基于林业生态补偿视角的陇南山区精准扶贫框架构建

何小风

摘要 生态补偿是我国生态建设、环境保护的一项重要政策，精准扶贫是我国确保贫困人口脱贫的主要举措，探讨陇南山区两者之前的对接途径和框架，对在陇南市实施国家提出的“通过生态补偿脱贫一批”的政策，明确对接的重点，创新对接方式具有重大意义。

关键词 陇南山区贫困农户;林业生态补偿;精准扶贫框架

中图分类号：F323.2 文献标识码：B 文章编号：2095–3305（2021）04–0138–02

生态补偿是指围绕着生态资源的污染、破坏、保护等问题，对受影响的生态系统“服务”展开的以经济、行政行为为补偿手段的人类社会经济活动[1]。协调精准扶贫和生态补偿两大国家战略，建立基于精准扶贫的陇南山区生态补偿框架及运行机制，既是精准扶贫工作的需要，也是保障生态安全要求，对开展扶贫工作和生态环境保护工作都具有重要意义。

1 陇南山区贫困现状

甘肃陇南山区位于甘肃省东南部，是甘肃唯一的长江流域地区，辖8县1区195个乡镇、3201个行政村，共有77.85万户，总人口283万，其中农业人口246万，整体属于秦巴山集中连片特困区。全市9县区均为贫困县（其中5个为深度贫困县），有贫困村1707个，占行政村总数的53%，贫困人口83.94万人，贫困发生率34.1%，档立卡贫困村1 365个，占行政村总数的42%，占全省新的建档立卡贫困村的20.6%[1]。截至2015年底，全市仍有贫困人口50万人，贫困发生率达20.4%，农村居民人均可支配收入仅5 405元，低于全省平均水平。

2 建立精准扶贫生态补偿框架的意义与可行性

2.1 建设意义

精准扶贫是我国促进区域协调发展、确保贫困人口如期脱贫的重要举措。因地制宜、因人而异、分类实施等是其基本原则。陇南全市8县1区均为林区县，全市森林面积1 663.54万亩，森林覆盖率41.98%，森林资源在全甘肃省位居第一。但是该区域内贫困面大、贫困程度深，是全国、全省扶贫攻坚的主战场。大部分贫困村分布在自然条件严酷、生存条件恶劣、扶贫成本高、脱贫难度大的高寒阴湿、深山林缘、半山干旱地区，基础设施建设滞后、贫困群众受教育程度低、增收渠道单一等是制约农村地区发展的最大瓶颈。因此，研究生态补偿和扶贫现状，探索建立精准扶贫与生态补偿紧密结合的运行框架，具有现实意义。

2.2 建设可行性

2.2.1 政策环境 党的十八大首次把生态文明建设提升到“五位一体”总体战略布局。2014年1月，国家发展改革委印发了《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》，提出四大生态屏障和五大重点区域的生态安全屏障建设布局，陇南处于四大生态屏障的长江上游生态安全屏障和五大重点区域的南部秦巴山地区。2015年中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记围绕解决好“怎么扶”的问题，提出了实施“五个一批”工程要求。2016年4月，国务院办公厅出台了《關于健全生态保护补偿机制的意见》，进一步明确了生态补偿的总体要求。陇南市“433”发展纲要提出，把陇南建成长江上游生态安全屏障和全国扶贫开发示范区的要求。这些政策导向为陇南建立基于精准扶贫的生态补偿框架及运行机制提供了有力支撑。

2.2.2 基础条件 （1）生态环境持续改善。围绕构建长江上游生态安全屏障目标，陇南市重点实施“两江一水”综合治理和退耕还林、天然林保护、长防林建设和公益林建设生态工程，积极开展“生态家园富民计划”“绿色长廊”示范区建设。“十三五”期间，完成退耕还林还草9.25万hm2，实施天保工程每年管护天然林67.93万hm2，完成公益林建设31.07万hm2，森林覆盖率从“十二五”末的39.8%提高到2019年的41.98%。创建国家级生态乡镇2个，省级生态乡镇21个、生态村33个。为精准扶贫生态补偿框架建设奠定了基础。（2）精准扶贫快速推进。“十二五”以来，陇南市委市政府重点关注25个特困片区精准扶贫工作，全市共争取各类财政专项扶贫资金25亿元，并将80%以上的涉农资金和90%以上的财政扶贫资金投向25个特困片区，建成通村硬化路9 271 km，通畅率达到89.1%，解决了100.9万农村人口安全饮水问题，实施农村危房改造7.9万户，贫困村动力电覆盖率达到94%，实施整村推进项目750个、完成易地扶贫搬迁有1.15万户，共计5.09万人。全市特色产业总产值达到150亿元，人均特色产业收入2 800元以上。累计输转农村劳动力428.5万人次，创收494.7亿元，年均增长14.8%。组建驻村帮扶工作队1 365支，总计5 750人，在195个乡镇全部建立扶贫工作站，先后投入资金159亿元，兴办实事3.8万件。

3 陇南山区生态补偿扶贫框架的构建

基于生态补偿为基础与精准扶贫对接框架的建立，是根据“生态补偿脱贫一批”的总体要求，将生态补偿与精准扶贫有效结合起来，建立对接框架（图1）。

3.1 增加收入

3.1.1 增加工资性收入 通过对一些有劳动能力的贫困人口，政府聘用为护林员，或组织以贫困户为主的劳务合作社参与生态修复工程建设，提供生态建设岗位增加贫困人口的工资性收入。截至2020年，陇南市共聘用护林员14 423名，均为贫困户;明确要求承包生态修复造林工程的生态工程劳务合作社中贫困户必须占到50%以上。

3.1.2 增加财产性性收入 新一轮退耕还林工程向贫困片区、贫困人口倾斜，使贫困人口成为退耕还林优惠政策的享受者，同时尽可能将贫困户所在区域纳入公益林补偿范围，获得补偿政策补贴。截止2014—2018年全市实施退耕还林9.25万hm2，建档立卡贫困户实施3.14万hm2，占总退耕还林面积的33.94%，达到96 900户次384 066人，人均补助达到1 195元。截至2019年，全市公益林每年补偿资金7 132.961 5万元，其中每年补偿贫困户20.408 3万元。获得补偿的深度贫困村574个，占全市贫困村的42.05%;补偿建档立卡贫困户46 885户，占全市建档立卡贫困户的80.36%，补偿人口达到180 655人。

在生态补偿框架内，引导贫困人口实现绿色转产产业是生态补偿的根本意义，通过生态补偿项目和产业政策倾斜，扶持贫困户发展以油橄榄、花椒、核桃林业支柱产业，利用优势条件发展林下经济、开展乡村旅游，增加贫困户收入，变输血式扶贫为造血式扶贫[2]。2019年陇南核桃、花椒、油橄榄三大经济林种植面积达到了45.93万hm2，产值达到340.69亿元，林下种植和林下养殖产值达到14.97亿元。

3.2 人居条件改善

生态移民对于欠发达地区解决贫困、保护生态环境、开发利用国土资源，加快全面建成小康社会有着重要的推动作用[3]。此外，将精准扶贫对象作为重点，优先实施生态移民，这对生态区位建设十分重要，同时对保护价值高的区域实施整村搬迁式移民，特别是自然保护区核心区，作为第一批生态移民示范，重点实施生态移民项目，在生态移民投资的基础上叠加美丽乡村建设、乡村振兴等其他移民项目，最大程度改善贫困户人居条件。

4 结论与讨论

陇南市扶贫开发与生态建设存在高度重叠，精准扶贫户所在的区域特别是25个特困片区一般均为生态脆弱、生态系统敏感以及需要重点保护的区域，具备“生态保障、资源贮备、生态建设”等重点生态功能。本文从生态补偿角度出发，重点讨论了陇南市目前生态补偿与贫困户对接框架的建立。同时，生态补偿与精准扶贫的对接，是一个复杂的系统工程，影响因子众多，在实践中逐步探索完善，直至制度化的形成需要一个过程。目前，陇南山区生态补偿对接精准扶贫处于瓶颈期，特别是通过生态补偿发展生态产业基础相对单一，需要创新对接途径，而变输血式扶贫为造血式扶贫将是以后生态补偿的主渠道。

参考文献

[1] 刘春腊，徐美，周克杨，等.精准扶贫与生态补偿的对接机制及典型途径——基于林业的案例分析[J].自然资源学报，2019，34（5）：989-1002.

[2] 黄桂华，黄立峰.生态移民地区跨越式发展的思考——以宁夏吴忠市红寺堡区为例[J].贵州民族研究，2010（2）：101-105.

责任编辑：黄艳飞