“排头兵”“先行者”，为上海确立了建设卓越全球城市的最优发展战略。党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对我国发展新的历史方位，以习近平同志为核心的党中央以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，为决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了坚实基础。

习近平总书记对上海的发展十分关心。党的十八大以来，他连续与参加党的全国代表大会、全国“两会”的上海代表团共商国是，并亲赴上海视察，对上海的长远发展作出一系列重要指示：要求上海贯彻落实新发展理念，当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。为此，以习近平同志为核心的党中央把首个自由贸易试验区——中国（上海）自由贸易试验区、首批综合性国家科学中心等一系列国家战略任务放在上海，推动上海改革开放和创新发展展现新气象。

党的十九大召开后，习近平总书记多次到上海考察，指出上海在党和国家工作全局中具有十分重要的地位，希望上海坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，勇于挑最重的担子、啃最难啃的骨头，继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。根据习近平总书记对上海发展的一系列重要指示要求，国务院批复《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，对上海提出新的定位和要求：加快建设“五个中心”和文化大都市，建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

以习近平同志为核心的党中央洞察世界风云，立足于世界百年未有之大变局，对上海作出的一系列重要论述、指示和战略决策，为上海未来的全面发展， 确立了最优发展模式和前进方向，为上海在危机中育新机，于变局中开新局，以新发展理念推动高质量发展、建设卓越的全球城市提供了强大的战略支撑。这是一种全新的发展思想和发展战略， 也是发展上海战略思维的根本性变革。

二、从三个维度看三大战略变化——党中央关于上海发展战略不断深化的主要特点

党中央关于上海发展战略从提出到不断发展和深化，是毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等领导人放眼世界风云、立足中国国情，抓住上海特色，不懈探索的结果。这个历史变化的过程，主要有3个方面的特点：

（一）战略布局的变化：从“新的工业大部分应当摆在内地”到“构建国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接”。新中国建立之初，我国的现代工业大多集中在沿海。为了改变这种工业布局，国家第一个五年计划明确规定“新的工业大部分应当摆在内地”。但是有关方面对上海工业的潜力以及它在社会主义建设中的作用估计不足，在实际工作中对上海也是从发展方面打算较少，从维持方面考虑较多。这样做的结果，既没能解決沿海与内地在发展上的矛盾， 还导致了沿海地区发展的低效和阻滞。

上海是我国最大的经济中心城市， 在我国经济和社会发展中具有举足轻重的地位。从工业基础看，上海工业发展已有100多年的历史，基础雄厚门类齐全。从地理位置看，上海具有不可替代的区位优势， 历来是全国人流、物流、资金流、技术流和信息流的交汇中心、集散场所和连接国内外市场的最佳结合部。此外，上海还在人才、技术和管理方面具有明显优势。在解放后的相当一段时间内，上海曾创造了工业总产值、出口总值、财政收入、工业每百元固定产值实现的利润、能源有效利用率、商品调拨量、内迁工厂与技术人员等10项全国第一。因此，在全国发展大局中，上海是一个能够托起中华民族伟大复兴的重要支点。如果让上海先发展起来，其成功经验、示范效应和辐射功能将极大地推进中国现代化的进程，能更好地代表国家参与国际合作与竞争。

正是从这种历史和现实的战略全局角度出发，邓小平提出要“抓住机遇”“开发浦东”，把“王牌”上海搞起来是一条捷径。此后党中央先后提出加快“一个龙头、三个中心”“四个率先”建设，推动上海成为我国改革开放的象征和现代化建设的缩影。进入中国特色社会主义新时代，以习近平同志为核心的党中央明确上海要发挥开路先锋、示范引领、突破攻坚的作用，加快“五个中心”建设，努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接。这些战略布局和实践的发展，对中华民族伟大复兴的历史进程起到了重要的推动作用。

（二）战略定位的变化：从“工业基地”到“卓越的全球城市”。毛泽东曾多次强调中国必须建立强大的民族工业。早在党的七届二中全会期间，他就明确指出，革命胜利后的首要任务，就是要“由落后的农业国变成了先进的工业国”。

新中国成立后，随着工业化的实施和国际形势的变化，毛泽东又确定“重工业是我国建设的重点”，这个战略决策符合当时中国的实际。根据国家工业化建设的需要，1956年7月，上海市委制定了“充分地利用上海工业潜力、合理地发展上海工业生产”的方针，极大地推动了上海工业的发展。到1965年，上海赶上和超过上世纪60年代国际先进水平的主要产品已有70多项，初步建成我国先进的综合性的工业基地和科学技术基地。

进入20世纪80年代以后，上海的发展受到了严峻挑战，其重要的原因之一就是产业结构不合理，工业比重过大。在以邓小平同志为核心的党中央关心指导下，上海制定《关于上海经济发展战略的汇报提纲》和《上海市城市总体规划方案》并上报中央。中央在批复中明确，要把上海建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市，成为全国四个现代化建设的开路先锋，在对内对外开放两个辐射扇面起枢纽作用，为重振上海雄风指明了方向。1992 年，江泽民在党的十四大报告中正式确定要把上海建成“一个龙头、三个中心”。从此，上海成为我国改革开放的前锋，走上了发展的新阶段。

根据世纪之交国际国内环境出现的新趋势，党中央对上海提出建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的新目标。从2006年起，上海贯彻中央要求，着力推进“四个率先”、加快建设“四个中心”，稳步走上践行科学发展观、促进社会和谐的发展道路，服务功能全面提升，国际影响进一步扩大。

2017年底，《国务院关于上海市城市总体规划的批复》指出：上海要建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。这一战略定位，是随着我国日益走近世界舞台的中心，需要建设与我国综合实力和国际地位相匹配的全球城市，代表国家参与国际合作和竞争提出来的。它既为上海拓展了新的发展空间，又对上海面向新时代的发展提出了更高标准，标志着以习近平同志为核心的党中央对发展上海战略的认识进入了新的更高阶段。

（三）战略思维的变化：从遵循计划模式到打造改革创新“新高地”。党中央关于上海发展战略思维与时俱进的显著特征，就是要求上海由遵循计划经济模式到率先构建社会主义市场经济体制，进而打造改革创新“新高地”。

党中央在确立优先发展重工业的战略方针确立之后，需要在较短时间内以较快速度实现这一目标。我国当时是通过行政手段统一分配资源要素和集中管理经济活动的计划经济体制来保证这一目标实现的。由于上海在我国经济发展中具有举足轻重的重要地位，势所必然地成为计划经济体制控制和调节的重要地区。这种体制虽然保证了上海经济建设的正常运行，但也给上海带来了计划经济体制烙印深、惯性强的影响，形成了一种安于现状、循规蹈矩的思维方式和行为方式，也使得上海的发展处于相对封闭和半封闭状态。但是，“经验证明，关起门来搞建设是不能成功的”。这种计划经济体制下的思维方式必须得到根本性改变。

改革开放以来，根据中央要求，上海开展以城市为重点的经济体制改革，积极发展外向型经济，着力推进改造振兴。与此同时，上海积极探索率先改革。20世纪90年代以来，根据邓小平“思想更解放一点，胆子更大一点、步子更快一点”的教导，上海以敢为天下先的勇气，坚持自费改革、自主改革，率先进行社会主义市场经济运行机制的探索实践，不断促进机制轉换和制度创新，在许多方面实现了“零的突破”：包括率先成立第一家试行股份制经营的股份有限公司、第一块以批租形式有偿转让的土地、第一家证券交易所、第一个地区性国有资产管理委员会、第一个再就业中心等等。这些新的举措和突破集中反映了上海发展思维的重大转变。

迈进21世纪，根据党中央“坚持改革开放，不断完善社会主义市场经济体制”“鼓励上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”的要求，上海进一步深化改革开放，积极推进综合配套改革，开启了从政策创新向制度创新、从追求“硬实力”到追求“软实力”的新篇章。

进入新时代以来，按照习近平总书记要“大胆试、自主改”的重要指示精神，上海坚持“吃改革饭、走开放路、打创新牌”，进一步解放思想，持续探索制度性改革，形成了外商投资负面清单、国际贸易“单一窗口”等一批基础性和核心制度创新成果并复制推广到全国，自贸试验区所形成的“雁阵”引领形成全国改革开放新格局。在习近平总书记关于科创中心建设一系列重要讲话和指示精神引领下，上海一方面瞄准基础研究、原始创新;另一方面加速培育“中国芯”“蓝天梦”等多个“千亿级”的硬核产业，进一步加快具有全球影响力的科创中心建设。从2018年开始，上海全力贯彻落实习近平总书记交给的“增设中国上海自由贸易试验区的新片区”等三项新的重大任务。秉持“起步就是冲刺、开局就是决战”的攻坚精神，为构建新发展格局探索新路径。

三、在把握机遇中“勇当标杆”——新时代进一步深化党中央关于上海发展战略实践的思考

党的历代中央领导集体对上海发展战略的目标选择， 与时俱进地经历了一个从“利用、维持”到“有前途、要发展”到建设“五个中心”和卓越的全球城市的转变。这个转变，不是后者对前者的否定， 而是认识逐渐深化、定位更加准确、目标更加宏伟的发展过程。研究回顾这个过程，对上海在新的历史时期在国际国内激烈竞争中抢占新的战略制高点具有重要借鉴意义。在今后发展中，上海要善抓机遇，以“勇当标杆、敢为闯将”的精神，进一步深化实践新时代中央发展上海的战略要求，不断创造新时代改革开放新奇迹。

（一）落实好“三大任务一大平台”，赢得未来战略优势。为建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，上海要落实好“三大任务一大平台”，这既是中央交给上海的战略任务，也是上海应对复杂形势、赢得未来战略优势的关键所在。

在建设自贸区临港新片区方面，要按照对标国际最强、充分发挥试验田作用、“再造一个新浦东”的要求，大胆闯、大胆试、自主改。要坚持实施“系统改革、集成创新”的原则，围绕政策制度创新、特殊功能打造等全面发力，跑出加速度、提升活跃度、打出显示度。要按照着力打造世界级前沿产业集群的目标，提升科技创新和产业融合能力。同时鼓励和支持在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索，为全国积累更多可复制可推广的经验。

在设立科创板并试点注册制方面，要从畅通金融服务科技创新“血脉”的作用出发，在创新孵化、股改规范、挂牌上市等关键环节精准发力，形成与科创企业生命周期相适应的金融服务体系。继续优化金融生态环境，为科创板注册制保驾护航。进一步加大新经济企业通过科创板登陆A股市场的力度，实现资本市场对高科技企业的支持。

在推动长三角更高质量一体化发展方面，要从上海充分发挥开路先锋、示范引领作用出发，在区域协调发展等重点领域，加强与其他三省的合作。要支持虹桥临空经济示范区开发建设和能级提升，提升G60科创走廊能级，打造联动长三角、服务全国、辐射亚太的进出口商品集散地和科技创新基地。要紧扣一体化和高质量抓好重点工作，推动长三角一体化示范区建设不断取得新进展。

在进一步办好中国国际进口博览会方面，要进一步加强组织领导，精心策划内容，注重线上线下融合，打响“线上进博会”新品牌;要把办好进博会融入扩大消费、促进投资全过程，持续打造消费热点;要构建“买全球、卖全球、惠全球”的网络体系，有力推动上海新一轮的对外开放。

（二）打造社会主义现代化建设引领区，发挥综合性示范带动作用。经过30多年发展，浦东新区已经从过去以农业为主的区域，变成了一座功能集聚、要素齐全、设施先进的现代化新城，为中国特色社会主义制度优势提供了最鲜活的现实明证，为改革开放和社会主义现代化建设提供了最生动的实践写照。2020年11月，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中提出，要把浦东打造成为社会主义现代化建设引领区，这为浦东推进高水平改革开放指明了前进方向、擘画了宏伟蓝图。从根本上说，这是要求浦东在全国发挥全方位的综合性的示范带动作用。这是因为，相对于中央对其他地区建设中国特色社会主义先行示范区、共同富裕示范区等的要求，中央对浦东的战略定位是在全国起引领作用，进而拉动整个中国社会主义现代化建设的步伐。为此，上海必须以中央战略决策为根本遵循，全力推动浦东高水平的改革开放创新。

一是全力提升自主创新。要在基础科技领域和关键核心技术领域取得大的突破，进一步提高张江综合性国家科学中心的集中度和显示度，下大力气提高原始创新能力;要聚焦关键领域发展创新型产业，加快在集成电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群。

二是全面加强改革的系统集成。要重点统筹推进重要领域和关键环节改革，加强重大制度创新联动和衔接配套，推进更深层次改革。要通过重点深化“办成一件事”理念打造“整体政府”，立足“做强一个产业”加强重点行业领域集成改革，不断放大改革综合效应。

三是打造更高层次对外开放新高地。要进一步发挥上海自贸试验区临港新片区的“试验田”作用，更好参与国际合作和竞争;要加快同长三角共建辐射全球的航运枢纽，提升整体竞争力和影响力。

四是着力增强全球资源配置功能。要完善金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系，大力发展离岸金融，增强金融发展的能级和水平;积极发展更高能级的总部经济，成为全球产业链供应链价值链的重要枢纽。

（三）打响“四大品牌”，著力提升城市能级。为深入贯彻落实中央对上海提出的建设“创新之城、人文之城、生态之城”的要求，上海应进一步打响“四大品牌”，不断提升城市能级，推动城市高质量发展。

全力打响上海制造品牌，不断提高“上海制造”的引领度。“上海制造”既是上海城市传承的重要基因，更是构筑未来发展战略优势的坚实支撑。为此，上海要通过实施集成电路、人工智能、生物医药等产业政策，大力发展高端制造、智能制造;通过实施名品打造、名企培育、名家汇聚、名园塑造等专项行动，打造世界级制造品牌汇聚地。

着力打响上海服务品牌，不断提高“上海服务”的辐射度。为此，要全力落实《上海市新一轮服务业扩大开放若干措施》，大力提升服务经济能级和质量;着力建设国际“会展之都”，打响上海教育医疗服务品牌，不断满足人民群众对高品质生活的服务需求。

努力打响上海购物品牌，不断增强“上海购物”的体验度。上海是一座因商而兴的城市，为打造与卓越的全球城市相匹配的消费城市，要着力加强品牌建设，推动上海“首店经济”全国领先;要着力发展消费新模式，通过打响“上海云购物”品牌、支持夜间经济发展、推动国产自主品牌走向国际市场等举措，进一步加快消费城市发展。

全面打响上海文化品牌，不断提高“上海文化”的标识度。文化是提升城市能级和核心竞争力的重要支撑，为此，上海要坚持以社会主义核心价值观为引领，坚守共产党人的精神家园，让伟大建党精神在上海永放光芒，让革命先辈的崇高精神薪火相传;要进一步弘扬践行开放、创新、包容的上海城市品格，聚焦红色文化、海派文化、江南文化，着力打造一批精品力作和标志性文化地标，加快文化创意产业创新发展，使“上海文化”品牌成为上海的金字招牌。

（四）践行“人民城市人民建”理念，打造高品质城市生活。认真贯彻习近平总书记提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”要求，切实将人民城市建设的工作要求转化为紧紧依靠人民、不断造福人民的务实行动。

首先，着力解决好群众最期盼、最迫切需要解决的问题。在养老方面，大力推进中心城区社区“嵌入式”养老设施建设，进一步推进养老服务高质量发展。在解决好群众旧改需求方面，践行“留改拆”并举的城市更新理念，全力以赴打好旧区改造攻坚战。在提高远郊农民收入水平和生活质量方面，全面推进乡村振兴战略，带动一方百姓，富裕一乡农村。

其次，建设完善基本公共服务体系。在教育领域，全面推进学区化、集团化办学和新优质学校集群发展，构建义务教育学校优质均衡发展新格局。在卫生领域，要进一步深化综合医改试点，支持建设区域医疗中心，同时着力提高重大疫情前端发现、源头防控能力。在文化体育领域，进一步完善基层公共文化设施网络，继续为市民提供社区体育设施等公益性开放服务。

再次，不断提高城市治理能力和水平。认真贯彻习近平总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”的要求，积极探索符合超大城市特点和规律的社会治理新路。通过大力推进政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两张网，推动政务服务和城市运行更高效、便捷、精准。通过运用现代科技提高社会治理智能化水平等，推动社区治理规范化精细化再上新台阶。通过加强城市精细化治理，持续推进“美丽街区”“美丽家园”“美丽乡村”建设，进一步提升市容市貌品质。

总之，新中国成立以来，在党中央的高度重视和亲切关怀下，中共上海市委、市政府团结带领上海人民认真贯彻国家战略，抢抓各个时段的发展机遇，逐步走出一条具有中国特色、时代特征、上海特点的发展新路。在新征程中，上海要继续全力贯彻党中央的战略要求，以“开局即决战，起步即冲刺”的责任感和紧迫感，继续“大胆试、大胆闯、自主改”，勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，在全国现代化建设大局中继续发挥“龙头”作用，努力建设成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵;同时，在大国深度博弈中积极参与国际合作与竞争，成为彰显“四个自信”的实践范例，更好地向世界展示中国理念、中国精神、中国道路。

作者系中共上海市委党史研究室四级调研员

（责任编辑：丁 达）