“新基建”背景下的经济开发区创新升级策略研究

杨楠，方奇，胡怡彰

（上海同济工程咨询有限公司）

1 我国经济开发区发展综述

1.1 我国经济开发区发展历程

经济开发区（下简称经开区）是国家或地区为吸引外部生产要素，促进自身经济发展，而划拨出的实施特殊政策和管理机制的特定区域[1]。经开区作为一种社会经济特有产物，是国家实现工业化、城镇化和现代化的重要手段。从功能和类别来看，经济开发区属于开发区的一个分支；从行政级别来讲，经开区包含国家级、省级、地市级、区县级等不同级别。

以国家级经济开发区为例，其发展历程可分为三个阶段：

1）初步启动阶段

1984年～1988年，国务院在沿海12个城市批准建立了14个国家级开发区。依据邓小平战略思想，沿海经济特区是开放的窗口，是改革开放初期为推动经济发展的政策性创新。该时期，经济特区通过政策、税收等优惠吸引了大量外资，在促进经济发展的层面取得了一定成效，但区域内的支柱产业还是以劳动密集型的加工制造业为主。1988年，在美国硅谷高新技术产业区的启示以及北京中关村电子一条街的成功尝试下，我国建立了第一个高新技术开发区（北京新技术产业开发试验区），技术转让与转移市场逐渐开始出现[2]。

2）全面提升阶段

1992年邓小平南巡讲话，回答了我国改革开放与经开区发展历程中的问题，重申了深化改革的重要性。这一时期，我国新批准建设的经开区不多，主要工作任务在于提升经济发展质量。在需求的驱动下，经开区产业重心开始从出口加工向对外贸易转移，部分经开区还兴办金融、商业、物流、环保等产业。该时期经开区产业结构更加综合多样，产业规模也进一步扩大。

3）稳定发展阶段

基于东部沿海地区的成功经验，我国的对外开放开始向中西部地区发展。2000年，我国开始实行西部大开发战略，在这一阶段，国家批准了中西部地区省会城市设立国家级开发区，国家级开发区增加到了54个[3]。截止2019年，我国共设立了国家级经济技术开发区219个，经开区在功能和空间布局上呈现出多层次、全方位的格局。

综上，我国的经开区建设走过了由追求量到追求质，从劳动密集到技术密集，从东部沿海到中西部的发展历程。

1.2 经济开发区对区域发展的作用

实践表明，经开区在吸引外资、扩大对外贸易、引入高新技术、升级产业结构、拉动区域经济等多方面起到了示范和辐射作用。目前相关理论体系包括：

1）吸引外资，拉动区域经济增长

经开区一般位于沿海地区，功能定位为对外出口，加上区域税收与贸易等政策，容易吸引到外资。经开区在整体发展环境中，可以像“磁铁”一样，初期发挥极化作用，大量吸引外资，迅速发展；后期发挥扩散作用，将各种生产要素向周围欠发达地区辐射。经开区设立对于地区生产总值（DPI）和外商直接投资（FDI）等经济指标的影响已经得到了证实[4]。

2）引进技术，学习管理知识

优秀外资带来了良好的技术和管理，对于发展中国家，经济开发区的设立可以带来后发优势，发展中国家可以利用发达国家在产业升级中转移的资金、技术。为生产出面向国际市场的产品和技术，投资商势必会注入先进的技术与设备，优质的管理制度，以及有经验的管理人员，这为经开区提供了宝贵的学习机会。

3）谋划产业，推进区域产业结构升级

研究证明，大部分经济技术开发区的产业结构层次相对高于周边地区[5]，设立经济开发区是各级政府试图调整产业结构的具体措施之一。一方面，市场和政策驱动下的产业聚集，使得经开区产业结构和产业链条本身就具有一定优势；另一方面，在高新技术支持下，经开区能够自主培育出具有区域特色的核心产业，促进区域产业结构的升级改造。学者李力行等[6]基于城市统计数据，通过建立数学模型，验证了经开区产业结构对城市总产值的积极影响，并认为产业结构越符合区域比较优势，这种积极作用越明显。

可以认为，经开区是区域经济的中心，技术引入的窗口，产业升级的引擎，合理规划经开区产业结构，做好招商引资，处理与周围地区的交互，可有效推进经开区与区域经济共生双赢。

1.3 新时期下经开区发展机遇

当前世界产业变革，信息资源开始成为第四大生产要素。自2014年以来，数字经济发展受到持续关注，几乎在每个重大相关场合均被予以强调。基础设施作为经济社会发展的重要支撑，是我国推动数字经济发展的重要抓手。

在信息化的浪潮之中，2019年我国国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，《意见》强调了新时期下国家级经开区新型产业体系的构建，鼓励经开区投资建设信息化基础设施，提升自主创新能力，要将经开区打造成为我国改革开放和技术创新的新高地。

2 “新基建”内涵及对应产业分析

2.1 “新基建”的内涵

“新基建”主要包含信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三个方面。其中，信息基础设施包含以5G等为代表的通信网络基础设施，以自然语言理解、云计算等为代表的新兴技术基础设施，以及以数据中心、智能计算中心等为代表的算力基础设施；融合基础设施指向技术应用层面，例如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等；创新基础设施主要为重大科技基础设施、科教基础设施等公益性科创基础设施。

2.2 “新基建”对应产业及特点

结合当前中国科技和经济社会发展状况，业内人士和主流媒体机构将“新基建”涉及的领域归纳为5G基建、人工智能、大数据中心、工业互联网、高速铁路和城际轨道交通、特高压及新能源汽车充电桩等七大产业，涉及通信、电力、交通、数字等多个社会民生重点行业。

1）5G行业

5G技术是推进产业变革的核心动能，其涉及的产业链条较广，包括建设、运维和终端应用三个环节。在5G基建的环节，关联的产业有无线设备、传输设备、大小基站等；在终端应用的环节，则包括智慧城市、数字化治理等等。

2）人工智能

人工智能的产业链可以划分为基础层、技术层和应用层，其中基础层包含硬件、数据平台等计算基础设施，技术层以自然语言语言理解（NPL）为代表，应用层则包含医疗、教育、交通、服务等众多行业应用与产品。

3）大数据中心

大数据中心是信息储存的平台，是移动互联网变革下的市场需求，有助于促进行业转型和实现企业上云。以温控设备为代表的基础设施及相关设备是支撑大数据中心的保障。

4）工业互联网

即将设备、工厂、供应商、产品和客户，通过数字化手段紧密地联系起来，从而实现产业链的整合与拉长。其产业链涵盖了底层设备、数据平台与终端应用等。

5）高速铁路和城际轨道交通

在“新基建”时代，5G通信技术与大数据平台在交通领域的赋能与应用将逐步参与到传统产业链中。

6）特高压

特高压是提升我国电力输送能力，坚强智能电网的重要基础。特高压相关产业链可以分为上游的电源控制端、中游的特高压传输线路与设备、下游的配电设备。

7）新能源汽车充电桩

建设充电桩是电动汽车普及的必然需求，其产业链包含上游的零部件生产商，中游的设备生产商，下游为运营方案策划与管理单位。

综上，“新基建”背景下的产业布局在战略上可以被归纳为“重创新”和“补短板”两点。其中，在工业领域，强调的是信息技术和生产技术的高度融合、人机物的深度互联；在服务领域，则以网络化、智能化、数字化为目标，进一步发展电子商务、平台经济、共享经济等商业模式，从而扩大服务范围，促进消费升级。

3 新时期经济开发区创新升级策略

以“新基建”为抓手，发展数字化和智能化为主的新型产业平台是新时期经开区创新升级的重要策略。本研究将创新升级策略分为了对标清单、因地制宜、产业升级三个层次。

3.1 对标清单

2020年以来，围绕国务院对“新基建”的内涵及发展方向的界定，多个省市制定了关于推进“新基建”的行动方案。在“新基建”的时代背景下，开发区创新升级战略的第一层即对照地方行动方案，整理投资方向与项目清单，并对标清单，谋划项目。

以浙江省为例，浙江省发改委同经信厅建立了图1“新基建”重大项目清单，各经开区可结合自身情况，通过适当引入清单内项目，为产业结构注入新的新动能。

图1 浙江省“新基建”重大项目清单

3.2 因地制宜

依据清单谋划项目，是响应数字经济发展新战略、调整区域产业结构的最直接的方法。然而事实上，经过长期的发展，各经开区基本已经形成了区域特色与核心产业，对标清单、谋划项目的方法对于成熟的经开区欠缺可持续性。因此，开发区创新升级战略需结合当地产业特点，因地制宜，创新产业。

以浙江省某省级经济开发区为例，近年来，该经开区重点扶持汽车及配件产业、电子信息产业、生物医药产业，成功培育了一批行业优秀企业。向现有产业中引入信息技术，可在现有产业平台的基础上打造汽车智能检测数据中心、5G电子产业园以及生物医药创新中心，创新产业，从而推进区域产业结构进步。通过对现有产业平台的升级，可以进一步增大当地产业的比较优势，从而在市场竞争中占据更有利的地位，实现区域产业经济的快速可持续发展。

3.3 产业升级

“新基建”之所以受到中央的高度重视，是因为其核心是对数据这一新生产要素的赋能与应用，本质上是基础设施数字化的一次革命。因此，相比较前两个层级，第三战略层次是做好全局规划，围绕产业升级，谋划大型项目，实现经开区跨越式发展。该策略下，产业升级目标是抢占技术高地，成为世界一流。

2020年5月，上海市正式发布了关于推进“新基建”的行动方案，方案目前已初步梳理排摸了未来三年实施的第一批48个重大项目和工程包，预计总投资约2700亿元，建设内容包括100家以上无人工厂、10万个电动汽车智能充电桩等。上海将通过“新网络”、“新设施”、“新平台”、“新终端”四大建设行动，全力提升新型基础设施能级，争取三年内推动上海新基建规模和创新能级迈向国际一流水平。

4 总结与展望

过去30年，我国经济开发区为区域的经济发展做出了重要贡献。面对新一轮的科技革命和产业变革，中央出台了与“新基建”有关的系列通知与文件。站在时代发展的新时期，经开区有必要提升自主创新能力，率先进行产业升级与创新。

本文对“新基建”的内涵和相关产业链进行了剖析，并对产业特点进行了归纳总结，即“新基建”背景下的产业布局应“重创新”和“补短板”，引入高新信息技术与生产技术引领工业创新，实现服务产业升级。本文将经开区的创新升级策略划分为“对标清单”、“因地制宜”、“产业升级”三个应用层次，并结合具体案例，揭示了入库项目谋划、特色产业创新、全局产业升级三个实施办法。

数字经济已经成为未来经济发展的主流，“新基建”的出现为经开区的创新升级提供了新思路，其明确的内涵界定更是为产业升级战略的谋划提供了巨大帮助。对于经开区而言，抓住政策窗口，打造新型产业平台是实现区域跨越式发展的重要机遇。