环境正义视域中的淮河流域蓄洪区居民迁建研究★——以阜南县蒙洼蓄洪区为例

杨 璐

（安徽大学社会与政治学院）

一、问题的提出

洪涝灾害是各国经常发生的自然灾害。蓄洪区作为防洪体系的重要组成部分，在抵御洪水灾难的过程中发挥着重要作用。淮河流域现有蓄洪区23个，人口101.27万人，其中50 万人居住在低洼地。由于洪灾频繁发生，人居环境在人口迅速增长所造成的压力下不断恶化，蓄洪区居民的生理和心理健康都受到了很大的威胁。蒙洼蓄洪区位于安徽省阜阳市阜南县的中南部，淮河干流洪河口以下至南照集之间，南临淮河，北临蒙河分洪道，区内总面积180.4 km2，耕地面积19.8万亩，人口近19.5万人。随着我国社会经济的转型，经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，居民对于社会公平正义的要求越来越高。推动生态环境治理高质量发展，满足居民对人居环境的基本需求，提高地方环境质量，是区域崛起的关键。蒙洼蓄洪区多次蓄洪，当地居民具有舍小家、为大家的顾全大局精神，保护江苏、安徽、河南人民的生命财产安全，但同时蓄洪也严重破坏了当地的人居环境，蒙洼蓄洪区也因蓄洪运用频繁而成为贫困程度最深的地区。在公平正义的内在要求下，实施居民迁建计划脱离脆弱的生态环境是解决这些问题的根本途径。

蒙洼蓄洪区居民迁建属于生态移民，生态移民还存在一些问题[1]，主要体现在：对生态移民的认识不足；资金投入不足；法律介入不足；移民回流难以禁止；移民后续产业扶持力度不够。[2]环境正义理论作为研究环境问题的重要理论依据，可以为解决生态移民问题提供新的思路。正如佩罗所说，“环境不正义的历史起源是理解环境冲突和提出解决办法的关键”[3]。自蒙洼蓄洪区被调用以来，当地居民为此作出了很大的牺牲，居民居住环境恶化以及经济补偿不足等问题突出。因此，近年来国家投入了大量资金，从环境正义的内在需求出发，通过居民迁建工程，有计划分批次地将区内的居民迁移到区外。居民迁建是一项长期、复杂的工程，在迁建过程中政府一方面在利益补偿方面逐渐摸索出一套行之有效的措施，另一方面在实施过程中也暴露出一些问题。从环境正义视角来研究居民迁建过程中遇到的问题，对于改善蓄洪区内居民人居环境，促进人口、资源和环境和谐发展具有积极意义。

二、基于承认、程序、分配维度的环境正义分析框架

环境正义主张是在全球环境保护的浪潮中产生的，对环境正义的关注是许多环境运动共同的特征，其前提是各利益相关者在进行影响其生活环境的活动中所感受和经历的不平等。[4]从巴西因修建水坝而流离失所的居民[5]，到遭受有毒物质倾倒的社区，以及印度被剥削的拆船工人[6]，到中国因邻避冲突而受到影响的社区[7]，部分群体首当其冲地遭受了环境灾难或者被排除在共享利益之外。尽管这些群体所寻求的正义策略具有核心共性，但其所采用的策略在各个运动中随着时间的推移也表现出明显的差异和多元性。

1999 年美国国家环保局（EPA）将环境正义定义为：在环境法律、法规、政策的制定、遵守和执行等方面，全体公民不论其种族、民族、收入、原始国籍和教育程度，应得到公平对待并卓有成效地参与。[8]虽然EPA对环境正义的概念给出了权威解释，但是对于环境正义的学者来说，重要的是要寻求正义策略的多样性。在过去三十年里，环境正义术语在空间上传播，在时间上发展，在不同的语境中包含了新的政治含义、愿望和维度。[9]例如彼得·温茨从自然资源稀缺性角度解释环境正义，他认为环境正义的本质就是分配正义[10]；艾瑞斯·扬主张实现环境正义并非仅仅基于公正的分配，部分的非正义原因在于缺乏对群体身份差异的承认。[11]在一些理论研究中，有些学者更加倾向于通过将环境正义划分为不同的类型从而来界定环境正义，如将环境正义划分为国际环境正义、国内环境正义、种际环境正义等。纵观国内外关于环境正义的研究，尽管多年来已经探索了环境正义的许多方面，但学者们在很大程度上强调了由其学科研究传统所塑造的某些特定的正义方面。考虑到各环境保护运动都采用了多种寻求正义的策略，显然我们需要构建一个综合框架，将这些丰富而又孤立的学术传统联系起来，以更好地理解正义寻求策略中表现出的多样性。

综上所述，可以将环境正义分为三层理论维度：一是各主体间公平分享环境权益并且共担环境风险的分配正义；二是在有关环境政策的制定、遵守和执行中，各主体能够实质性参与的程序正义；三是尊重各类主体尤其是弱势群体的尊严和价值，维护各主体的生命权、生存权以及环境权的承认正义。从我国有关环境问题研究现状来看，环境正义问题研究主要集中在分配层面，程序正义层面目前更多处于一种虚化状态下，执行力度还不够，承认正义往往最容易被忽视。环境正义将环境问题与社会正义结合起来，它所处理的不只是简单的人与自然的关系，还包括对弱势群体的关注，因而其对解决环境问题、实现社会正义具有更强的解释力。

就居民迁建问题而言，已有很多学者对其展开了深入的研究。第一类是从社会学的视野进行研究，认为居民迁建过程涉及社会系统的变迁。从社会学的角度来看，居民迁建过程需要研究经济、社会和文化的变迁与发展。施国庆等人分别从生产的恢复、重建与发展，初级社会关系网络的破坏与社会关系网络的重建，文化冲突与安置区移民文化重建探讨解决移民问题策略。[12]余文学等人在分析1985年前水库移民失败原因的基础上，从社会、经济角度对当前存在的移民问题进行分析论证，并提出解决问题的理论依据和基本方法。[13]第二类研究是从可持续生计角度进行论证，认为居民迁建存在的最根本问题就是可持续性生计能力的短缺。在可持续性生计分析框架下对居民迁建问题展开分析，可以为当下解决移民困境提供新的思路。张华山等人在对阿坝州水利工程可持续性生计能力的实地调查和分析基础上，对移民所拥有的经济资本、人力资本、社会资本予以阐述，强调移民在维持生计方面的能力短缺，为呈现移民困境和制定移民政策提供一个新的角度。[14]第三类是对移民的社会冲突与整合进行研究，认为居民迁建过程中会出现很多社会冲突，这些冲突根源是多元化的，需要根据社会冲突出现的基础性因素采取社会整合策略。廖蔚认为利益冲突、文化冲突是居民迁建过程中出现社会冲突的两大根源。基于社会整合策略，需要从政策性社会整合、制度性社会整合、管理性社会整合和教育性社会整合解决社会组织内在冲突，实现社会组织内在团结。[15]就论证逻辑而言，上述三类研究都有其独到的解释力，然而，从当前我国社会生态环境以及移民现实情况来看，其分析都具有各自的局限性。笔者认为，应基于环境正义视域，以实现分配正义、承认正义、程序正义为目标，剖析居民迁建过程中存在的问题及其原因，并提出有针对性的对策措施。

三、居民迁建过程中存在的问题及其原因

居民迁建中环境正义问题的表现形式多样，通过实地调研，笔者发现蒙洼地区存在以下问题：

（一）环境治理下的承认不足

承认是对群体身份及其差异的一种肯定，它表征着主体之间一种理想的相互关系，在社会正义中占有重要地位。[16]边沁的“最大多数人的最大幸福”原则以及罗尔斯坚持的“最少受惠者的最大利益”原则都强调了以“人”为中心。黑格尔的承认正义思想中也指出，当个体在环境不正义情况下会感到自身的尊严和价值没有得到应有的承认，这种承认的缺乏会激起对环境正义的渴望。[17]因此承认是实现环境正义一个很重要的前提条件，蒙洼蓄洪区居民迁建的案例说明了这一点，具体体现在以下两个方面。

1.居民的生存权、发展权没有得到完全承认

2003年之前，蒙洼蓄洪区广泛流传的顺口溜“出门一线天，垃圾靠风刮，污水靠蒸发”道出了区内庄台居民的生活窘境。在此之后尤其是在2018年政府对蒙洼蓄洪区投入大量资金用于公共设施以及防洪设施建设，在很大程度上提升了当地居民的生活水平，例如2018年政府投资2.15亿元建成的蒙洼蓄洪区中心水厂，解决近20万农村群众饮水问题。但是政府对于农作物补偿力度仍显不足，居民收入来源仍不稳定。

区内L 农户说：“今年蓄洪，我们种的芡实被淹掉了，养的鱼也全都溜走了，政府给了我们补偿，种的芡实是按照以前三年平均产值的70%给我们，养的鱼是50%，在这之后又给我们一些蔬菜种子，可以快速生长然后卖掉。但是卖不出去啊，销路不太好，我们也很愁。”

2.蓄洪区的生态价值没有得到充分承认

环境正义视角下的承认不仅指对个人的自我承认，更重要的是对其集体身份及其与自然和环境的特殊关切、需求和生计的承认。蓄洪区是调蓄洪水的天然场所。近年来，水资源短缺已成为制约我国经济社会发展的重要因素，而蓄洪区在保障防洪安全的同时，在改善生态环境、拦蓄洪水、增加水资源可利用量、为蓄洪区提供生存和发展的空间方面也具有重要作用。合理运用蓄洪区，可以在发挥其防洪减灾作用的同时，有效改善当地水资源供需关系，为其周边地区提供重要的抗旱水源。然而随着区内人口不断增加，人水争地矛盾逐渐激烈，大量湖泊、洼地被围垦、开发，缩小了洪水宣泄通道，洪水调蓄能力急剧降低，发生洪水时往往造成严重的损失。居民迁建工程对解决区内人水争地矛盾、维持区内生态平衡具有非常积极的作用，近年来国家通过居民迁建工程鼓励区内居民向外搬迁以支持区内发展适应性农业、庄台文化以及湿地旅游业。但是由于2020年蓄洪区的使用影响了迁建项目的进程，而且用于蒙洼湿地旅游业建设的资金也存在短缺，因此蓄洪区的未来规划进展缓慢，蓄洪区的生态价值还未得到充分体现。

（二）公民参与下的程序缺失

程序性环境正义在概念上被认为是决策过程中的公平性，它建立在承认和参与的基础上。程序正义强调决策过程应体现包容性、尊重性和平等性。[18]虽然承认正义是环境正义的追求，但参与是这些追求得到验证的方式。参与等于权力，为了实现程序公正，应尊重公民的环境权，畅通其意见表达渠道，充分保证公民的知情权、参与权和诉讼权等环境程序性权利。程序正义是实现分配正义的重要前提条件，但是在一些环境决策中，程序正义往往容易被人忽略。

当前蒙洼蓄洪区居民迁建决策往往采取自上而下的模式，然而此项工程作为一项重要的移民工作，在实施过程中涉及决策者、实施者、参与者、受益者等多种利益群体，不同的利益群体都有其特定需求，决策过程的包容性是理解不同群体弹性需求的一种重要手段。[19]此次居民迁建计划虽然以“政策引导，群众自愿”为原则，乡镇政府是居民迁建工作的责任主体，进村入户广泛宣传，争取群众理解支持，引导庄台居民搬迁，各级政府及相关部门按照规定，将补偿信息向补偿对象和社会公开，主动接受群众和社会监督，但是对于居民迁建方式、补助标准政策制定方面缺乏与居民的互动交流，出现当地政府和居民对迁建政策的意见不一致的情况。另外，当地虽然有社会组织对居民反馈意见进行收集，但区内人口数量多，组织人员数量有限，难以对多数居民的利益诉求进行整合并反映相关问题。

（三）环境利益下的分配问题

分配正义是环境正义的最核心、最重要的组成部分，承认正义和程序正义都为其提供基础和保障。分配正义关心的是当至少有一部分人必须舍弃他们更想获得的利益时，人们就需要用一种方式来思考哪些人应该承担哪些责任义务，哪些人应该享有哪些利益，它强调利益与负担对等的分配原则，是实现环境正义最主要、最直接的方式。[20]

蒙洼蓄洪区因为其特殊的功能，地区社会经济发展受到很多限制，再加上蒙洼蓄洪区属于农村地区，现存的城乡二元社会结构又加剧了该地的矛盾，政府力求通过居民迁建工程有效化解这种矛盾。然而在现实的项目推进过程中，不同的利益群体有不同利益诉求，利益博弈带来了发生在多种利益相关群体之间的冲突，部分当地居民的某些利益需求未得到充分满足。[21]蒙洼蓄洪区居民迁建过程中分配问题主要表现在三个方面。

1.庄台的居住环境有待改善

第一，庄台现有人口超出庄台安置容量。蓄洪区现有庄台131座，台顶面积337.8万m2，居住人口15.79万人。经过2018年对蒙洼地区庄台的集中整治，庄台人均面积由原来的不足20 m2提升到现在的22 m2，但是与同年安徽省人均住房面积37.4 m2相比，庄台居住环境依旧拥挤。究其原因，蓄洪区内人口控制力度不足，随着社会经济发展，区外人口不断迁入，区内人口数量超过当地环境承载量，导致居民迁建工程难度加大、进展缓慢。[22]截至2020 年，蓄洪区庄台居住人口15.79 万人，按照人均面积50 m2安置标准分析，庄台超容量人口还有9.24万人（表1）。

表1 蒙洼蓄洪区庄台安置容量分析表

第二，庄台公共设施不够完善。2003年之前，蒙洼蓄洪区每当蓄洪时，庄台居民必须提前搬迁撤离，搬迁居民通过投亲靠友、搭建临时帐篷或到乡镇政府提供的临时安置场所居住，但是近年来，国家不断加大蓄洪区安全建设，可以说已从根本上解决了蓄洪运用时区内群众大规模转移安置问题。不过不能因此否认庄台上公共设施条件的不足。庄台面积小，且分布零散，有些庄台无法配套相对完善的基础设施，庄台上只有零散的小卖部满足居民的日常生活，尤其是一些湖心庄台状况更差。

第三，庄台上垃圾乱放现象严重。虽然区内设有专门的垃圾堆放地以及杂物间，但是由于区内居民文化水平不高，且生产方式以农业为主，因此庄台上农业用具以及生活垃圾随意乱放现象严重，影响庄台的整体环境。

2.居民迁建补助标准问题

居民迁建方式包括以下几种：货币化外迁、新建庄台、新建保庄圩、县城购房。虽然近几年补助标准有所提高，居民迁建工作进展缓慢情况逐渐好转，但蓄洪区因为长期以来经济发展水平落后，群众自筹资金困难，国家所提供的补助没能完全满足区内部分困难居民的实际需求。

M 干部讲道：“大家其实都愿意搬的，谁都不想住在不好的地方，都想搬到保庄圩、好的庄台上去，保庄圩上面什么都有，什么都不缺，但是我们没钱啊。虽然国家近几年给的钱比以前多了，但我们还是搬不起啊，希望以后能再多给一点。”

3.补偿资金来源问题

蒙洼人民“舍小家，顾大家”，通过牺牲自己利益来削减淮河洪峰，确保两淮能源基地、津浦铁路、淮北大堤及沿淮大中城市的防洪安全。然而目前对区内居民生产生活补偿经费大多来自中央，市、县财政投资有限，被保护区也没有提供相应补偿资金。仅依靠中央政府补偿不能满足区内居民的实际需求，再加上由于蓄洪区功能的特殊性，当地经济社会发展缓慢，部分居民的生活水平较为落后。

四、环境正义视角下居民迁建问题的治理路径

自居民迁建工程出现以来，很多地区在实践中探索出解决移民问题的策略，还出现了一些经典的治理模式，例如影响很大的三峡水库移民。总体而言，这些治理模式具有较好的实践效果和较强的借鉴意义。然而蒙洼蓄洪区有其特殊性，仅仅依靠现有的治理模式不足以解决当下问题。笔者认为，从环境正义视角出发，改善庄台居住环境、提高居民迁建补助标准，维护居民生存发展权益、构建蓄洪区生态文明体系，保障居民参与权利、推进迁建决策程序合理化，能有效解决居民迁建问题，构建蓄洪区人水和谐的理想环境，推动和谐社会的建成。

（一）承认层面：维护居民生存发展权益，构建蓄洪区生态文明体系

承认正义被认为是环境正义诉求的重要前提。无论是出于分配正义还是程序正义，都是以确立受环境决策影响最直接的群体和地方的主体地位为前提进行的。[23]和谐社会的建成一方面不断强调“人类命运共同体”理念，另一方面需要在此基础上将每个个体都看作道德关注的终极单位，同等看待每个个体的基本生存发展需求。蓄洪区经济发展水平较落后，当地居民的权利意识、文化水平、认知能力均受到一定限制，并且缺乏经济、政治、文化资源，在对自身权利的维护上存在明显弱势。因而需要在相关政策制定、方案实施过程中充分考虑各个阶层利益，给居民更多的自由和权利，推动迁建后的生产恢复与能力提升层面的配套措施跟进与落实，给予迁建居民生存发展权益的承认。蓄洪区未来规划需要依照“生态优先、绿色发展”原则，坚持绿色发展理念，推进生态文明建设，构筑人与自然和谐发展新格局。通过居民迁建工程，建设新农村，按照区内人口逐年外迁的远期规划，分年度合理建设居民安置区，把安置区与新型城镇化结合起来，鼓励引导群众向区外搬迁，实现区内山水林田湖草和谐统一的效果。通过对蒙洼旅游观光带旅游设施配套，庄台旅游、湿地旅游的建设和开发，提升蓄洪区群众获得感、幸福感、安全感，进一步提升人水和谐状态。

（二）程序层面：保障居民参与权利，推进迁建决策程序合理化

公众参与环境决策保护自身环境权益，实现程序正义，需要一系列制度的相互配合和协调。[24]面对居民迁建工程中存在的程序不正义问题，一方面应当建立健全制度保障体系，明确在环境决策过程中居民参与的各项权利，通过立法保障居民在相关利益决策中的主体地位，保障居民的知情权、表达权、参与权。拓宽居民的利益表达渠道，形成良好的政府与居民的沟通机制。在决策实施过程中，需要动态比较相关环境政策对不同利益相关者的影响，并及时有效地作出对应纠正、给出补偿措施，避免出现重大决策失误导致不可弥补的环境和社会问题。另一方面作为居民自己也要树立权利意识，维护自身环境权益。可以适当发展并壮大相关自组织体系，鼓励区内居民自愿加入，将个体参与转为专业化的群体参与，提升公众参与大型环境决策的自信和能力，从而促进公众参与环境决策的长期性。通过国家、社会和公众的多方努力，形成全社会重视、全民参与的良好氛围，借助社会主义制度的优越性提高环境决策的准确性，保证政策的长期性。

（三）分配层面：改善庄台居住环境，提高居民迁建补助标准

居民迁建工程的分配正义缺失首先体现在庄台居住环境较差方面。相对于搬迁到保庄圩、县城享受到完善的公共设施、良好居住环境的居民，庄台上居民的生活环境存在很大问题。2018年国家对蒙洼蓄洪区庄台提出了庄台“五化”规划，即绿化、亮化、净化、硬化、美化，这将有助于改善区内人民尤其是庄台人民居住环境，改变一直以来蒙洼地区拥挤脏乱差的面貌。因此，在执行过程中要严格贯彻落实庄台“五化”政策，抓好庄台“五化”提升，因地制宜，一台一策，根据每个庄台不同的地理位置和人文历史设计不同的方案，形成独特的“庄台”文化，改善庄台居民居住生活条件，提升公共服务水平。其次，实现分配正义不仅需要改善庄台居住环境，还需要提高居民迁建补助标准。政府需要提高居民迁建标准或者是按照房屋价值赔偿的方式实现补贴，从而调动蓄洪区居民迁建的积极性，帮助区内居民迁到保庄圩或者阜南县城，解决区内环境容量超载问题。最后按照“谁受益、谁补偿”原则，明确环境善物和环境恶物的承担主体。一方面在迁建过程中需要提供大量资金支持，另一方面，受益地区以及受益企业也要通过缴纳受益税解决蓄洪区部分建设资金问题。此外，在社保、医疗方面也需要给予蓄洪区居民一定的优惠政策。

五、结语

本文以淮河流域蒙洼蓄洪区为例，基于环境正义理论视角，考察蓄洪区内居民迁建过程中的困境及其原因，得到以下结论：蒙洼蓄洪区内的居民迁建在承认正义、程序正义和分配正义三方面存在困境，表现为环境治理下的承认不足、公民参与下的程序缺失以及环境利益下的分配问题。本文提出以下治理路径：维护居民生存发展权益，构建蓄洪区生态文明体系；保障居民参与权利，推进迁建决策程序合理化；改善庄台居住环境，提高居民建补助标准。