TOD理论在中国的实践——以济南新东站规划为例

袁 帅，董珊珊，周 东

（济南市规划设计研究院，山东 济南250000）

1 济南东站发展历程

济南东站位于济南东北部，规划为三台十二线，是全国重要交通枢纽，其所在片区由皮特·卡尔索普先生主持设计，采用新城市主义理念，以高质量的公共交通服务为支撑，将公共交通承载力与土地开发强度相匹配，鼓励慢行交通，优先发展自行车网络系统并创建密集的小格网街区。以TOD开发模式为导向，建设步行优先和功能混合的邻里单元，提升社区活力，确保城市紧凑集约型发展，同时提倡短距离通勤，建设绿色节能建筑，降低社区系统的碳排放，使城市与站场能实现有机融合，如图1所示。

图1 济南东站在济南的位置

为了保证新城市主义理念更好地贯彻落实，指导该区域的建设实施，自2014年以来，市政府及开发平台从交通、产业、空间、市政等多个方面先后进行多项专项规划与城市设计，但效果不尽如人意，在解读传导的过程中，在开发平台、上层意志的影响下变得面目全非。

2 济南东站的问题剖析

2.1 TOD开发重“表”不重“里”的

TOD作为一种基于“公共交通—土地利用”协同互动的土地开发模式，其内涵和外延在近些年不断发展，以济南东站地区为代表的TOD项目实践逐渐增多，但是在建设过程中，大多数项目在围绕公交及轨道站点附近区域过分强调高强度、高密度的开发，注重土地开发的经济效益，从而忽视公共交通自身及周边社区的协调发展，此时经济收益层面最佳的土地开发方式其实已经给周边社区带来巨大的麻烦，居民已不是城市关注的核心，它更像是整合公共交通的房地产开发行为（TAD）。例如，济南东站张马屯片区，开发商为了能够平衡资金成本，将部分居住用地容积率提高至3.0～3.5，其未来产生的客流量远远超过大运量公共交通的运输能力。

2.2 土地多样性难以保障

TOD社区用地的多样性是新城市主义的核心内容，它能够提升社区活力，保持用地布局紧凑，减少跨区出行。虽然土地混合在中国大城市中比较普遍，但是由于济南执行的是国家统一的用地分类标准，混合用地缺乏相应的政策支撑，无法保障用地混合的传导实施。

另外，济南东站地区公交及轨道站点附近多以商业商务用地为主，功能业态较为单一，缺少城市服务职能的公共设施规划，用地的不兼容导致功能上的连接增加成本，使高峰时段双向交通需求不均衡。无法聚拢的人气使城市活力的塑造未来不可期。

2.3 公共空间秩序混乱

面向公共空间的慢行交通系统的人性化设计是TOD理念的本质。皮特·卡尔索普先生曾主张TOD将居住、商业、办公和公共服务设施与公共空间结合在一起，布置在适于步行的范围内。讲究“高复合、多业态、小街区”，地块尺度一般控制在120～200m范围内，提倡连续宜人的步行环境设计，营造人性化的居住就业空间。

由于济南东站地区由不同的设计单位进行细化，委托主体各不相同，城市设计缺乏统一的整合提升，虽然车行交通保留最初的骨架，但是慢性系统被分割得难成系统。此外高容积率所规划的百米高层住宅完全忽略了人本的尺度，与最初设计理念背道而驰。

2.4 公共功能落地实施滞后

受投资、实施主体不确定等因素影响，片区级以上公共公益设施实施多滞后于招商引资和收益性快的经营性项目，公益服务功能相对不够完善。在东侧大片的居住住区基本建设完毕的情况下，道路及公交的配置并未跟上，造成部分路段严重拥堵，如图2所示。

图2 已批已建住宅项目

3 重塑的路径与建议

3.1 合理确定开发强度，注重土地混合使用

根据公共交通设施的承载力，注重区域土地使用功能差异化布局，使交通量与交通运输能力相匹配。在规划过程中，距离轨道及公交站点较近的区域，适当提高土地开发强度，降低地块停车配比，向外土地开发强度逐渐降低，以此充分利用公共交通资源，提升片区土地开发价值。

TOD区域周边的土地使用功能主要包括三种类型：居住与就业、为社区服务的公共设施及为城市服务公共设施。居住与就业是区域的基本功能，宜占区域总用地的40%～60%；社区配套设施能够有效提升社区活力，减少居民的跨区出行，用地宜占总用地的20%～30%；为城市服务的公共设施用地宜占总用地的10%～40%。在用地规划过程中，居住宜与社区公共服务设施进行适度混合，提高用地的弹性，合理用地产权及分配制度。就业与城市公共服务设施尽量靠近大运量公交站点及轨道站点附近，这样可以有效均衡城市交通流的潮汐现象、提高公共交通的利用率，如图3所示。

图3 土地使用规划

3.2 优化慢行及公共空间系统

TOD开发理念是以创造连续慢行系统为出发点，减少小汽车出行，达到提高公共交通吸引力的目的。TOD地区的步行时间一般控制在10～15min内，步行半径一般在400～800m范围内[1]。在城市新区规划中，人口密度大，城市尺度大，机动车与行人的互相干扰问题比较突出，因此将慢行绿道融入地块当中，整体形成“小街区、密路网”的格局，实现慢行网络与车型系统的分离，同时让地块回归到人本尺度。

塑造人性化的公共空间是城市设计的灵魂，围绕其周边布局公共服务设施，并利用连续的慢行系统将其串联成网，这样才能改善步行环境的品质，方便人们使用，达到延长步行时间的效果，扩大TOD地区的影响范围，如图4所示。

图4 公共空间系统规划

3.3 健全实施传导机制，合理确定开发建设时序

面对TOD实践中的局限性，不同的规划层面应在完整的理论框架下，结合区域特点，从战略目标、协调实施等方面对所有站点周边地区开发进行整体考虑。现阶段规划管理主要以空间管理为主，时间维度的实施管理在编制城市设计过程中考虑不充分，片区先期开发往往以商业、居住等经营性项目起步撬动，区域中主导功能、景观、设施不能发挥应有的引领作用。因此，在城市重点区域的建设实施中，应由政府主导区域的开发时序安排，按照设施先行、形象先塑的原则逐步建设，确保规划在传导实施的过程中不走样。

4 结语

总体来说，虽然TOD理论在中国已发展很多年，但是区域层面成功的案例极少，往往都是借助轨道站点优势打造站城一体的节点。因此在区域规划中落实TOD理念就必须对其进行充分的解读，从实际出发，结合片区特点，从土地、交通、公共空间、政策等角度出发，增强区域活力与可实施性。