法官员额制改革对药品检查员职业化的启示

曹嘉成

摘 要 药品检查员职业化是推动药品检查高质量发展、落实药品监管的重要抓手，本文以药品检查员职业化改革为目标，分析目前药品检查员队伍职业化过程中存在的问题，通过对法官员额制改革的特征进行研究，挖掘法官队伍去行政化、制度化、专业化的核心手段，提出药品检查员职业化改革路径。

关键词 法官员额制 药品检查员 职业化

中图分类号：R951 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2021）15-0065-04

The enlightenment of the reform of judge post system to the professionalization of drug inspector

CAO Jiacheng

（Jiangsu Food and Drug Administration Certification Evaluation Center， Nanjing 210002， China）

ABSTRACT The professionalization of drug inspector is an important hand in promoting the development of high quality of drug inspection and implementing drug supervision. This paper aims at the reform of drug inspector professionalization， analyzes the existing problems in the process of drug inspectors professionalization， studies the characteristics of judges post system reform， excavates the core means of judges deadministration， institutionalization and specialization， and puts forward the path of professionalization reform of drug inspector.

KEY WORDS judge system； drug inspector； professionalization

药品检查是药品监督管理部门为保证药品的安全性、有效性和质量稳定性，对药品研制、生产环节执行法律法规、质量管理规范、技术标准等情况进行调查处理的行政行为。药品检查是药品监管的重要手段，涵盖药品的整个生命周期。近几年，药品安全事件时有发生，如“欣弗”事件、博雅生物人免疫球蛋白事件、长春長生疫苗事件等，人民对用药安全日益增长的需要与药品安全监管发展不平衡不充分之间的矛盾日益显现。药品检查员是药品检查的具体实施者，随着药品检查要求的不断提高，药品检查员队伍建设的不足日益凸显，药品检查员存在专兼不明，责任感欠缺，激励措施不足等一系列问题。2019年7月，国务院办公厅印发关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见（国办发〔2019〕36号）[1]，要求构建国家和省两级职业化专业化药品检查员队伍。

1 药品检查员职业化改革面临的问题

1.1 检查员以兼职为主，考核措施不足

目前，我国各省市药品检查机构抽调检查员仍以兼职为主，检查机构对检查员只有使用权，没有管理权，兼职检查员由于自身工作所限，并不能经常出勤参加检查[2]。检查机构对检查员评价主要分为出勤率以及检查时现场考核两部分。因为检查员抽调困难，检查员即使出勤率不符合要求，一般也不会被淘汰出检查员队伍。检查员的现场考核主要由检查组长完成，检查组长单从一次检查并不能完全了解检查员实际水平。检查员考核的优劣并不对检查员的职务或者职称产生影响，所以检查员对考核的成绩也不是十分重视。

1.2 检查员薪酬激励不足，积极性下降

我国药品检查员受编制身份的束缚，薪酬待遇与职称职级挂钩，与检查能力关系不大[3]。药品检查员主体构成多为兼职检查员，大多隶属于公务员编制或事业单位编制，使得其职业发展和晋升路径主要依托于本职岗位的职称职级体系，在检查员岗位上则无法通过职级晋升或薪酬激励获得良好的职业发展预期[4]。这导致检查员在有限的时间与精力限制下会更关注本职工作，难有自我提升和持续学习的动力，无法保持在检查员岗位上的工作热情，检查队伍的专业水平也难以获得有效提升。

1.3 检查员职业责任感相对欠缺

药品检查融合了行政工作与技术工作的特点，检查员对药品质量安全有不可推卸的责任，然而目前大多检查人员难以长期连续地参与检查工作，这导致检查员的责任意识淡薄[5]。一方面，缺少对于其工作重要性和失职行为危害性的认识，实践工作的开展存在一定随意性，检查员的检查尺度不一；检查员在完成检查任务后，很少会就检查中发现的问题进行面对面沟通探讨，检查质量难以保障。另一方面，检查员自我提升意识不强，在缺乏约束机制的情况下，很少有检查员具有按时参加培训和检查的主观能力性，不能及时进行知识积累、更新和能力提高，给检查工作带来较大的风险隐患。

2 法官员额制改革路径

我国改革开放40多年来飞速发展，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生了变化，全面“依法治国”不断面临挑战。法院出现的“冤假错案多”“案多人少”等现象，究其原因还是法官职业化程度不够，主要体现在一是法官队伍职责不清，审判人员与行政管理人员区分不明显；二是部分法官专业素质不够，社会公信力缺失；三是法官薪酬激励不足，同等水平的法官与职业律师差距较大[6]。针对法官队伍存在的问题，我国启动法官员额制改革，经历了从中央顶层设计到地方试点的不断推进和完善的过程[7]，于2014年党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，司法改革全面推行，对法官实行员额制管理。经过10余年的制度探索，2019年新修订《法官法》对法官的员额制管理进行了细化明确的规定。将法院人员分类管理，具体分为：审判人员、审判辅助人员、司法行政人员，只有审判人员才属于员额制内的法官，其他两个类别的人员则属于员额制度之外的工作人员。

2.1 法官员额制改革打破编制束缚

员额制改革核心价值在于推进法官职业的去行政化、打破体制束缚[8]。改革前法官的编制受行政编制约束，不能根据地方案件的实际需要匹配相应的法官队伍，部分基层法院的法官多担任领导职务，实际审案让法官助理完成。实行员额制改革后，法官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级等因素确定，在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理，优先考虑基层人民法院和案件数量多的人民法院办案需要。员额制管理设置了法官单独的职业序列，是法官职业化改革中去行政化的重要手段，法官的编制不再受政府编制的束缚，薪酬体制不再受体制束缚，用人机制更加灵活，激励措施更加全面，有利于保证队伍稳定和活力。

2.2 法官员额制改革畅通晋升渠道

现行《法官法》将法官分为“四级十二等”，法官等级根据其专业水平、业务能力、从事审判工作年限等进行综合分析进而评定[9]，保证了法官成长空间，畅通了法官晋升渠道。目前的法官员额制改革基本解决了基层法院法官晋升困难的问题，但基层法院法官级别的晋升带来的也仅仅是薪酬的提高，本身从事的工作并没有变化，晋升中高级法院的通道尚未打开，晋升激励手段有些单一。有学者认为法官的员额制改革应有利于基层法官向上遴选到省高院甚至最高院的机制，进一步畅通法官晋升渠道。与此同时，适当减少省高院通过省级公务员考试直接招录的法官助理名额，增加其从中级人民法院遴选的法官名额，这样既能够有效减少社会非专业人士直接进入司法领域，又能够进一步弱化行政权对法官上升渠道所施加的不良影响。

2.3 法官员额制改革提高人员专业性

在法院组织管理专业化方面，员额制改革将法院的工作事务进行了细分，行政人员负责法院的日常行政工作，法官专注于案件处理、法律培训等有关法律的司法事务，减少行政管理事务对审判事务的介入与干预，另外还配备审判辅助人员，帮助法官高效专业的处理琐碎的各种程序性事务，协助法官处理法律案件并及时提供一些专业法律建议。法官初任要求通过国家统一法律职业资格考试，引入司法考试职业资格制度，通过相关专业知识的学习和实践，利用资格考试，吸纳优秀社会人才[10]。这一举措有效扩充了司法人员队伍，提高了司法行业的整体水平，人民法院可以在招聘时设置职业资格的门槛，避免了“先上车、后培训”的准入模式。通过职业资格认定，法官和律师互为补充，有效促进了司法职业的良性发展。

3 药品检查员职业化改革对策与建议

3.1 药品检查员应单独定编定员

我国新修订《药品管理法》规定“国家建立职业化、专业化药品检查员队伍”，药品检查员的身份在国家法律层面得到了明确。国务院办公厅《关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》（国办发〔2019〕36号）要求构建国家和省两级职业化专业化药品检查员队伍，强化检查机构建设，明确事权划分，落实检查员配制，加强检查员队伍管理，该意见对于检查员的职业化管理提出了相对明晰的要求。因此，国家或省级建立职业化药品检查员队伍应从顶层设计出发，参考法官员额制改革的相关规定，出台更具有操作性的职业化药品检查员管理文件。药品检查機构中，检查员应当与行政人员、辅助人员有所区分，检查员应当专门从事检查工作。检查员定额定编应该与当地人口、经济规模、医药产业规模相适应，按需扩充或减少检查员队伍人数。要保证检查员队伍的稳定和活力，打破原有的薪酬体制，落实药品检查员检查经费保障，给予业务能力强、专业水平高的检查高薪激励，鼓励其在从事探索性检查、制定检查指导原则等领域有所建树。

3.2 设置单独的药品检查员职业序列

法官员额制改革是法官从“身份”到“职业”的转变过程，药品检查员职业化亦是如此。药品检查员应当属于从事公共管理工作的专业技术人员，区别于行政人员或稽查人员，应当明确其政府雇员的身份，对于现有的公务员或事业编制人员设置单独的职级序列，进一步探索设置药品检查员专属职业类别，逐步完成检查员队伍的统一管理。药品检查员作为一个专业性强的职业，要完善检查员职业的管理，畅通检查员晋升渠道，就要建立药品检查员职业序列，应当注重检查能力，参考法官“四级十二等”的分级模式，药品检查员职业序列可以根据检查能力划分为专家级检查员、高级检查员、中级检查员、初级检查员4个层级，每个层级再细分3个级别。药品检查员职务职级序列应当纳入国家人事管理体系，坚持遵循基本国情的原则下，应当科学界定药品检查员职务和职级序列管理办法，制定科学的考核指标，以检查工作量、检查出勤率、检查能力作为职级评定的指标，鼓励检查员高频率、高质量做好检查工作。

3.3 引入药品检查员职业资格制度

2020年国家职业资格目录大全中包含法律职业资格、注册消防工程师、审计师资格等，可见，引入职业资格制度是优化职业教育、推进职业化改革的重要手段。目前，药品检查员的职业教育停留在职业培训阶段，即“先上车、后买票”的培训模式，主要体现为资格培训和每年1次的继续教育。然而，药品检查员作为一种职业，现阶段没有充分理解其社会属性，没有明确的职业能力标准，没有对所必备的学识、技术和能力等基本要求进行明确规定。人才是推进药品检查事业发展的关键因素，药品检查员作为一个新兴职业，应当突破当前的编制体制限制，引入超前培养、储备人才的理念，改变传统单一的教育培训模式，逐步向开放化、多元化发展。应当引入药品检查员资格准入制度，参考法律职业资格、注册消防工程师资格考试的模式，由政府为主导，人社部门和药品检查机构具体负责，编写检查员岗前培训教材，设置检查员培训课程，社会人员通过学习相关知识，通过人社部门的统一考试，可以获得检查员职业资格证书，检查机构可以在获取证书的检查员库里遴选优秀的人才从事检查工作，获得检查员资格的人员也可以在社会第三方咨询公司任职，从事对企业的指导帮扶工作，达到社会共治的目的。

4 结语

药品检查员职业化改革正处于关键时期，药品检查员职业化的瓶颈主要还是行政体制制约了职业化发展，根深蒂固的官本位思想认为药品检查是一项行政职能，药品检查员是一种身份而不是一种职业。本文通过研究法官员额制改革的特征，挖掘法官队伍去行政化、制度化、专业化的核心手段，对照我国药品检查员队伍职业化中存在的问题，提出加强法律法规建设、提高薪酬保障水平、优化晋升机制、引入职业资格制度等职业化手段，为我国药品检查员职业化改革提供路径。

参考文献

[1] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见[EB/OL]. （2019-07-18）[2021-02-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/18/ content_5411172.htm.

[2] 邓婷， 施健， 杨成钢. 我国GMP认证专职检查员队伍建设模式及对策研究[J]. 中国药事， 2016， 30（8）： 756-761.

[3] 邓婷. 借鉴梅奥诊所经验建设国家药品专职检查员队伍的对策研究[J]. 中国执业药师， 2016， 13（9）： 33-39.

[4] 邹任贤， 俞佳宁， 颛孙燕. 国内药品GMP检查员培训标准体系的探索[J]. 上海医药， 2018， 39（9）： 57-60.

[5] 王毓丰， 陈永法. 省级药品检查员队伍管理现状及思考[J]. 现代商贸工业， 2019， 40（21）： 80-81.

[6] 李堃. 法官员额制改革的现實困境及应对措施[D]. 开封：河南大学， 2019.

[7] 徐娟. 员额制为法官队伍建设创造良好条件[N]. 人民法院报， 2019-07-27（002）.

[8] 宋宇. 员额制背景下法官队伍的去行政化分析[J]. 现代商贸工业， 2021， 42（8）： 138-139.

[9] 王利， 张怀宇. 论员额制下法官人事制度改革[J]. 北京城市学院学报， 2020（5）： 83-88.

[10] 高一飞， 蒋稳. 法律职业资格考试改革的回顾与思考[J].公安学刊（浙江警察学院学报）， 2020（3）： 72-78.