黄勇
出台背景
《天然林保护修复制度方案》是贯彻落实习近平生态文明思想的重要成果,是指导天然林保护修复工作的纲领性文件。2019年1月23日,在中央全面深化改革委员会第六次会议上,习近平总书记主持并审议通过了《天然林保护修复制度方案》(以下简称《制度方案》)。2019年7月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅以厅字〔2019〕39号文正式印发了《制度方案》,明确规定“天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务”。《制度方案》的出台,标志着“天然林保护修复”由一项区域性、周期性的林业工程提升为全面性、长期性的公益事业。2020年7月1日实施的《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》),要求地方政府结合本地实际编制天然林保护专项规划,实行天然林全面保护制度,严格限制天然林采伐,加强天然林管护能力建设,保护和修复天然林资源,逐步提高天然林生态功能。
近年来,省委、省政府高度重视天然林保护工作。2019年2月在全省林业工作会议上,陈文浩副省长提出“天然林、公益林是林业行业的立业之基、看家之本”;《制度方案》印发以后,张剑飞秘书长、陈文浩副省长分别就省政府办公厅提出的由“省林业局牵头商有关部门结合我省实际抓好贯彻落实”的意见进行了圈批。为贯彻落实《制度方案》和《森林法》,解决我省天然林资源底数不清、保护制度不完善、保护修复措施针对性不强等问题,2020年3月省政府把出台《湖南省天然林保护修复制度实施方案》(以下简称“《实施方案》”)列入《2020年度湖南省人民政府重要会议、重大活动、重大议题和重要文件计划》并要求限期出台。《实施方案》制定期间,陈文浩副省长多次现场调研天然林保护情况,特别是2020年6月24日、8月27日陈文浩副省长又两次组织省林业局、自然资源厅等厅局就《实施方案》进行研究讨论。
《实施方案》与《制度方案》的关系
一是总体框架基本一致,均按照“总体要求”“完善天然林管护制度”“建立天然林用途管制制度”“健全天然林修复制度”“落实天然林保护修复监管制度”“完善支持政策”“强化实施保障”七个部分进行行文。
二是《实施方案》对《制度方案》部分条目进行了归并整合,如将《制度方案》的第一条“指导思想”与第二条“基本原则”整合为《实施方案》第一条;《制度方案》第四条“确定天然林保护重点区域”章节“禁止毁林开垦、将天然林改造为人工林以及其他破坏天然林及其生态环境的行为”的内容与“严管天然林地占用”章节整合为《实施方案》的“严管林地占用”章节;《制度方案》第五条“全面落实天然林保护责任”中“天然林保护和修复目标任务纳入经济社会发展规划”的内容与“编制天然林保护修复规划”章节整合为《实施方案》的“编制规划和实施方案”;《制度方案》第五条“全面落实天然林保护责任”中“建立地方政府天然林保护行政首长负责制和目标责任考核制”的内容与“完善天然林保护修复监管体制”章节进行了整合,整合为《实施方案》的“完善监管体制”。
三是《实施方案》在《制度方案》基础上,结合我省实际进一步深化,在开展专项调查、全面落实管护责任、加强管护能力建设等方面,特别是在管护责任协议书签订、管护队伍建设方面进行了深化、细化。
《实施方案》解决的关键问题
(一)明确天然林和天然林后备资源的概念。明确了天然起源的乔木林、竹林、国家特别规定灌木林为天然林,天然起源的疏林地、一般灌木林地、未成林封育林地为天然林后备资源。
(二)解决林业和国土数据不一致的问题。提出天然林及其森林生态效益补偿、管护补助范围要在森林资源管理“一张图”和自然资源管理“一张图”进行同步更新,解决由来已久的林业和自然资源部门数据不一致问题。
(三)明确天然林保护重点区域划定原则。提出根据生态保护红线以及生态区位重要性、生态脆弱性、物种珍稀性、群落完整性、自然恢复能力等指标,依据国土空间规划和国家有关技术规程合理划定我省天然林保护重点区域。
(四)明确管护责任协议书形式。分别就已纳入、将纳入、不愿纳入森林生态效益补偿或管护补助范围的天然林的管护协议书签订方式进行规范,有效对接新修订的《森林法》提出的“(天然)公益林划定涉及非国有林地的,应当与权利人签订书面协议”。
(五)明確加强天然林管护的主要措施。提出要结合精准扶贫、森林防火、林业有害生物防治、公益林管护、野生动植物管护等工作,完善天然林管护体系,健全天然林管护机制;整合天然林与其他相关的管护资金和管护人员,采取统一购买管护服务、统一划分责任区、统一开展巡护,实现天然林管护网格化、全覆盖。
(六)明确天然林保护修复领导机制。提出要建立湖南省天然林保护修复工作协调机制,各级林业主管部门牵头研究解决辖区内天然林保护修复出现的新情况新问题,重大问题及时向同级党委、政府报告;各有关部门根据各自职责,协同推进全省天然林保护修复工作,确保天然林保护修复目标任务完成。
(七)提出天然林保护和公益林管理并轨的途径。《实施方案》从管理制度、补偿标准、统一立法等方面提出了天然林保护和公益林管理并轨的措施,尤其是统一立法方面,《实施方案》结合《制度方案》提出的“各地应当结合本地实际,制定天然林保护地方性法规、规章”和新《森林法》提出的“省、自治区、直辖市人民政府制定地方级公益林划定和管理办法”的规定,提出要制定湖南省天然林保护管理的地方性法规、规章,推动实现天然林保护和公益林管理并轨。
(八)提出了天然林保护修复的保障措施。保障措施是《实施方案》能否落实落地的主要关键。《实施方案》保障措施基本沿用《制度方案》相关措施,只是结合我省实际情况进行了具体化。《实施方案》提出了要“加强基础设施建设”“完善财政支持政策”“探索多元化投入机制”“编制规划和实施方案”等具体措施。
创新和突破
(一)理顺管理体制。按照《制度方案》规定,天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务,所以天然林保护修复是各级各部门的一项大事,是需要全社会参与的大事。《实施方案》提出“建立省天然林保护修复工作协调机制”,将天然林保护修复工作从林业部门的业务工作上升为多部门的综合工作。建立工作协调机制是《实施方案》的主要突破。
(二)对接法律法规。《制度方案》提出的“全面停止天然林商业性采伐”,与《森林法》“严格限制天然林采伐”规定不一致,以此作为管理的依据颇为困难。《实施方案》结合《森林法》规定的“林木采伐限额制度”,通过不编制天然商品林主伐限额和天然公益林更新采伐限额,有效贯彻落实《制度方案》提出的“全面停止天然林商业性采伐”政策。充分衔接相关法律法规规定是《实施方案》的一个亮点。
(三)细化管护措施。《实施方案》根据《制度方案》“天然林保护修复实行管护责任协议书制度”规定,以及《制度方案》《森林法》中都已提出的“加强管护能力建设”规定,对如何签订管护责任协议书、如何建立管护队伍两个方面进行了进一步的细化,将法律政策的指导性意见变成了可操作性的具体规定。
(四)突出公益林、天然林管理并轨。公益林、天然林尽管分类方式不同,但划定公益林、天然林的目的都是为了加强保护,其手段均是进行区划认定、实施补偿补助、加强管理管护。为强调“天然林保护和公益林管理并轨”,《实施方案》先后在“加强管护能力建设”提出要“结合公益林管护……完善天然林管护体系”,在“完善法规政策体系”提出要“推进天然林保护和公益林管理制度并轨……制定湖南省天然林保护管理地方性法规、规章”,在“完善财政支持等政策”提出要“统一天然林管护与公益林补偿政策”。此外,在“开展专项调查”“全面落实管护责任”“建立休养生息制度”等章节中都隐含天然林、公益林同等对待、同等管理的意思。可以说,公益林、天然林并轨管理贯穿了《实施方案》的始终,突出“天然林保护和公益林管理并轨”是《实施方案》的主要创新点。