河北省农村地区清洁取暖的现状、问题及其对策

张 猛,王朋岗,李祥龙,郝鸿飞

(河北大学 经济学院,河北 保定 071000)

近年来,为打赢蓝天保卫战,切实提高我国北方地区冬季取暖清洁化水平,减少大气污染物排放,改善农村地区的生活环境与提升农村居民生活质量,国家有关部门积极推进北方地区冬季清洁取暖民生工程的开展。2013 年9 月,国务院发布了《大气污染防治行动计划》,揭开了“清洁取暖”工作的序幕[1]。2017 年底,国家发改委等部门联合出台了《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021 年)》,标志着北方地区“冬季清洁取暖工作”进入新的发展阶段[2]。

河北省作为我国北方地区冬季清洁取暖工作的重点省份,其农村地区的清洁取暖效果对改善我国北方地区环境质量起着至关重要的作用。然而河北省农村地区的“双代工程”在连续几年取暖季中一波三折,清洁煤取暖的命运也“跌宕起伏”[3]。如早在2013 年,京津冀地区曾大力推广洁净型煤配套炉具,却于2016 年遇到了推广瓶颈[4]。2017 年,“双替代”又持续大力推进,却在年末取暖季发生了大规模“气荒”事件,天然气供应短缺,天然气价格大幅上涨。据此,2017 年河北省发改委提出,要因地制宜,有序推动农村地区的清洁取暖工作。尽管政府部门顶层规划中高度重视清洁取暖工作的协调推进,但在实际落实过程中仍面临着诸多困境,兜底保障能力亟待提高。

本研究将分别阐述河北省农村地区清洁取暖的发展现状,分析其清洁取暖存在的问题,最后提出可行的建议及对策。

1 农村地区清洁取暖的发展现状

为积极有效贯彻落实《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021 年)》,河北省提出坚持“宜电则电、宜气则气”的改造准则,科学优选清洁取暖方式,做到可推进、可承受、可持续,推动农村地区清洁取暖工作的有效落实。2019 年1 月,河北省财政厅发布了《关于河北省2018 年预算执行情况和2019 年预算草案的报告(书面)》,报告中提出,计划2019 年安排大气污染防治专项资金82.3亿元,重点用于农村地区清洁取暖工作。同时,要争取邯郸、邢台、沧州、张家口4 市成为新一批冬季清洁取暖试点城市。据统计,截至2019 年底,河北省全省累计实现清洁取暖759 万户,其中,气代煤618 万户,电代煤107 万户,其他方式34 万户;同时环境质量也有了明显的改善。

《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021年)》中提出了“2+26”个重点城市,其中涉及河北省的分别是石家庄市、唐山市、廊坊市、保定市、沧州市、衡水市、邢台市、邯郸市。为有效推进省内重点城市的清洁取暖工作进度,河北省财政厅下达专项补助资金,同时各地市也结合实际情况出台一系列清洁取暖补贴政策。本研究将以“煤改气”补贴方案为例,比较重点城市现行补贴政策。

表1 主要大气污染物排放浓度变化

表2 清洁取暖试点城市“煤改气”补贴政策

河北省农村及小城镇人口约为4 000 万,涉及近1 557 万户家庭,2019 年采暖季前,完成清洁取暖223.97 万户,累计完成清洁取暖764.38 万户,全省待改造户数约793 万户。为进一步推进“煤改电”“煤改气”整体进度,各地市也制定了2020 年清洁取暖规划。其中以清洁取暖的第一批试点城市石家庄市为例,石家庄市规划于2020 年10 月底前,完成电代煤3.36 万户、气代煤8.43 万户,共11.79 万户清洁取暖散煤替代工程,平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代,主城区清洁取暖率达到100%。以清洁取暖的第二批试点城市邢台市为例,邢台市2018 年完成清洁取暖16.07 万户,其中“电代煤”8.08 万户,“气代煤”7.22 万户,其他新型方式取暖0.76 万户;市区大外环区域内实现清洁取暖全覆盖。2019 年完成清洁取暖24.18 万户,2020 年完成清洁取暖47.42 万户,平原地区基本实现生活和冬季清洁取暖;对暂不具备清洁能源替代条件的山区,积极推广洁净煤,确保群众温暖过冬。

截至2020 年10 月份,农村地区清洁取暖工作总体进展顺利,全省农村冬季清洁取暖“双代”工程正式计划和第一备选计划已验收通气通电256.05 万户,整体完成率高达98.78%,从地市水平上看,保定市完成率为93%,其他市均已全部完成;第二备选计划当前已完成户外工程建设98.98 万户,整体完成率高达97.89%。

2 农村地区清洁取暖存在的问题分析

河北省清洁取暖的民生工程尽管已经取得了一定的成效,但是要啃掉农村地区这块“硬骨头”,还存在一些问题亟需解决:

2.1 财政补贴资金压力大

由于当前清洁取暖工作资金主要依靠国家政府支持,而地方政府财政压力普遍较大,前期设备安装与后期维护都需要大量资金投入,这对于地方政府来说将要承受一笔巨大的支出压力。根据省财政厅现行的补贴政策,对气代煤、电代煤的补助分为一次性补助和运行补助。其中,对电代煤设备购置补助3 700 元/户,对气代煤设备购置补助1 350 元/户、入户管线补助1 000 元/户;运行补贴方面,省级对电代煤承担400 元/户、气代煤承担320 元/户。而且2019 年省政府明确现行运行补贴三年到期后,由市县结合实际制定具体运行补贴办法,省级采取退坡(逐步减少,最终退出)方式再给予两年补贴[5]。与此同时,中央财政补贴实行按行政级别定额补助,这又出现一个新的问题,尽管是同一行政级别,但是不同地区推广难度以及工程的任务量存在差异;同为省内同一行政级别的邯郸市与邢台市相比,前者所面对的任务量远超后者。地方财政支出大于中央财政的定额性补助,使得地方政府在推进清洁取暖过程中面临巨大的资金压力。

2.2 地方政策存在非连续性

清洁取暖工作的推进是由省委省政府统一领导,各市、县结合当地经济社会实际制定相应的方案。而各市、县在推行过程中,对政策的推行存在不稳定性问题,而农村居民在对待相关不确定性政策时,往往是持观望态度,因此推进效率也大打折扣。如,煤改气补贴政策中,未统一明确村内入户管线补贴标准,而且相关补贴标准年年变化,致使用户对清洁取暖改造的满意度降低。地方清洁取暖政策落实的不稳定性和非持续性,对企业长远发展来说是极为不利的,企业在参与市政工程实施时,会因为无法把控政策风险,只能频于应付当前项目[6]。对河北省某县农村的调研结果显示,该村2018 年开始实施煤改气外部管道工程,2018 年10 月份完成改造,然而2019 年一整年都没有进行管道入户以及壁挂炉的安装,直到2020年7 月才进行入户安装。由于政策的不连续、工程的长时间延期,农村居民对煤改气工程满意度较低,以至推广起来较为困难。

2.3 能源资源供给不足且成本高

“煤改气”“煤改电”的推进实施,不仅需要相关配套设施的建设投入,最主要的是能源资源的充足供应。天然气本身就是非可再生能源,随着经济社会发展,工业生产对天然气的需求也不断增多,再加上大规模推进“煤改气”,导致当前我国天然气供应出现紧张局面,这对于后续供暖是极为不利的。此外,电能取暖供应需要建设大量配套电网设施,其成本要远高于天然气等其他取暖方式[7]。笔者在河北省南部某县调研了解到,截至2018 年底该县“电代煤”涉及2 857 户,线路改造42 966 m,变压器改造58 台。尽管电路改造已投入大量资金,但电网仍面临较大的负荷压力,当前电网运载力无法满足取暖季用电需求;虽“气代煤”改造的管网铺设、挂表通气、水气连接等工作已完成,但对于取暖季来说,按照当地天然气供应分配量,无法全部满足用气需求。

2.4 用户侧取暖设施亟需改善

清洁取暖改造包含“热源侧”和“用户侧”两部分,各级政府对于“热源侧”设备改造重视程度高,财政支持资金也大都投入“热源侧”,若从“用户侧”角度来看,农村居民房屋建筑对于取暖能耗的影响也同样不容忽视。然而当前针对农村居民房屋建筑的节能改造政策较少,相关财政支出较低,整体重视程度需要提高。比如当前的农村危房改造政策,尽管对农村居民房屋结构起到了加固修缮作用,但对于推进农村居民房屋建筑的节能改造影响较小。通常来说,房屋建筑的围护结构,特别是门窗等关键部位的保温性能会对冬季取暖起重要影响。房屋整体保温性能低,会导致即便热源充足,房屋内部仍留不住热量,难以满足冬季取暖需求。

3 农村地区清洁取暖的对策及建议

通过以上的现状及问题分析,笔者就如何继续推进农村地区清洁取暖工作的有效开展,提出了以下相关对策及建议:

3.1 建立绩效补贴机制

根据农村地区现行的清洁取暖补贴机制,坚持各市、县立足本地资源禀赋、经济发展水平、基础设施建设状况与居民消费能力等条件,因地制宜地选择合适的设备和技术路线,确定适合本地的取暖模式,并根据不同清洁取暖模式分类制定本地清洁取暖财政补助范围、标准及方式,严格落实资金筹措主体责任[8]。同时,在现行机制基础上,建立实施绩效补贴机制,统筹安排专项资金,并根据年度绩效考核机制,通过专项资金对考核中表现突出的地区和个人给予专项补贴,并总结具有创新的经验,进行试点推广。

3.2 地方政策实施三期规划

根据上级部门清洁取暖规划,各级地方政府结合总体规划,依据地方实际实行三期规划,即短期、中期、长期规划。短期规划针对当前面临的亟需解决的紧急重要问题,保证其规划持续不中断;中期规划针对阶段性问题,制定以短期规划为基础,根据短期存在的问题,结合当前实施效果,制定阶段性的目标,有重点、有层次地推动;长期规划是总体性的规划,可以根据省总体规划,结合地方实际出台地方总体规划。通过制定短期、中期、长期规划,既能解决当前问题,又能有效保证政策的连续性,从而使地方清洁取暖工作连续落实。

3.3 积极拓展能源资源供应

受我国“气少电多”能源资源分配不均和冬季农村地区对于气、电等能源需求增加的影响,清洁能源会出现季节性供给不足问题。因此,相关政府部门应提前进行能源资源的储备,以保证季节性供暖需求。一方面,要加快与国家主干管网互联互通,实行供应主体多元化,积极与中国石油、中国石化等主体合作,提前锁定优质资源;另一方面,根据各地资源禀赋情况,积极开发利用新型取暖方式,如利用农作物秸秆等生物质能等取暖方式,以解决季节供给不足的问题。

3.4 推进农村居民房屋建筑节能改造

用户侧在整个清洁取暖改造中至关重要,而农村房屋建筑的保温改造就是更好推进用户侧改造,因而推进房屋建筑保暖改造势在必行。在对农村房屋进行节能改造时,要针对具体情况具体分析,切忌制定“一刀切”式的改造计划。具体来说,经济条件相对较好的地区,可以按照城镇地区房屋建筑节能改造标准进行,对墙体、门窗、地面、楼板等部位都进行保温节能改造;而对于经济条件相对较差的地区,则主要是做好房屋门窗关键部位的节能改造。同时,要加强对农村房屋建筑节能改造的监督管理,相关政府部门要定期对节能改造效果进行检查,对不符合标准的要及时督促整改,以推进农村房屋建筑节能效果的提升[9]。