《民法典》视野下的社会信用地方立法实践研究

吴高臣

从国情出发,中国社会信用领域采取地方立法先行的模式。截至2021年7月,已颁布14部省级地方社会信用立法。深入研究社会信用地方立法实践,不仅有助于地方立法的完善,亦将助益国家社会信用立法的出台。学界从不同角度对社会信用地方立法进行了研究,取得了较为丰富的成果,但缺少从《民法典》信用制度视角审视社会信用地方立法的研究。而社会信用立法涉及公共利益和私人利益,连接公法和私法两大领域。社会信用地方立法的依据应当包括《民法典》和社会信用基本法。前者已经颁行;后者付诸阙如,作为权宜之计可依据相关行政法规。2021年1月11日发布的《征信业务管理办法(征求意见稿)》就是这方面的一个范例,该《办法》第1条规定:“为规范征信业务及其相关活动,促进征信业健康发展,根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国中国人民银行法》《征信业管理条例》等法律法规,制定本办法。”①《中国人民银行关于〈征信业务管理办法(征求意见稿)〉公开征求意见的通知》,http://www.pbc.gov.cn/tiaofasi/144941/144979/3941920/4160598/index.html.《民法典》编纂过程中,围绕信用法律制度展开了较为深入的讨论,但学界就信用的性质并未达成一致或者基本一致的意见。2020年颁布的《民法典》“人格权编”第五章“名誉权和荣誉权”以3个条文明确规范信用。从表面看来,《民法典》信用制度较为简单。其实不然,从体系性出发进行分析,可以发现《民法典》围绕信用的性质、信用主体的权利和信用主体的权利救济构建了私法视域下的信用制度体系。《民法典》在私法领域的基础性地位决定了该信用制度体系将对中国社会信用立法产生重要影响。因此,以《民法典》的信用制度体系观察社会信用地方立法实践就显得尤为必要和迫切。

一、社会信用概念评析

(一)《民法典》关于信用的界定

何为信用?可以从法学、经济学、管理学、社会学等多学科角度进行观察,其侧重点也各有不同。一旦进入法律规制领域,则应以法律特别是上位法的界定为准。就私法领域而言,《民法典》处于基本法的地位。《民法典》对信用的界定,应该成为社会信用立法的依据。

在《民法典》颁布之前,中国各地法院关于信用保护主要采用了三种案由进行处理:一是名誉权纠纷;二是一般人格权纠纷;三是侵权责任纠纷。在高雪艳诉中国农业银行股份有限公司临沭县支行名誉权纠纷案中,一审法院认为:“‘信用权’虽然在法律上没有规定,但信用记录对一个人的信誉度和社会评价影响较大,信用不良人员在贷款、出境、乘座飞机、高铁等方面权利受到限制,故‘信用权’在法律性质上属于名誉权。”①“高雪艳诉中国农业银行股份有限公司临沭县支行名誉权纠纷案”,山东省临沭县人民法院(2016)鲁1329民初3909号民事判决书。在某甲诉某乙银行一般人格权纠纷案中,一审法院认为,“信用记录是与公民名誉并不相同的一般人格权利”。②“某甲诉某乙银行一般人格权纠纷案”,上海市黄浦区人民法院(2010)黄民一(民)初字第2238号民事判决书。在张金峰诉扶沟县农村信用合作联社、扶沟县农村信用合作联社包屯信用社、扶沟县农村信用合作联社崔桥信用社侵权责任纠纷中,一审法院认为:“在张金峰多次协商并要求下,扶沟信用联社疏于管理、不及时更正张金峰在银行系统不良信用记录,导致张金峰的个人信用受损,给张金峰的生活和精神造成了严重影响,扶沟县信用联社应承担相应的责任。”依据侵害人身权益之规定,判决被告给予原告精神损害赔偿。③“张金峰诉扶沟县农村信用合作联社、扶沟县农村信用合作联社包屯信用社、扶沟县农村信用合作联社崔桥信用社侵权责任纠纷”,河南省扶沟县人民法院(2018)豫1621民初561号民事判决书。司法系统之所以采取不同案由裁判信用保护案件,是因为各地法院对信用的定性存在不同见解。以名誉权纠纷处理的理由是信用属于名誉,以一般人格权纠纷处理是将信用纳入一般人格利益,以侵权责任纠纷处理则将信用归入人身权益。但无论是将信用纳入名誉权、一般人格权还是人身权益的范畴,信用的人身利益属性并无异议。总体而言,以名誉权纠纷裁判的信用侵权纠纷居多,《民法典》延续了原有法律规定和司法实践将信用视为名誉一部分的做法。④黄薇主编:《中华人民共和国民法典释义》,法律出版社2020年版,第1896页。关于信用的基本认识,学界观点较为一致,信用是民事主体经济活动能力的社会评价。⑤参见吴汉东:《论信用权》,《法学》2001年第1期;雷兴虎、蔡晔:《论我国的商事信用调节机制》,《法商研究》2003年第5期;王利明:《人格权法》,中国人民大学出版社2016年版,第302页;赵旭东:《商事信用的界定与制度构成》,《浙江工商大学学报》2019年第5期。有鉴于此,《民法典》第1024条第2款规定:“名誉是对民事主体的品德、声望、才能、信用等的社会评价。”由此可见,信用是一种社会评价,具有人身利益属性,属于名誉的范畴,可以纳入名誉权进行保护。

(二)社会信用地方立法之信用界定评析

社会信用地方立法所面临的核心问题之一就是信用的界定。对此,率先出台的省级社会信用地方立法——2011年11月颁布的《陕西省公共信用信息条例》,虽然定义了公共信用信息,但并未对公共信用作出界定。2017年3月颁布的《湖北省社会信用信息管理条例》亦没有定义社会信用。省级社会信用立法首次明确界定社会信用的是《上海市社会信用条例》,该《条例》第2条第1款规定:“本条例所称社会信用,是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织(以下统称信息主体),在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。”此后出台的省级社会信用地方立法,以“社会信用条例”命名者均借鉴该条款,对社会信用予以界定;以“公共信用信息管理条例”命名者均定义了公共信用信息,但未对公共信用进行界定;以“社会信用信息条例”命名者则定义了社会信用信息、公共信用信息和市场信用信息,但未对社会信用、公共信用和市场信用予以界定。①参见《河南省社会信用条例》第3条、《山东省社会信用条例》第2条、《天津市社会信用条例》第2条、《浙江省公共信用信息管理条例》第2条、《辽宁省公共信用信息管理条例》第3条、《河北省社会信用信息条例》第3条。值得注意的是,2020年7月出台的《山东省社会信用条例》关于“社会信用”的界定,与上海市稍有不同,该《条例》没有使用“在社会和经济活动中”的限定,添加了“行为”字样,该条例第2条第2款规定:“本条例所称社会信用,是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织(以下统称信用主体),履行法定义务或者约定义务的行为和状态。”按照学者的解释,《上海市社会信用条例》第2条第1款之“在社会和经济活动中”的限定仅具有语义丰满的意义,因为所有法定义务与约定义务均发生于社会和经济活动中。②罗培新:《遏制公权与保护私益:社会信用立法论略》,《政法论坛》2018年第6期。从这种意义上说,限定“在社会和经济活动”与否对社会信用的含义并无实质影响。而添加“行为”字样的具体原因无从得知,或许是因为法律调整的对象是人的行为,这样更加严谨。之后出台的《天津市社会信用条例》兼容并蓄,既保留了“在社会和经济活动中”的限定,又添加了“行为”字样。客观而言,随着社会信用地方立法的不断推进,立法体系更加严谨,具体规范更加科学,关于社会信用的界定也反映了这一点。问题在于《民法典》将信用界定为社会评价,显然与社会信用地方立法中的定义存在明显不同。依据《民法典》,信用是对具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织履行法定义务和约定义务行为和状态的社会评价。质言之,信用主体履行法定义务和约定义务的行为和状态,在获得社会评价之前,尚不能称之为信用,只有经过社会评价,才转换为信用。就严格意义而言,立法者对信用主体履行何种法定义务和约定义务的行为和状态纳入评价体系,也是一种社会评价。因此,社会信用地方立法关于社会信用的界定值得商榷,宜将社会信用定义为信用主体履行法定义务和约定义务行为的社会评价。

二、信用主体权利评析

(一)《民法典》关于信用主体权利的规定

《民法典》第1029条规定:“民事主体可以依法查询自己的信用评价;发现信用评价不当的,有权提出异议并请求采取更正、删除等必要措施。信用评价人应当及时核查,经核查属实的,应当及时采取必要措施。”据此信用主体享有知情权和异议权。作为引致规范,《民法典》第1030条将民事主体与征信机构等信用信息处理者之间的关系指引到“人格权编”有关个人信息保护的规定和其他法律、行政法规的有关规定③《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国电子商务法》《征信业管理条例》等诸多法律、行政法规对信息保护做出了明确规定。鉴于本文着重讨论《民法典》对社会信用立法的指引,故对其他法律、行政法规的相关规定不作分析。。仅仅依据名誉权不足以对信用提供完整的保护,因为名誉权仅仅涵盖了与人格名誉利益相关的信用利益。④李晓安:《〈民法典〉之“信用”的规范性分析》,《理论探索》2020年第4期。《民法典》事实上以两条路径对信用进行保护:一是名誉权路径,将与名誉相关之信用利益纳入名誉的范畴,依据名誉权法律规范予以保护;二是信息路径,信用并非总是涉及名誉,对于名誉权无法保护的信用利益,依据信息法律规范予以保护。如何合理划分这两条路径的适用范围呢?作为社会评价,信用在不同的情况下与信用主体的人格利益和财产利益都有产生关联之可能。有学者提出了信用主体人格和财产二元关联问题的解决方案,将信用中的人格部分与财产部分予以分离:前者是名誉之组成部分的信用评价,纳入信用调整;后者是与信用主体的财产利益相关部分,这才是信用本质所在。①周云涛:《信用权之反思与重构》,《北方法学》2010年第6期。毕竟剥离信用利益中的人格利益和财产利益并非易事,《民法典》采取了与人格利益和财产利益剥离不同的思路解决这一问题,将信用关系分为信用主体与普通民事主体之间的关系和信用主体与特定民事主体(信息处理者)之间的关系,前者适用名誉权规范,后者适用个人信息保护规范。虽然从最终效果看,《民法典》的解决方案和人格利益与财产利益剥离方案异曲同工,但显然《民法典》的解决方案更加清晰地划分了两条路径的适用范围,体现了高超的立法技术。

从司法实践角度观察,信用主体与信息处理者之间的纠纷居多,信用利益的保护更多地依赖信息规范。《民法典》第1034-1039条是“人格权编”有关个人信息保护的规定,提供了个人信息保护的基本框架:信息主体的同意权、知情权、异议权,信息处理者处理个人信息的基本义务(原则和条件)、安全保护义务、保密义务。依据《民法典》第1030条的指引,上述个人信息保护的基本框架适用于所有民事主体的信用保护。从这种意义上说,虽然《民法典》将信用界定为社会评价,但其本质上更接近信息。当然,社会信用地方立法同样也应当遵循该基本框架确立信用主体的权利保护。

(二)社会信用地方立法之信用主体权利评析

社会信用地方立法虽然已经关注了信用主体权益保护,不过总体而言在此方面仍然需要加强。信用主体的权益保护主要体现在立法目的和信用主体权利体系两个方面。而立法目的通常决定了信用主体的权利体系状况。在笔者统计的9部省级社会信用地方立法(见表1)中,5部条例开宗明义在第1条立法目的中阐明保护信用主体权益的类似主张;9部条例均赋予信用主体权利,其中8部条例以专章形式构建了信用主体的权利体系。这表明,虽然不同地方在对立法目的的认识方面存在差异,但在尊重信用主体具体权利方面完全一致。当然,不同地方社会信用立法关于信用主体权利体系的内容还存在差异,但多数涵盖了信用主体的知情权、异议权、删除权和修复权。与《民法典》相关规定进行比较,可以发现两个明显特点:

表1 省级社会信用地方立法保护信用主体权益规范统计

一是不同地方社会信用立法目的的表述虽然有所不同,但侧重于对公共利益的维护则并无二致。社会信用地方立法总则部分普遍规定了信用信息处理的原则,体现了对信用主体权益的关切,但社会信用实践中公权力扩张趋势明显。不少学者对此表达了担忧,遏制公权基本成为学界共识。《民法典》第1035条关于信息处理者处理个人信息的基本义务(原则和条件)则是对遏制公权的积极回应。与之相对应,社会信用地方立法对信用主体权利的保护则相对薄弱,虽然9部省级社会信用地方立法均赋予信用主体以相关权利,但尚不足以抵御公权力的扩张,所以保护私权也基本成为学界共识。《民法典》作为权利法,第1条开宗明义将“保护民事主体的合法权益”作为首要目的。社会信用地方立法需要为保护信用主体合法权益的立法目的“正名”,需要适当提前相关表述在立法目的条款的位置,使之在立法目的中处于更为重要的地位。

二是社会信用地方立法关于信用主体权利的具体规范更为细致,有成绩亦有不足。第一,权利类型全面。社会信用地方立法较为普遍地规定了信息主体的同意权、知情权、删除权和修复权。而《民法典》并未规定修复权。所谓修复权,是指在失信信息查询期限内,信息主体主动纠正失信行为后,申请删除相关失信信息的权利。②参见《上海市社会信用条例》第38条。这是信用法治领域独具特色的权利。第二,删除权的内容更加完善。《民法典》第1037条第2款规定:“自然人发现信息处理者违反法律、行政法规的规定或者双方的约定处理其个人信息的,有权请求信息处理者及时删除。”该条款对删除权做出较为概括的规定,而部分社会信用地方立法则规定了删除权适用的三种具体情形:(1)信用主体可以要求删除表彰奖励、参加志愿服务和进行慈善捐赠等信息。③参见《河北省社会信用信息条例》第47条、《天津市社会信用条例》第43条第1款。该等信息可能给信用主体增信,是否删除尊重信息主体的意愿。(2)信用信息查询期限届满。①参见《上海市社会信用条例》第35条、《天津市社会信用条例》第42条。信用信息查询的目的是激励守信惩戒失信,因此查询期限届满应当从公开和查询系统删除。(3)信用信息归集依据被撤销。信用主体的公共信用信息向信用信息共享平台归集后,据以认定其失信状态的行为被有关国家机关撤销或者变更的,应及时删除或者变更该失信信息。②参见《上海市社会信用条例》第37条、《天津市社会信用条例》第43条第2款。与此同时,无论是地方信用立法还是《民法典》均规定了信息处理者的安全保护义务和保密义务。第三,同意权规定不完善。根据《民法典》第1035条的规定,信用主体的同意权是指信用主体享有的对信用信息处理和查询的决定权。地方社会信用立法均规定了信用主体的同意权,但存在以下问题:(1)部分地方立法同意权内容不完整,仅规定了信用信息查询同意权,而且表述不清晰。(2)同意权规定分散,多数未规定在信用主体权益保护专章之中。信用信息处理同意权和查询同意权规定在同一地方立法的不同章节,不同地方立法横向对比则差异更大。建议社会信用地方立法完整、明确地规定同意权,且尽可能相对集中规定。

三、信用主体权利救济评析

“无救济,无权利”。信用主体的权利保护除了课信息处理者以义务外,侵害信用主体权利时的救济更为关键。关于信用主体权利救济,《民法典》的规范相对明确,而地方社会信用立法则相对薄弱。

(一)《民法典》关于信用侵权的法律救济

如前所述,《民法典》对信用利益的保护采取了二分法,信用主体与普通民事主体之间的关系归入名誉权范畴,侵害该类信用利益构成侵害名誉权;信用主体与信息处理者的关系归入个人信息保护范畴,侵害该类信用利益构成侵害个人信息纠纷。《民法典》信用利益侵权保护的划分对相关纠纷的解决将产生根本性影响。《民法典》颁行前侵害信用利益纠纷案由主要为名誉权纠纷、一般人格权纠纷、侵权责任纠纷。为了配合《民法典》实施,2020年12月29日最高人民法院再次修正《民事案件案由规定》,在第二级案由“一、人格权纠纷”项下变更“6.隐私权纠纷”为“8.隐私权、个人信息保护纠纷”,继而在“8.隐私权、个人信息保护纠纷”项下:增加“(1)隐私权纠纷”“(2)个人信息保护纠纷”。①《最高人民法院印发〈关于修改〈民事案件案由规定〉的决定〉》的通知》(法〔2020〕346号)。据此,《民法典》颁行后相关案由则应为名誉权纠纷和个人信息保护纠纷两类。

由于侵害名誉权构成要件的认识基本一致,以名誉权纠纷处理侵害信用利益案件,则应依据侵害名誉权的构成要件进行分析。司法实践中,该类案件争议焦点主要集中于损害后果的认定。侵害名誉权的损害后果即社会评价降低通常是推定的。只要损害名誉权的行为为第三人所知悉,即构成毁损名誉。②王利明:《人格权法研究》,人民法院出版社2005年版,第517—518页。不过考虑到征信系统的特殊性,各地法院的认定并不一致。在宋海勇诉泰安市岱岳农村商业银行股份有限公司名誉权纠纷案中,二审法院认为:“虽然该征信系统并非向社会上不特定民众开放,但征信系统在相关经济领域内部具有公示效应。基于上诉人贷款等级标记为可疑的事实,在上诉人经济活动范围内的不特定交易方会认为上诉人的信用能力下降。征信系统的封闭性为相对封闭性,在银行信用市场上,信用评级是公开的,并为交易时不特定的第三方所知……在客观情况发生改变的情况下,被上诉人有义务消除上诉人的该笔不良记录。”被上诉人未予消除不良记录的行为构成侵害名誉权。③“宋海勇诉泰安市岱岳农村商业银行股份有限公司名誉权纠纷案”,山东省泰安市中级人民法院(2017)鲁09民终896号民事判决书。而在陈启宝诉中国民生银行股份有限公司上海分行侵权责任纠纷中,再审法院认为:“信用虽然也是一种社会上的评价,与名誉互有关联,但也存在区别。……错误信息是否广泛传播,不是侵害信用的构成要件,但在判断损害结果和赔偿金额时应将之作为考量因素。”④“陈启宝诉中国民生银行股份有限公司上海分行侵权责任纠纷案”,上海市高级人民法院(2018)沪民再13号民事判决书。客观而言,只要进入征信系统,相关信用信息在该系统就是公开的。这一公开是推定的,正如不动产登记的公示效力。因此,只要发生错误信用信息,就会损害信用主体的名誉权。根据《民法典》第1182—1183条的规定,侵害个人信用利益造成财产损害的,应予赔偿;造成严重精神损害的,应予赔偿。

由于个人信息保护纠纷属于新型案件,对侵害个人信息构成要件的认识并不一致,以个人信息保护纠纷处理侵害信用利益案件,则应结合人格权的特点依据侵权的构成要件进行分析。关键在于以信息处理者是否违反法定义务判断其是否存在过失。《民法典》第998条规定:“认定行为人承担侵害除生命权、身体权和健康权外的人格权的民事责任,应当考虑行为人和受害人的职业、影响范围、过错程度,以及行为的目的、方式、后果等因素。”第1165条第1款规定:“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的,应当承担侵权责任。”据此,行为人的注意义务是判断其是否存在过错的标准。信息处理者必须遵循其法定义务。由于信息处理者从事行业的特殊性,而且其法定义务的标准应该高于一般人。一旦违反法定义务,即应判定信息处理者存在过错,侵害了信用主体的信用利益。“侵权责任编”以损害赔偿为中心构建制度体系,过错责任一般条款聚焦损害赔偿。⑤王利明:《〈民法典〉人格权编的立法亮点、特色与适用》,《法律适用》2020年第17期。在侵害他人信用利益的情形下,信息处理者当然应当承担更正、删除等责任,“造成损害的”还应承担赔偿责任。在胡晓青诉渭南市华州区农村信用合作联社一般人格权纠纷案中,一审法院持该观点。“公民的人格权受法律保护,被告华州区信用联社在没有任何正当理由和法律依据的情况下,利用其职务便利限制原告胡某某的两张信合银行卡的正常使用,已对胡某某的信用权构成侵权,对胡某某因此造成的损失应予赔偿。”⑥“胡晓青诉渭南市华州区农村信用合作联社一般人格权纠纷案”,陕西省渭南市华州区人民法院(2017)陕0503民初1199号民事判决书。

(二)社会信用地方立法之信用主体权利保护评析

社会信用地方立法给予信用主体的权利救济相对缺乏。9部省级社会信用地方立法均以专章规定法律责任,但多为行政责任,信用主体权利救济规范也不尽相同。最早出台的省级社会信用地方立法《陕西省公共信用信息条例》则没有对信用主体的侵权救济做出任何规定。6部省级社会信用地方立法①参见《湖北省社会信用信息管理条例》《上海市社会信用条例》《河北省社会信用信息条例》《浙江省公共信用信息管理条例》《河南省社会信用条例》和《天津市社会信用条例》之“法律责任”章节。围绕信用主体的侵权救济做出了两方面的概括规定:一方面,从整体上,对信息处理者的法律责任做出概括规定,一般表述为:违反地方信用立法规定的行为,法律、行政法规已有处理规定的,从其规定;另一方面,对信息处理者的民事责任做出概括规定,信息处理者在社会信用信息采集、归集、使用等过程中侵犯信息主体合法权益的,应当依法承担相应的民事责任。值得注意的是,《辽宁省公共信用信息管理条例》第43条对信息处理者违反约定的民事责任做出了明确规定,即“因未按照与信息主体约定的用途使用公共信用信息给他人造成损失的,依法承担民事责任”。这是9部省级社会信用地方立法中唯一出现的涉及损害赔偿的条款,这一条款对信用主体利益损害的关注值得肯定。司法实践中,信用主体主张损害赔偿难。《民法典》在区分法律关系类型的基础上为信用主体侵权救济提供了两条路径,其中个人信息保护规范属于社会信用立法的范围,但尚未与信用侵权的情形充分结合,地方社会信用立法在这方面应该有所作为。

地方社会信用立法可以从三个方面完善信用主体侵权救济:一是结合信用侵权的特性,明确《民法典》第998条在信用侵权适用中的考量因素;二是依照信用行业的特点,进一步细化信息处理者的法定义务和职业操守,增强《民法典》第1165条在信用侵权适用中的可操作性;三是根据信用损害的特质,确立信息处理者承担损害赔偿责任的具体情形。只有建立完善的民事责任制度,充分发挥民事责任的赔偿损失和预防违法功能,才能提升信用主体对社会信用体系建设的信心,才能更好更快地建设信用社会。

四、结语

社会信用地方立法先行先试取得了宝贵的经验。与此同时,个人信用信息被泄露、被违法处理的现象时有发生,这就要求加强对信用主体合法权益的保护。作为民事领域的基本法,《民法典》构建了保护信用主体合法权益的制度框架。以该制度框架为依据,审视现行社会信用地方立法,发现其虽然多设置专章保护信用主体权益,但救济机制存在明显短板。社会信用地方立法应当从完善立法目的出发,健全信用主体权利体系,补足侵害信用权益救济制度,特别是损害赔偿制度。只有充分保障信用主体的合法权益,才能为国家权力划定边界,才能实现社会信用领域公共利益和私人利益的平衡,才能实现构建信用社会的初衷。