以规划手段加强县级乡村建设发展管理的实践探索——以南京市江宁区为例

南京市规划和自然资源局江宁分局 李荣平，王婧

一、乡村建设发展管理的县级困境

乡村建设发展的传统难题在不同层面有着不同的重点和不同的表现。县级行政区作为城乡复合的基本行政单元，在乡村管理中面临着更为复杂的困境。

（一）统筹全域格局与贯通基层管理

县级行政单元由于有一定规模的地域空间，且完整体现了城镇与乡村的共存关系，因而肩负着统筹城乡全域的基本任务。县（市、区）对乡村地区的建设发展管理，一方面要求从宏观角度协调城乡融合发展，系统考虑城镇空间、农业空间和生态空间的良性关系，对乡村地区的整体格局有一个全面的把握，促进城乡空间互动、乡村空间联动。另一方面，要求有效打通基层行政管理的关节，将基本的底线、原则、目标贯彻到镇（街道）、村（社区），发挥对基层行政单元管理工作的指导作用。这两方面要求带来的难度在于，县级乡村建设发展管理既要泛又要精，往往两头难以兼顾。

（二）维系整体协调与打造特色差异

另一重困惑在于县级层面对于乡村建设发展的管理如何处理好“同”和“异”的关系。一方面，县级行政单元的管理要促进“劲往一处使”，引导全域乡村发展目标的一致性和乡村建设风貌的协调性，统一全域的相关管理规定、制度等，避免基层各行其是、乱象丛生。而另一方面，县级层面也要考虑到实际情况的多样性和复杂性，差异必然存在，且差异不等于混乱，反而是避免同质化低效发展的重要手段。如何在协同的基本面上，客观地看待差异、科学地利用差异、有效地创造差异，也是县级层面乡村建设发展管理的重任。既要求同又要存异，是县级行政主体面临的又一大挑战。

（三）保障基本民生与服务多元需求

乡村作为基本的社会单元，生态、生产、生活功能齐全，因此涉及到的管理条线也一应俱全、十分复杂。同时，又由于乡村长时间受城乡二元制度的限制，在建设发展方面长期落后于城镇地区，因此在公共服务、基础设施、环境卫生、建设风貌等方面的保障、提升任务更加艰巨。在我国当前的发展阶段，基本的民生保障仍是乡村管理中面对最多的问题。当然，随着经济社会的不断发展和乡村振兴战略的广泛实施，一大批乡村已经涌现出除了基本性保障问题之外的发展性问题，例如，乡村产业的转型升级和门槛管理，乡村资本的有效支撑和无序入侵，利益主体的权责保护和矛盾协调等。这些问题如果不在县级层面有一个基本的应对，落实到基层兵来将挡、各个击破，难免会造成更大的混乱。因此，县级层面的乡村建设管理既要处理好温饱问题，还要服务好更高层面的多元化发展需求，确实也并非易事。

（四）乡村建设发展管理的规划诉求

综合来看，县级乡村建设发展管理的多重困境亟待寻找一个可用的抓手以找到一个有效的突破口，以解决“粗”与“细”协调、“同”与“异”协调、“低”与“高”协调等难题。由于建设发展与空间的关系是密不可分的，而空间管理的传统手段必诉诸于规划，因此在新的规划语境中，县级行政单位有必要在国土空间规划体系中依托有效的规划手段，来实现有效的乡村建设发展管理。

二、国土空间规划体系中的乡村规划

（一）乡村空间的重视

新的国土空间规划融合了原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划，统筹生产、生活、生态等各项国土空间要素，乡村地区作为重要的生态空间承载地和农民生产生活的载体，也受到更多的重视。在强调生态优先、绿色发展的国土空间体系下，明显强化了对乡村生态空间和农业空间的关注。一方面，坚持山水林田湖草生命共同体理念，要求划定生态保护红线，加强生态保护与生态修复，构建生态廊道和生态网络，重视生态空间的优化。另一方面，要求划定永久基本农田保护区，并在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，重视农民生产生活空间的优化。

（二）村庄规划的定位

从规划层级和内容类型来看，新的国土空间规划体系共分为“五级三类”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、专项规划。总体规划强调综合性，是对一定区域涉及的国土空间保护、开发、利用、修复进行全局性的安排。详细规划强调实施性，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。新的国土空间规划体系中，特别明确了在城镇开发边界外的乡村地区应以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，指导乡村地区的各项国土空间开发保护活动，进一步规范了村庄规划的法定地位。

（三）县级层次的迷茫

综上所述，国土空间规划体系充分重视乡村地区的规划，对于乡村生态、生产、生活要素的规划都提出了指导要求。针对乡村地区的直接指导性规划，目前明确的是详细规划类型——“多规合一”的实用性村庄规划，所属层级是乡镇（几个行政村共同编制）或行政村（单个行政村编制）。在县级层面，除了国土空间总体规划统筹三区三线，确定乡村地区建设发展的总体原则和框架外，没有指定明确的规划类型对乡村地区进行更为深入的研究和指导。然而，乡村规划仅仅依赖总体规划的宏观指导和村庄规划的个案研究是远远不够的，确有必要在县级层面对乡村地区进行专项规划，一方面细化总体规划对乡村地区的管控要求，另一方面协调下级村庄规划的行动方向，以较为系统地统筹指导全县（市、区）的乡村建设发展。

三、实施管理视角下的规划探索

（一）完善县级乡村规划体系

目前，江苏省为应对县级层面乡村建设发展困境和乡村规划的空白，已经率先在规划方面进行了一些创新探索，推动开展了县级层面的乡村专项规划——镇村布局规划的编制工作。旨在落实《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》及相关上级文件精神，顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴。江苏省的镇村布局规划主要着眼于解决县级层面乡村地区的统筹规划与分类管理等基本问题，是一种普适、必要的乡村地区专项规划类型，能够有效解决一般乡村地区的县级规划需求。然而，在实际应用过程中，一些高水平发展乡村仍反映出有更多的建设发展问题，需要在县级层面进行更多的研究和规划。因此，首先有必要在国土空间规划体系中进一步补充完善县级层面的乡村专项规划，以解决不同问题、应对不同需求，有效地在总体规划和详细规划之间起到桥梁作用（如图1）。

图1 县级乡村专项规划的定位

（二）优化规划管理效力传导

以规划加强县级乡村建设发展管理的另一个路径，就是优化规划本身效力的传导，主要包括两个方面，一是规划之间的传导，二是管理之间的传导。

1.规划传导

县级乡村专项规划在总体规划与详细规划之间进行补充，本身就是对规划类型之间效力传导的加强。从这个角度上，县级乡村专项规划首先应充分体现总体规划的目标指标、空间布局、管控要求等，对其进行严格落实和深化细化。在作为上位规划的总体规划尚未定论之前，专项规划的研究也有必要，可以作为前期专题研究与总体规划的编制同步开展，并将相关结论反馈总体规划的编制过程，不断互动协调和完善两个规划的内容。与此同时，县级乡村专项规划应明确自身的先行主导作用，作为上位规划指导“多规合一”的实用性村庄规划编制。县级乡村专项规划应确定村庄规划编制的底线要求和引导建议，提出村庄规划的编制时序和主体建议，指导村庄规划的编制流程、内容和方法。相应的，“多规合一”的实用性村庄规划应在县级乡村专项规划的目标指标和总体框架下，全面落实用地、设施、风貌、产业、文化等各方面的管控引导要求，进一步明确村庄发展目标和相关规模、指标，妥善安排各类用地布局和建设发展工作。

2.管理传导

就县域乡村地区的建设发展管理来说，规划管理效力在行政管理层级之间的传导主要是从县（市、区）到镇（乡、街道）到村（社区）的过程。从这个角度看，通过县级的乡村专项规划有效实现对乡村建设发展管理效力的贯穿，正是县域乡村专项规划最重要的使命。首先，在规划内容上应关注对不同层级对应的乡村建设发展管理内容进行分别规划及安排。例如在县（市、区）层面，应着重关注乡村建设发展目标的制定和总体布局结构的把握；在镇（乡、街道）层面，应着重关注主导功能、产业发展、特色塑造的管控引导；在村（社区）层面，应着重关注设施配套、工程建设等具体内容。其次，在规划方法上，应探索有效手段将不同层级的内容紧密衔接起来。一方面，可以关注结构设计，通过纵向嵌套的规划结构和结构上的规划要求制定，实现规划内容与规划层次的有效对接。另一方面，可以关注行动指导，通过对不同层面管理内容的界定以及相应具体的建设发展项目制定，实现对规划实施与规划层次的有效对接。

四、区域乡村发展规划的江宁实践

（一）实践案例简介

1.江宁概况

江宁位于南京市中南部，北邻南京主城区，东与句容市接壤，东南与溧水区毗邻，西南与安徽省马鞍山市相邻，西邻长江与浦口区隔江相望。2000年江宁撤县建区，如今已成为南京主城的重要组成部分，是典型的发达地区大都市近郊区。江宁的乡村地区生态环境优良、建设基础较好、旅游发展兴旺，从而也带来了发展需求多元、参与主体复杂、管理难度较大等一系列问题（如图2）。

图2 南京市江宁区区位示意图

2.规划概况

面对江宁这样的发达地区大都市近郊乡村，基础性问题已经得到解决，却面临着更为复杂的发展环境和管理难题，因此亟需探索一种更适用的规划类型，应对其高起点上的发展提升和规划管理需求，提供切实可行的有效指导。

因此，江宁区根据自身实际，创新组织开展了区域乡村发展规划，定位为国土空间规划体系中县级层面乡村专项规划，作为镇村布局规划的补充，旨在助力江宁乡村实现全域化、特色化提升，为其规划实施管理提供有力抓手。针对以上需求，规划在实施管理方面重点探索了结构化管理、定量化管理、图则化管理和项目化管理四条路径，以通过规划手段加强对江宁乡村建设发展的有效管理。

（二）结构化管理

结构化管理的目的在于从顶层设计层面加强对规划管理目标的整体把握。江宁乡村发展规划中，建立了“乡村空间结构”和“乡村管控结构”，分别从平面化和立体化角度提供对江宁乡村建设发展进行综合管理的抓手。

1.乡村空间结构

通过多元化的乡村空间结构设计，发挥区域统筹联动效应，打造互动互促的发展板块以及可知可感的特色空间。针对江宁目前规划和建设缺乏全域统筹抓手、区政府部门对于乡村总体发展格局不清晰的问题，为其提供准确的分区发展定位，建立鲜明可感的结构蓝图和特色标签。规划江宁乡村空间结构为“两带四廊四片区”。“两带”是两条串接重要资源、联动全区发展的差异化发展带，分别为绕越文化休旅带和郊野综合发展带；“四廊”是四条依托山水资源形成的天然生态廊道，分别为两山廊道牛首山廊道、青龙山——汤山廊道，两水廊道滨江廊道、秦淮河廊道；“四片区”是四个具有不同主导功能和不同风貌、产业、文化特色的片区，分别为东部片区、中部片区、南部片区、西部片区。

2.乡村管控结构

通过多层次的乡村管控结构设计，落实空间结构的实际载体，促进乡村总体格局的实现。对口部门、街道、社区等不同层次的管理主体，分层传导管控要求，结合各层次空间单元的类型划分，进行差异化、精细化管理。规划江宁乡村管控结构为“4类17个功能单元、4类24个核心组团、5类1605个自然村”。功能单元是乡村管控体系的基本单位，根据承担乡村功能的重点不同，分为生态涵养型功能单元5个、城郊联动型功能单元4个、服务发展型功能单元5个、农业生产型功能单元3个；核心组团是乡村管控体系的建设支点，落实并扩充现有特色田园乡村组团，是各街道和功能单元重点发展的村庄载体；自然村乡村管控体系的基础组成，对接镇村布局规划相关结论，实现村庄分类管理全覆盖，分为集聚提升类村庄202个、特色保护类村庄132个、城郊融合类村庄24个、搬迁撤并类村庄274个、其他一般村庄973个。

（三）定量化管理

定量化管理的优势在于进一步明确了规划管理的行动目标，并提供了可度量的标准。在江宁乡村发展规划中，主要是将体现乡村发展综合内涵的目标进行量化，并通过多种方法科学预测乡村建设用地指标，以帮助实现国土空间资源的精准管理。

1.发展目标定量化

结合“山水田园之美居，兴荣郊野之典范”的总体发展定位，针对乡村振兴的二十字总体要求，与江苏省基本实现现代化指标相结合，制定产业兴旺指标、生态宜居指标、乡风文明指标、治理有效指标和生活富裕指标等五个类型的量化目标指标，以GDP、人均GDP、现代农业、乡村旅游、环境质量、农民收入、设施配套等指标值为代表，将乡村发展目标具体化（如表1）。

表1 江宁区乡村发展指标一览表

2.建设指标定量化

规划全面梳理乡村建设用地指标，一方面对当前非集中建设用地进行校核与转化引导，另一方面对镇村布局规划中的搬迁撤并类村庄进行用地整理，基于用地盘整和减量测算，预测未来江宁乡村的建设用地总量范围。同时，采取人均指标和规划比较等方法进一步校核乡村建设用地规模，并将最终结论反馈给江宁区国土空间总体规划予以参考（如表2）。

表2 江宁区乡村用地指标整理一览表

（四）图则化管理

图则化管理的优势在于加强了规划管理的可读性，且有利于未来相关内容向法定化转换。江宁乡村发展规划创新绘制了规划管理图则，以街道为单位，作为直观可视的规划实施管理依据，全面凝练规划核心内容。根据实施内容的刚弹性差异，分为乡村建设发展管控图则和乡村建设发展引导图则。

1.乡村建设发展管控图则

管控图则主要体现规划的刚性管控内容，明确底线严肃性，强制村庄规划落实。主要包括三个方面：（1）三线管控：生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。（2）基本设施：道路交通设施、市政公用设施、公共服务设施。（3）建设用地：规划发展村庄建设用地、非规划发展村庄建设用地。

2.乡村建设发展引导图则

引导图则主要体现规划的弹性引导内容，保障发展灵活性，建议村庄规划采纳。主要包括以下五个方面：（1）发展定位：主导功能、主导风貌、主导产业、主导文化。（2）体系结构：所属片区、功能单元划分、村庄分类。（3）建设引导：用地建设引导要求、建筑风貌引导要求。（4）实施管理：景观、产业、文化等建设发展内容。（5）近期项目：项目类型、项目名称、项目内容及规模、责任主体等。

（五）项目化管理

项目化管理的优势在于落实了规划实施的具体行动和建设发展管理的确切对象。在江宁乡村发展规划中，通过多次、多部门、多主体协调，制定了区域、街道、社区三个层面的近期建设项目库。根据项目空间跨度和责任主体差异，明确不同层面项目库中的项目类型、内容及规模，落实责任主体，以保证规划的落地性，实现不同层面的建设发展目标和效果。

1.区（县）级项目库

区级项目库以夯实发展框架和完善区域设施为主要任务，包括廊道建设、发展带建设等，如开展河道水系整治、完善区域通道、打造交通出入口景观节点、补充区域旅游服务设施、建设文化展示设施等项目。

2.街道（镇）级项目库

街道级项目库主要包括用地、设施、景观方面的环境提升工程和产业振兴工程，如开展土地综合整治工程、矿迹地治理和修复工程，以修复生态环境、统筹土地资源；开展农路提档升级工程、文化服务设施提升工程、市政工程，提高基础公共服务水平；开展绿道建设工程和沿线景观建设工程，在完善绿道体系的基础上提升线性景观风貌；开展农业提升工程，建设高标准农田建设、打造现代农业示范园；开展旅游提升工程，建设重要景区景点，提振经济发展和乡村人气。

3.社区（村）级项目库

社区级项目库则更加深入具体到村庄本身的微观建设，包括开展公共服务设施建设工程、文化服务设施提升工程及各类市政设施提升工程，完善社区、自然村层面的基本公共服务，提高整体水平；开展村庄人居条件提升工程，改善村庄人居环境，解决农民住房相关问题；开展农田景观建设工程，打造具有特色的农田大地景观；开展农业提升工程，打造一村一品、特色项目，建设必要的农业服务设施；开展旅游提升工程，打造田园综合体、旅游精品村、特色旅游项目，建设必要的服务设施。

（六）实践案例小结

江宁是美丽乡村规划、建设的先发地区，也是乡村振兴战略实施的领军地区，江宁乡村的建设发展长期走在全国前列，其管理面临的困境较为全面且具有一定的代表性。在当前的规划体系中，江宁以乡村发展规划为形式进行的创新探索，建议纳入县级层面的乡村地区专项规划，以完善乡村地区的国土空间规划体系。同时，其在规划内容和方法上对加强管理效力传导的尝试，在近一年的实践过程中被证明是颇有成效的，可以为相关地区提供有益的借鉴。

五、结语

县级的乡村建设发展管理与县级的国土空间规划密不可分，通过规划手段加强县级层面对乡村建设发展的管理是十分有效的途径。在新的国土空间规划体系建立之际，积极探索乡村地区的规划类型和规划编制方法，应对实际管理中的困难和需求，贯彻并发挥规划对于空间保护开发的管理效力，既是国土空间规划的使命所在，也是乡村振兴的时代要求。江宁的实践迈出了有意义的一步，为当地的乡村建设发展管理提供了有力支撑。下一步，江宁的经验是否可以广泛推广，在不同类型的地区应当进行怎样的改良和创新，未来还可能出现哪些新的挑战，又应当如何完善和应对，这些仍待我们不断地探索和探讨。