预警、响应与恢复*——韧性城市视角下应对突发公共卫生事件的规划策略研究

谭卓琳 陆 明

0 引言

2020年1月30号，世界卫生组织（WHO）宣布将新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”[1]。随着新型冠状病毒肺炎在世界范围内的爆发，“封城”成为遏制疫情的重要举措，由此也引发了人们对于城市风险管理与应急响应等的进一步关注。城市的人口与设施等各类资源相对集中，一旦发生突发公共事件，损失会更严重。此外，由于人口的迅速增长和城市边界的无序蔓延，城市越来越脆弱，次生灾害发生概率增加，灾后防治和恢复的难度也相应提高。因此，针对突发公共卫生事件制定具体防治机制和策略以及构建以突发性公共卫生事件防治为导向的城市规划框架非常重要。

1 韧性城市及其应对突发公共卫生事件的适应性探讨

1.1 韧性概念

步入21世纪，城市面临着越来越多的挑战，如极端气候变化、地质灾害频繁、基础设施匮乏、人口持续增长、流行病爆发以及恐怖活动袭击等。韧性能够帮助城市在面对这些挑战时及时适应、转变甚至吸收负面影响，并为将来可能发生的灾害和风险做好准备。早期，韧性的概念主要是指某些物体或材质（如金属、木材等）能够承受外力的作用并恢复性能的能力。直到1973年，生态学家霍林（Holling）将韧性的概念应用到系统生态学（systems ecology）中，并将其定义为复杂系统在面对变化时能够适应外部冲击、吸收扰动并持续恢复的能力，具有内在的稳定性与持久性[2-4]。近年来，韧性的概念也逐渐被应用于应对气候变化和减缓自然灾害等领域的研究[5-6]，联合国减灾风险办公室（United Nations Office for Disaster Risk Reduction，UNDRR）将韧性定义为：“暴露于致灾因子下的系统、社区或社会及时有效地抵御、吸纳和承受灾害的影响，并从中恢复的能力，包括保护和修复必要的基础设施及其功能[7]。”从理论上讲，韧性可以看作是脆弱性的对立面，是一个系统承受冲击和压力的能力，是能够从这些冲击和压力中恢复的能力[8]。

1.2 韧性城市

1.2.1 概念

韧性城市是全球政治、经济、社会与规划发展的产物[9]，不同学科和领域的学者对韧性城市概念的解读有所不同，洛克菲勒基金会（Rockfeller Foundation）将韧性城市定义为“个人、社区、机构、企业和系统在城市中生存、适应和成长的能力，无论他们经历了怎样的慢性压力和急性冲击”[10]。韧性联盟（Resilience Alliance）则将其定义为“城市系统吸纳外在扰动，保持原本的城市结构并维持其核心功能的能力”[11]。

韧性城市强调在面对未来不可完全预测的、大量不确定的冲击和压力的情况下，城市通过自组织来应对外部变化，长期处于适应性循环过程中[12]。城市作为复杂的社会—生态系统，在从开发阶段逐步向保存阶段发展的过程中，城市无序开发所造成的一系列生态、社会问题作为外界压力，会不断影响城市系统的自身发展，降低了系统的稳定性。城市系统面临突发事件时会进入释放阶段，且由于系统脆弱性的增加，处于快速崩溃的动态过程中。但韧性城市可以通过风险评估、空间规划、土地利用等一系列干预措施，帮助城市进入重组阶段，从崩溃状态逐渐过渡到自组织循环体系中。学者杰宾瑞（Jabareen）[13]在此基础上提出了包含脆弱性分析、城市管治、预防和不确定性导向规划四个部分的韧性城市规划框架，将韧性理论与城市规划实践联系起来[14]（图1）。

1.2.2 特征

图1 韧性城市规划框架Fig.1 planning framework of urban resilience

韧性城市规划关注城市系统所面对的不确定的、未知的风险和外在压力，并提出相应的适应性策略。不同领域的学者基于不同的理论体系与灾害类型提出了相应的韧性城市特征，包括自组织、冗余性、多样性、适应能力、协同性和相互依赖性等，韧性城市特征与含义如表1所示。

总体来说，当城市系统面临急性冲击和慢性压力时，韧性城市应具有以下核心特点：一、能承受大量变化且仍然能够保持功能和结构；二、能够进行自组织以应对外部的变化；三、能够建立和增加学习、适应能力[15]。以上特点也可归纳为城市在面临风险时所具备的三个能力，即防御风险的能力、从冲击中适应和转换的能力以及恢复和学习能力。

1.3 韧性城市规划应对突发公共卫生事件的适用性探讨

突发公共卫生事件是指突然发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[16]。突发公共卫生事件属于突发性灾害的一种，其周期可分为前兆期、暴发期、处理期和恢复期[17]。我国2003年颁布的《国家突发公共卫生事件应急条例》规定了一系列具体、可行的应急措施，并强调需通过有效预警、及时控制和应急处理来消除突发公共卫生事件及其危害，最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康所造成的危害[18]。由于其突发性和不可确定性，只有完善的监测与预警系统才是从根源上治理突发公共卫生事件的前提条件。此外，针对其传播的快速性、群体性和社会性，建立能够及时响应的应急管理体系是防治突发公共卫生事件灾害的必要手段。

纵观历史，每一次重大的突发性公共卫生事件都推动了城市规划新理念、新方法的更新迭代。如17世纪的英国伦敦，经历了鼠疫和大火后，雷恩（Wren）提出的重建规划用“宽阔的街道和空间取代了拥挤的建筑和弯曲小道”，原本空间有限的城市增加了不少公共场所，给城市带来了活力，成为后来现代城市普遍采用的以“功能分区”“公共绿地”为主导的城市规划设计策略雏形。2003年SARS病毒的肆虐也使大量学者开始重新探讨城市规划与突发公共卫生事件之间的关系，认为公共卫生问题与当代城市的发展建设密切相关[19]，考虑将突发公共卫生事件防治纳入到城市总体规划[20]，并通过增设“卫生隔离用地”[21]、控制城市规模与环境容量、建立间隙式的城市空间结构、塑造多功能的城市用地形态[22]等方法减少城市突发性灾害的发生。而韧性城市理念也在城市防灾规划的发展过程中逐渐完善并占据重要地位。

韧性城市规划能够影响并帮助针对突发公共卫生事件的多种应对措施的构建和实施（图2）。韧性城市能够从适应性的角度提出更为综合和科学的应急组织体系，帮助技术标准和预警制度的建立；通过系统的自组织在突发公共卫生事件发生时自发地收集相关信息、开展卫生防护工作、储备应急设施等，保证应对措施的时效性；同时，其冗余性能够帮助应急设施和人力资源迅速调动，帮助城市在受灾后进行快速的重建与恢复等。可以看出，面对突发公共卫生事件时，韧性城市规划能够有效地帮助城市提前预测灾害风险、制定及时的应对计划并参与到灾后的恢复与重建中，是应对突发公共卫生事件的有效途径。

表1 韧性城市规划的特征Table 1 characteristics of urban resilience

2 应对突发公共卫生事件的韧性城市框架构建

应对突发公共卫生事件方面，韧性城市能在事件发生前进行及时的预警和应急准备；在事件发生时，提出积极有效的干预措施，阻止事件蔓延，减少负面影响；事件发生后，通过适应性规划与重建，使城市恢复到事件发生前的良好状态，形成良性的适应性循环。本文基于脆弱性分析、城市管治、预防和不确定性导向规划的韧性城市理论框架对应突发公共卫生事件的发展不同周期，以韧性城市特征为原则，从预警、响应和恢复三个阶段构建韧性城市框架，提出城市规划层面上的应对策略（图3）。

在预警阶段，即事件的前兆期，应对城市系统进行全面感知，收集有效数据，利用人工智能等方法对数据进行快速运算，进行风险评估，明确城市风险概况，继而构建预警系统，对突发公共卫生事件进行有效的预警准备；在响应阶段，即事件的爆发期和处理期，可以通过灵活运用韧性城市规划策略，减少事件对系统自身的负面影响，迅速调动城市资源，连通各个部门，将指令送达相应的执行机构，快速、有效地阻止其进一步蔓延；在恢复阶段，即事件恢复期，通过构建反馈系统对命令的执行进行及时反馈，反馈后进行再感知，从而形成闭环，实现自组织和自我恢复。

3 预警、响应与恢复框架下的应对策略

3.1 预警层面

突发公共卫生事件存在极大的不确定性，在其未发生时就必须防患于未然，提前做好准备，这是韧性城市规划中非常重要的一环。这需要在事件发生前就制定好预警计划，基于韧性城市的适应性分析，对地区存在的潜在风险、未来可能的不确定性、脆弱性以及地方部门的资源配置进行细致的评估并制定早期预警系统，从而指导规划部门和地方政府在土地利用规划和社会资源配置方面留足充分的准备时间（图4）。

3.1.1 风险分析

韧性城市规划中，首先要通过适应性分析方法对城市潜在的突发公共卫生事件进行风险识别，通过情景分析法和脆弱性分析对突发公共卫生事件的空间影响要素进行甄别，确定潜在的风险因素与地区的脆弱性，针对不同情况制定不同的预防计划，同时考虑次生灾害发生的可能性，构建城市突发公共卫生事件风险概况，为突发公共卫生事件预警系统的构建提供数据支持。

3.1.2 建立早期预警系统

早期预警系统在整个框架中起着非常重要的作用，通过对潜在的突发公共卫生事件风险因素进行监测，及时发现城市的细微变化，提早预测突发公共卫生事件的发生，使个人、社区和机构做好准备并采取恰当的行动。考虑到韧性城市的协同性原则，预警系统能将分析结果及时分享给地方政府与规划从业者，以制定应急预案和相关技术标准，为可能发生的事件提供充足的基础设施、土地和医疗物资等资源，保证突发公共卫生事件发生时应急救灾项目的及时进行以及新增公共医疗设施的顺利建设。早期预警系统包括：信息收集、指标预警和因素预警。信息收集即通过专业人员或计算机软件对突发性公共卫生事件的相关信息进行收集与整理，感知信息的细微变化；指标预警是对突发性公共卫生事件的主要影响因素进行量化，通过具体的量化数据进行监测；因素预警则是对无法量化的影响因素和潜在的间接因素进行监测。

3.1.3 防治准备

突发公共卫生事件发生前，地方政府与规划部门应根据风险分析结果与早期预警系统的预测信息有针对性地进行与事件防治相关的准备工作，达到应急设施多样性和冗余性的目的。地方政府应预留应急响应时所需要的各类社会资源和资金；城市规划应考虑在土地利用规划中预留出防灾用地；公众则应提高自身的突发公共卫生事件风险意识。本次武汉疫情中迅速建成的“火神山”和“雷神山”医院，在进行规划选址时选择了远离人群且有预留基础设施条件的“留白”空间，政府部门充分、迅速地调动医院建设所需的资金、建筑物资、人力和医疗设备等各项资源，迅速协助完成了防灾工作，缓减了医疗设施紧缺的局面（图5-6）。

3.2 响应层面

在爆发期和处理期，突发公共卫生事件韧性视角下的规划策略应是在风险评估、监测预警和防治准备的基础上，充分考虑韧性城市特征与突发公共卫生事件应对措施之间的响应关系，以冗余性、多样性、协同性和自组织特征为原则，从城市资源、基础设施、生态环境和社区自组织四个层级提出相应策略。

3.2.1 城市应急资源的冗余配置

韧性城市的冗余性要求当系统中某一功能受到破坏时，城市整体功能依然可以通过其他方式正常运转。因此当突发公共事件不可避免地发生时，为了抢救生命、减轻对公众健康的影响，以及保证公共安全和城市系统的正常运转，应立即对受灾地区的各项资源进行迅速的整合和分配，满足受灾人员的基本物质需求，并立即提供配合紧急服务和公共援助的规划手段，制定应急响应规划。

图2 韧性城市特征与突发公共卫生事件应对措施之间的响应关系①Fig.2 the relationship between the characteristics of urban resilience and response measures to public health emergencies

图3 预警、响应与恢复框架Fig.3 framework of early warning, response and recovery

图4 预警流程图Fig.4 framework of early warning

图5 “火神山”医院Fig.5 Huoshenshan Hospital

图6 “雷神山”医院Fig.6 Leishenshan Hospital

空间资源方面，平衡基本应急物资生产和交通运输的空间关系，构建应急资源流通网络，提升应急物资的使用效率。将疫情期间关闭的公共活动空间设置为疫情临时居住地、隔离区等，从而降低医疗设施空间的使用压力。

土地资源方面，将突发公共卫生事件用地规划与防洪、防风、防震等一同纳入到城市防灾减灾规划中，减少因洪涝、地震等灾害隐患形成的突发公共卫生方面的次生灾害；预留临时性集中救治医疗设施用地，构建良好的公共卫生应急救治医疗体系空间结构布局，为突发公共卫生事件的防治提供便利。

物质资源和人力资源方面，首先在保证充足的医疗服务设施资源的基础上，构建物质和人力资源调动网络，在事件发生时能均衡调动多个地点的冗余资源，在缓解部分地区资源紧张的同时，也避免了由于非风险时期应急响应物资的过度储备所造成的社会资源的浪费。

3.2.2 城市基础设施的多元建设

韧性城市要求通过城市基础设施的多样性来保证城市的冗余功能，因此，在突发公共卫生事件的应急响应中，应灵活运用城市各项基础设施，充分发挥多种功能。一般可以将放假的学校和未开放使用的商场等公共服务设施用作临时医疗救治场所；公园、广场、大型地下空间（如停车场、隧道等）等市政公共设施可以为救助设施提供安置空间；保障水、电等配套服务设施的供应，积极配合紧急救助设施，迅速提供场地和移动厕所、基站和封闭环卫仓[23-24]，提供高效的水、能源和垃圾处理服务。如本次新冠病毒疫情中运用的模块式现代化机动医疗系统“方舱医院”（图7-8），武汉市洪山体育馆、武汉客厅、武汉国际会展中心、武汉体育中心、武汉国际博览中心、东湖风景区等13个公共空间与公共建筑作为方舱医院的安置地点，在提供大量医疗设施的同时，能有效分离轻重症患者，有针对性地进行救治，其快速的安置和投入使用无疑在本次疫情中起到了十分重要的作用。

图7 武汉体育中心方舱医院Fig.7 Wuhan Sports Center Mobile Cabin Hospital

3.2.3 城市生态环境的多层协作

良好的城市生态环境能够助力突发公共卫生事件应急防治措施的快速实现，两者形成稳定的协同关系[25]。因此，在进行韧性城市的绿地规划时，应将突发公共卫生事件的相关要素纳入考虑，连通绿地、公园、水体等生态型过渡空间，完善城市绿道、通风廊道等城市绿地空间网络，形成良好的生态格局，在改善城市整体生态环境的同时，也可将这些空间作为突发公共卫生事件发生时的隔离和疏散场地，从而有效控制公共卫生事件的扩散，为突发公共卫生事件的治理提供便利。此外，规划应遵循城市原本的生态特征，维护良好的生态循环系统，保持城市生态环境的干净、整洁，减少因自然灾害所引发的公共卫生事件的概率。

3.2.4 社区层级的自组织响应

图8 武汉客厅方舱医院Fig.8 Wuhan Salon Mobile Cabin Hospital

应急防护响应的自组织需要通过自下而上的行动措施来降低突发性公共事件的影响，并通过局部的修复使整个城市系统迅速重组[26]。因此，社区层级的自组织能力是整个突发公共卫生事件防治体系的基础。但目前，我国社区层级的突发公共卫生事件防治往往由于基础设施较差、资源配置不足和缺乏防控意识等原因导致防治手段滞后，从而产生严重后果。为实现社区的自组织功能，需要加强社区层级的韧性规划设计，改造老旧社区、完善社区的基础设施建设、营造良好的社区生态环境、保障充足的生产生活资源，在防止次生灾害的同时使社区环境具有良好的“韧性”，在突发公共卫生事件发生时社区自身有能力快速进行应急响应和恢复，加强救治的时效性，减轻地方政府的工作负担。

3.3 恢复层面

韧性城市要求城市系统在承受突发公共卫生事件的冲击后，能够重新审视城市规划的思维及方法进行适应性规划，逐渐向更好的状态过渡。同时，完成对突发公共卫生事件的后期评估与反馈，形成自组织和自我学习的良性循环。此外，还应提高公众的防患意识，从根本上降低突发公共卫生事件的负面影响。

3.3.1 重建与修复

韧性城市良好的适应性循环需要城市系统在受到冲击后，通过物理性、制度性的调整，恢复至原本或更好的状态，从而降低城市面对的潜在风险，提升城市系统的韧性。当突发性公共卫生事件不可避免地产生破坏时，城市系统可以此为契机，重新整合城市规划的思维与方法，从预防突发公共卫生事件的视角重新审视城市空间的居住密度、医疗设施服务半径、城市通风廊道、城市紧急避难空间以及公共活动空间等规划向更好的状态过渡[27]，且在恢复的过程中不断进行创新。

3.3.2 后期评估与反馈

突发公共卫生事件发生后，对整个事件的防控手段和方法进行评估是十分重要的一环[28]，通过有效的数据量化分析方法和定性分析方法对管理手段进行评估，将评估结果及时反馈给地方政府与规划部门，便于决策者及时调整突发公共卫生事件管理方案，确保风险管理的科学性和准确性，同时，通过不断地反馈和修正，形成自组织和自我学习的良性循环，达到城市自我恢复的目的。

3.3.3 提高公众防患意识

提高民众的自身防患意识是防治有较强传播性的突发公共卫生事件的根本途径。可以通过媒体、教育、网络、社区行动和政府官员的宣讲来建立公众防患意识，结合基层人员相互之间的熟悉和了解程度，形成公众的自组织应急行为。同时，通过大数据、人工智能、虚拟现实等智慧平台，完成突发公共卫生事件的仿真模拟演练，使公众了解风险管理的整个过程，加深公众对突发公共卫生事件的理解。

4 结语

本次新冠疫情的爆发暴露出我国城市防灾减灾体系不完善、风险评估数据与信息收集不充分、社区层级基础设施建设不全面等一系列城市规划层面的问题。因此，在未来的城市规划中，首先应将突发公共卫生事件防治作为必要因素纳入城市防灾减灾规划进行考虑，开展全面的城市风险评估和信息收集工作，制定早期预警系统，进行充分的防灾准备；其次，规划时应预留充足的城市应急资源、完善城市基础设施建设、维护良好的城市生态环境，确保及时、有效地应对突发公共事件；最后，灾后进行及时的评估与反馈，提升公众对于公共卫生事件和韧性城市规划的理解与认识，通过韧性城市干预手段，形成良性的适应性循环，使城市有能力在公共卫生事件发生时及时地响应与恢复。同时，还应结合实证研究经验、政府管理信息以及公众反馈等多方面，不断完善、丰富本框架，以构建社会化、即时化、信息化、全面化的应对突发公共卫生事件的韧性城市框架。

注释：

① 图中突发公共卫生事件应对措施选于《国家突发公共卫生事件应急条例》，应急设施与人力资源包括：医疗物资、应急队伍、医疗卫生、交通运输、治安、社会动员、通信信息、工程设施、紧急避难场所。

图片来源：

图1: 杨敏行, 黄波, 崔翀, 等. 基于韧性城市理论的灾害防治研究回顾与展望[J]. 城市规划学刊, 2016(1): 48-55.图2-4: 作者绘制

图5: 新华网.“火神”战瘟神— —火神山医院10天落成记[EB/OL]. (2020-02-03)[2020-02-29]. ht t p://w w w.x i n hu a net.com/politics/2020-02/03/c_1125523730.htm.

图6: 中国日报网. 武汉雷神山医院今天具备交付条件[EB/OL]. (2020-02-05)[2020-02-29]. http://cn.chinadaily.com.cn/a/202002/05/WS5e3a4d88a3107bb6b579d4e8.html.

图7: 百度百科. 武汉体育中心方舱医院[EB/OL]. (2020-02-07)[2020-02-29]. https://baike.baidu.com.

图8：新华网. 武汉客厅方舱医院[E B/OL]. (2020-02-07)[2020-02-29]. http://www.xinhuanet.com/photo/2020-02/07/c_1125544194_3.htm.

表格来源：

表1：李彤玥. 韧性城市研究新进展[J]. 国际城市规划, 2017, 32(5): 15-25.