跨区域共建产业园区模式分析与思考

甄武警，张骏

（中通服咨询设计研究院有限公司）

1 引言

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分[1]。党的十八大、十九大以来，党中央、国务院高度重视区域合作工作，对促进各地区协调发展、协同发展、共同发展，作出一系列重大决策部署，同时，国家相关部委出台了一系列政策，促进区域协调一体化的发展。通过跨区域共建产业园区的区域协作模式，能够发挥协作区的比较优势，促进共建园区双方各类要素之间的合理流动，同时能够促进共建双方资源的高效集聚，增强区域创新发展动力，促进区域协调发展[2]。

2 跨区域共建产业园典型案例

2.1 苏银产业园

苏银产业园是江苏和宁夏为促进东西部区域协调发展实施的跨省、跨区域的共建产业园区，是银川借鉴苏州工业园投资开发和成功建设经验，强化产业协作的重要实践。苏银产业园的开发建设，不仅能够提高银川创新驱动发展能力，推进苏州、银川市产业对接和产业链上下游合作，而且能够共同促进生产要素合理流动和优化组合，推动产业转型升级，同时能够更好地探索跨区域共建园区协作模式，促进东西部协调发展，为东西部协作做出积极的探索和实践。

2.2 苏宿工业园

苏宿工业园是江苏省为促进苏南苏北协调发展，促进苏北振兴，加快苏北工业化进程，通过借鉴苏州工业园投资开发和成功建设经验，在省内进行跨江融合、南北联动而合作建设的产业园区。通过对管理体制、开发模式、运行机制等的创新，同时给予共建园区财政、税务、经营收益、土地等方面的政策优惠，找到了促进苏州和宿迁产业转移—承接的最佳结合点。目前，苏宿工业园已经成为全省所有共建园区中首家且唯一一家省级开发区，它的成功实践是江苏省苏南苏北区域共同协作发展的具体体现，是苏南苏北联动开发的新协作模式，同时为实现区域共同发展做出了示范。

3 跨区域共建园区模式分析

通过以上两个典型案例介绍，可以了解到跨区域共建产业园区是不同地区通过高新区、经济开发区之间的结对共建进行产业转移，形成共建产业园区模式。该模式由共建方政府主导，通过成立投资开发公司、建立园区管委会等方式形成共同建设、合作运营的管理开发运营机制（运营模式见图1）。从协调管理、投资、招商、运营等方面对共建产业园进行一系列建设。

图1 跨区域共建园区运营模式图

3.1 建立共建园区的高层协调管理机构

共建双方从本级政府机构派出相关领导和专业管理人员成立共建园区协调发展委员会和共建园区管理委员会。协调发展委员会作为共建园区的最高决策协调机构，协调规划共建园区未来投资建设方向、建设目标和招商优惠政策等一系列相关问题，同时，要定期组织共建双方的互访、学习、调研等活动。

管理委员会作为共建园区的管理机构，主要职责为共建园区的行政管理。在共建园区内进行建设规划，代表共建地政府部门行使辖区管理职能和管理权限，对园区的发展规划、产业规划、运营开发、招商引资、园区基础设施建设等负责[3]。

3.2 共同成立园区投资发展公司

共建双方通过不同的出资比例成立园区投资发展公司，依托共建园区管理委员会成立园区开发主体。投资发展公司采用市场化运作模式，以利润为导向，同时负责共建园区土地的经营与开发、园区物业、基础设施项目建设、管理咨询、共建产业链和相关金融服务，以及在园区内投资举办企业等职责[4]。投资发展公司也可以利用其在共建园区的特许经营、园区服务、金融运作、税收就业等方面的政策优惠，在园区内进行土地、金融、招商等领域的创新，为共建园区的长效、健康、可持续的发展探索新模式。

3.3 跨区域产业链招商

招商是共建园区经济发展的核心，依托共建园区双方的产业资源，创新招商模式、完善招商体系、构建市场化的招商机制、实施跨区域精准招商。跨区域精准招商的重点是通过对共建双方（“飞入地”和“飞出地”）产业链的深度了解，加强共建双方产业联动发展，协调产业链上下游各节点的资源，促进共建双方创新资源集聚整合，完善招商配套，引进强链补链延链项目，进行产业链融合和升级，培育竞争力强、成长性好、辐射带动效应大的企业，推动共建园区产业链完善和产业集群化。

3.4 创新共建园区运营模式

由于共建园区是双方政府部门主导，故园区的运营模式除了应该参考政府主导型园区的运营模式之外，未来促进共建园区的高效运营，还要对园区进行运营创新、服务创新和产业链完善。

在运营创新方面，共建双方应该立足共建地城市发展方向、共建双方的区域合作、资源的有效整合和利用，同时考虑到园区企业的发展，将园区的发展战略和产业定位与共建双方的优势结合起来，通过共建地政府赋予园区管委会的行政管理职权，对共建园区的招商、产业、基建等进行有机的结合，创造出具有双方共建特色的园区运营模式。在服务创新方面，完善共建园区的增值服务、提升园区物业管理服务、优化科技创新服务。除了为共建园区入园企业基本服务之外，还要根据其个性化需求提供深层次的延伸服务，为企业的发展提供价值提升。园区发展也向信息化，数字化方向发展，共建双方应积极探索适应园区未来发展方向的全新物业服务模式，为入园企业提供更满意的服务，激发企业的创新创造力。科技创新是共建园区未来发展的重要核心驱动力，而人才是创新之本，共建双方应该完善人才服务体系，创新人才引进模式，促进人才交流，通过人才促进共建园区的科技创新服务的提升。产业模式创新在于积极促进共建双方产业链的深度融合，拉动共建双方中较为弱势一方的产业升级，通过对共建园区产业链的强链补链延链，深化共建双方产业链合作，提升共建价值。

3.5 高效合作优化运营体制

共建园区双方通过行政管理、经济管理、土地管理、人事管理等方面的高效合作，优化共建园区的运营管理模式，探索区域共建合作模式，构建符合共建双方区域特色、发挥双方机制优势的运营体制。

1）在行政管理方面

共建双方应授权管委会在规划建设、土地管理、经济管理、环境保护、招商、财政、外事、组织人事、劳动等方面代表共建双方政府行使管理职能和管理权限。

2）在经济管理方面

共建园区代表共建地政府行使区内经济管理权限，负责园区内产业规划、招商等经济管理工作，享有共建园区内优先招商权，共建双方形成联动机制，以“错位招商”方式，共享共建双方已有合作渠道。

3）在土地管理方面

园区管委会可代替共建地政府行使区内土地行政管理权限，负责国有土地的出让、划拨和招标、拍卖、挂牌等土地公开市场管理。

4）在人事管理方面

共建双方均应需派出有经验的领导和专业的同志组成共建园区管理委员会。

5）在财政管理方面

一定年限内共建双方均不通过财政体制集中园区的财政收入，各项政府性基金和收费免于上缴。一定年限后，共建双方对园区开发的土地收益、税收收入、规费收入以及开发公司的利润按比例分成。

通过这几个方面的合作协调，能够推动共建园区的高效运营，同时共建双方应该在实践中不断优化和完善运营机制。

4 跨区域共建园区持续发展思考和建议

通过对跨区域共建园区模式的分析可以得出其具有以下优势。

1）在转移规模上

产业转移通常是产业链的上下游企业，能促进产业集聚和产业要素的流动。

2）在共建内容上

优势方为实现投入产出效益最大化，会将先进的管理理念和方法带给共建方；弱势方通过提高管理水平和技术水平，从根本上带动当地经济实现质的飞跃。

3）在促进区域协调发展上

跨区域共建产业园区符合我国当前发展现状，有利于构建促进经济发展、区域协调的高质量发展动力系统，有助于形成跨区域共建园区资源之间的优势互补，有利于形成区域经济高质量发展的格局。

对于要进行跨区域共建产业园区的双方而言，首先，要分析双方的资源优势和互补性，考虑是否适合共建；其次，在共建产业园区时，双方要做好共建的配套服务，创造良好的共建环境、提供完善的共建配套；最后，共建后，要积极推进产业链的升级和转移，推动区域资源的协调，促进产城融合，提升共建地的发展水平。