近20年我国电子文件管理政策现状及对策研究—基于《“十四五”全国档案事业发展规划》及相关政策*

李海涛 徐亚婷

（中山大学信息管理学院 广州 510275）

0 引言

近20年来，随着我国网络与信息化建设持续推进，电子政务、商务领域各类型电子文件大量产生。电子文件作为国家重要战略信息资源，是信息时代国家治理、政府管理、经济运行、社会运转和历史传承的重要工具和载体。做好电子文件管理工作是“十四五”期间加强我国国家治理的一项基础长期性工作，也是国家网络强国战略和信息化战略的重要组成部分[1]。

政策文献是指国家党政机关为处理党务、政务颁布的具有规范体式和法定效力的政策文本[2]，其表现形式主要有决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要[3]。电子文件管理政策文献是指国家党政机关围绕电子文件形成办理、归档管理、长期保存等业务环节提出的规范电子文件科学管理的系列方针策略文本，包括电子文件管理的法律、法规，规划，决定，意见，办法，通知、公告等。

自2001年《全国档案事业发展“十五”计划》提出通过研制电子文件归档和电子档案管理的制度与办法，以规范电子文件管理的目标以来，经过20年的持续建设，我国逐渐颁布并形成了围绕着电子文件管理环境、技术、业务流程、证据效力等内容的具有中国特色的电子文件管理的相关政策体系。2021年《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称《“十四五”规划》）持续对电子文件归档、移交等制度建设与贯彻落实提出要求，为新时期电子文件管理政策体系建设提供参考。

研究旨在通过系统梳理和分析近20年来我国电子文件管理相关政策文献的内容、形式特征的变化，厘清我国电子文件管理相关政策的发展脉络与发展重点，聚焦《“十四五”规划》中的电子文件管理要求，分析新时期我国电子文件管理政策建设重点，以期为我国电子文件管理政策规划完善提供有益参考。

1 近20年来我国电子文件管理相关政策文献采集

1.1 数据来源

为保证政策样本采集全面，研究以北大法宝、国务院政策文件库、国家档案局官网档案政策法规库为政策文献主要检索来源，以“电子文件”“电子档案”“电子公文”“电子证照”“电子发票”等为关键词开展全文检索，同时参考《继续有效规章目录》《现行有效规范性文件目录》等政策清理性的文件以及相关学术论文、著作，采集了我国党政机关出台的有关电子文件形成、办理、归档、保存的等环节相关政策。截至2021年3月31日，研究采集了近20年来我国电子文件管理相关政策文献计231件，以此为基础开展了我国电子文件管理政策量化研究与分析。

1.2 政策文献计量

政策文献计量是指采用文献计量的方法客观系统分析政策文本获取可验证研究结果的方法[4]。政策文献计量的基础在于政策文献具有多维特征，研究拟从政策数量变化、效力级别、发文部门、主题类别4个维度对我国近20年来电子文件管理相关政策文献进行量化分析。其中政策数量变化维度重点分析我国电子文件管理政策的整体演进特征；效力级别维度则重点分析政策效力级别层次的合理性；发文部门维度重点分析电子文件管理部门之间的关系与职责分工；主题类别维度则重点分析我国电子文件政策规范对象。

2 近20年来我国电子文件相关政策文献计量结果分析

2.1 政策文献数量

从政策颁布时间与数量来看，我国电子文件管理相关政策颁布的时间及数量分别为“十五”期间24件，“十一五”期间45件，“十二五”期间61件，“十三五”期间96件，具体见表1。

表1 “十五”规划以来我国电子文件管理政策颁布时间及数量

注意力基础观理论强调决策行为产生与决策者注意力聚焦、配置之间的关系[5]。在公共管理领域中，注意力不同会引导政策制定者关注“注意力”相关的基本问题、重点议题，并做出倾向性政策选择。因此从时间序列维度考察电子文件管理政策文献的数量变化，一定程度上可以反映政策制定主体对电子文件管理的的关注程度。总体来看，近20来我国电子文件管理相关政策在数量上呈上升趋势（见图1）。其中“十三五”规划期间，电子文件政策发文数量均保持在较高水平。

图1 近20年来我国电子文件管理政策文献数量变化图

结合年度来看，1996年以国务院信息化工作领导小组成立为标志，我国政府开始宏观规划国家信息化建设，但该阶段党政机关、企事业单位形成的电子文件及电子档案缺乏具体管理办法。针对该问题，国家档案局成立了电子文件归档与电子档案管理研究领导小组，推动我国电子文件归档管理试点和制度标准建设，在相关电子文档管理科研项目的支撑下，形成了《电子文件归档与电子档案管理规范》（后转化为《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894-2002））。1997年，原国家科委、国家档案局及国家质量技术监督局等政府部门联合开展电子计算机辅助设计(CAD)、辅助制造(CAM)中各种电子文件归档及电子档案管理规范建设，拉开了电子文件规范化管理序幕。

（1）十五期间（2001-2005）

我国电子文件政策建设呈现出依托档案信息化建设重点关注电子文件归档、行业电子文件管理实践及电子文件证据效力等领域的特点。

首先《全国档案事业发展“十五”计划》（2001）提出了电子文件管理标准体系建设和电子文件管理试点开展的要求。《全国档案信息化建设实施纲要》（2002）明确了以信息化带动全国档案事业，要求加强电子文件归档管理，提出电子文件归档管理和电子档案长期保存等重点任务。《电子文件归档与管理规范》（2002）、《电子公文归档管理暂行办法》（2003）、《电子公文传输管理办法》（2003）等的颁布将电子文件归档等作为该时期政策关注的热点。

其次，在实践领域，部分行业领域率先配套了相关政策，规范本部门电子文件归档管理、管理系统建设等问题。如国家环境保护总局印发的《全国环境保护档案事业发展“十五”计划》（2001）开展了电子文件即时归档试点探索；中国人民银行印发了《中国人民银行电子公文传输系统管理办法》（2001）、《中国人民银行电子档案系统管理办法》、《中国人民银行电子档案服务规程》《2003》明确了本系统电子公文定义、传输方式、归档时间等，并提出电子公文与纸质公文具有相同效力。国家烟草专卖局《关于正式启用烟草行业办公自动化电子公文远程传输系统传输电子公文的通知》（2004）也明确了烟草行业电子与纸质公文同等效力。

再次在电子文件证据效力方面，《电子签名法》（2004年）颁布初步确立了电子数据的司法实践中的证据效力。同时该时期，《电子公文归档管理暂行办法》（2003）和《关于加强企业档案信息化建设的意见》（2005）等政策文献对电子文件归档提出双套归档的要求。

（2）十一五期间（2006-2010）

《档案事业发展“十一五”规划》（2006）明确“十一五”期间电子文件管理工作的重点，即“规范电子文件归档管理与接收工作，建立健全电子档案接收规章制度，推进电子文件中心和数字档案馆建设”等总体目标。该时期电子文件管理国家战略研究提上日程。2007年，中国人民大学提交了《关于加强我国电子文件科学管理的报告》，从国家信息化建设与发展的战略高度，对我国电子文件管理的重大问题进行了深入分析，中共中央办公厅成立了《电子文件管理办法》领导小组和起草小组，2009年发布了《电子文件管理暂行办法》，为我国党政机关、企事业单位电子文件管理提供了基本原则与方法。

在电子文件归档方面，各部门提出了双套归档的要求，如安全生产监管档案、污染源普查档案、高等学校档案、科学技术档案等相关管理政策，明确了电子文件双套归档管理模式。

（3）十二五期间（2011-2015）

《全国档案事业发展“十二五”规划》（2011）提出了“贯彻落实国家有关电子文件管理的政策文件，加强电子文件归档管理系统、电子档案移交管理系统”等的建设总目标。此外中办国办联合印发了《国家电子文件管理工作规划（2011—2015年）》，明确了电子文件管理是新时期国家管理的基础性工作，对电子文件管理体制机制、法规制度、标准规范、系统、专业教育、试点示范等环节提出了要求和规划。

在电子文件证据效力方面，修改后的《民事诉讼法》（2012）《刑事诉讼法》（2012）、《行政诉讼法》确认了电子数据证据效力。《企业会计信息化工作规范》（2013）《中华人民共和国公司登记管理条例》（2016）等政策文献也明确了电子及纸质文件同等法律效力。

在归档方面，部分行业部门仍贯彻电子文件双套归档模式，如《全国税务机关公文处理办法》（2012）《人民法院电子诉讼档案管理暂行办法》（2013）均提出电子文件双套归档。但部分行业的政策文献出现了电子文件单套归档的要求，如《企业会计信息化工作规范》（2013）《税务稽查案卷电子文件管理参考规范》（2014）、《会计档案管理办法》(2015修订) 等政策文献中指出满足一定条件的电子文件可仅以电子形式保存。

（4）十三五期间（2016-2020）

我国电子文件管理政策不断完善，呈现出与各项国家战略融合的趋势。电子文件法律证据效力逐步确立，电子证照、电子合同等相关政策不断出台.

首先《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（2016）提出在有条件的部门开展电子档案单套单轨制管理试点；《国家电子文件管理十三五工作规划》（2016）提出到2020年健全电子文件管理体制、机制、法规制度和确立电子文件证据法律地位以及行政效力的目标与要求。

其次与电子政务、电子商务等国家发展战略的相关政策如《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（2016）、《电子商务“十三五”发展规划》（2016）、《国务院关于在线政务服务的若干规定》（2019）等对推动电子证照、电子公文、电子签章在政务服务中的应用提出规划目标。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（2016）提出通过推进电子会计档案管理促进电子政务、商务文件归档管理。

再次，在电子文件证据效力方面，《中华人民共和国公司登记管理条例》（2016）、《质检总局“互联网+政务服务”工作方案》（2017）、（《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》）等系列政策文献明确了电子文件与纸质文件具有同等证据效力，与“十二五”相比，政策在数量、效力级别、主题类型方面都更为丰富，这表明电子文件的证据效力在商务、司法、财会等行业领域不断得以确认。

最后2016年国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出优化网上服务流程，推动电子证照、电子公文、电子签章等在政务服务中的应用，在此背景下，电子证照、电子票据、电子会计凭证的等应用型电子文件管理相关政策数量逐渐增多。

经过近20年的发展，我国电子文件管理政策体系不断完善，在确认电子文件证据效力、融入国家各项战略、电子文件全生命周期管理等方面的配套政策不断增多，并逐步形成了规范化电子文件管理体系。

2.2 效力级别分析

根据《中华人民共和国立法法》[6]，在国家法规体系构成中，法律具有最高法律效力，其他任何行政法规、地方性法规和部门规章不得与之抵触。行政法规的效力高于地方性法规、部门规章。党内法规和军事法规在其权限范围内发挥效力。国务院各部委、中国人民银行、审计署和直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,制定部门规章。部门规章规定的事项应当属于法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。《国家档案法规体系方案》[7]中将国家档案法规体系划分为档案法律、档案行政法规、党内法规和军事法规，地方性档案法规，档案规章4个层次，各层次政策文献效力不同。

依据《中华人民共和国立法法》和《国家档案法规体系方案》，结合电子文件管理政策的效力等级，我国电子文件管理政策文献可分为：（1）法律（2）行政、党内和军事法规（3）国务院规范性文件（4）部门规章（5）部门规范性文件（6）部门工作文件（表2）。

表2 我国电子文件管理政策文献效力级别统计

其中行政法规与国务院规范性文件的制发主体为国务院，国务院规范性文件为具有约束力的非立法性文件，其效力低于行政法规；针对各部门具有约束力的非立法性部门规范性文件和工作文件，效力低于部门规章。

首先，从文献种类来看，我国电子文件管理政策效力体系较为完善，包含5部法律，16部行政法规、党内法规和军事法规，14部国务院规范性文件，196个部门规章及规范性文件。具体来看，电子文件管理相关法律《中华人民共和国档案法》（2020）、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《电子签名法》等从基础、部门行业的视角赋予了电子文件证据地位。

其次，相关的行政法规和国务院规范性文件，主要规范信息化建设与电子政务、电子商务业务活动中形成的电子文件。如《中华人民共和国公司登记管理条例》对公司登记业务中形成的电子营业执照的法律效力予以确认，为电子营业执照的规范化管理提供了依据。

再次，《国家档案局、中央档案馆关于印发全国电子文件中心建设经验交流会议文件的通知》[8]、《电子文件管理暂行办法》[9]、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发＜国家电子文件管理工作规划(2011—2015年)＞的通知》[10]、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发＜国家电子文件管理“十三五”规划＞的通知》[11]等党内法规为电子文件管理提供了通用性政策指导。

占比接近85%的部门规章、规范性文件、工作文件以部门产生的电子文件为主要规范对象，在各自权限范围内施行，如《中国保监会办公厅关于印发＜中国保监会电子文件传输系统管理暂行办法＞的通知》[12]、《最高人民法院、国家档案局关于印发＜人民法院电子诉讼档案管理暂行办法＞的通知》[13]在适用对象上具有专指性，其规范效力范围也较明确（见图2）。

图2 我国电子文件管理政策效力级别统计表

2.3 发文部门分析

电子文件作为国家机关履职中形成的各类数字记录，其发文主体呈现多元化特征。通过提取分析231份我国电子文件管理相关政策文本的发文单位可知,我国电子文件管理相关政策文献颁布部门多达45个，涵盖各级别党政机关（见表3）。

表3 党政机关各部门发文数量统计

国务院 国务院办公厅 26 12国务院组成部门中国人民银行 7 2住房和城乡建设部（建设部） 16 0商务部 7 5民政部 14 9农业部 4 2财政部 7 5教育部 2 0交通运输部 1 0国家发展与改革委员会 8 8科学技术部 1 1中华人民共和国应急管理部（安全生产监督管理总局） 6 1司法部 1 0人力资源与社会保障部 3 1生态环境部（国家环境保护总局） 3 2工业与信息化部 1 0公安部 1 0水利部 4 2卫生健康委员会（卫生部、国家卫生和计划生育委员会） 5 5自然资源部[国家海洋局]（国土资源部、国家测绘地理信息局） 4 1国务院直属特设机构 国务院国有资产监督管理委员会 3 3国务院直属机构市场监督管理总局[国家标准化管理委员会]（国家工商行政管理总局） 13 6国家安全生产监督管理总局（已撤销） 6 1国家税务总局 5 1医疗保障局 1 1

注：2000年以来我国共进行了四次政府机构改革。政策数量统计时，已撤销、合并或重组的部门发布的政策根据职权归属划入现行机构部门，用“（）”与现行机构部门区分，“一个机构两块牌子”的情况用“[]”区分。

由表6可知，电子文件管理相关政策的发文单位几乎涵盖国务院所属部门。其中国家档案局作为我国档案事业的主管部门,其发文及联合发文量均居前列。发文分布一定程度反映了当前我国档案事业管理“条块结合、分级管理”的现状。国家档案局在电子文件政策发文上基本形成了对电子文件全面管理的政策保障。发文数第二的国务院办公厅，发文量和联合发文量分别26份和12份,联合发文率为46.2%，表明其积极履行推动各部门电子文件管理工作职能。发文第三的住房和城乡建设部，发文量16，且均为单独发文，主要用于规范建设领域电子文档的管理与应用（见图3）。

图3 发文部门发文数量统计图

2.4 主题类别分析

研究发现政策文献包含了电子文件管理的要求，参考政策文献规范对象，电子文件管理相关政策文献主题包括（表4）：

表4 电子文件管理政策主题类别统计

（1）通用性电子文件管理政策，即对国家机关、社会组织或个人在履行其法定职责各类型电子文件具有普遍指导意义的政策，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发＜国家电子文件管理“十三五”规划＞的通知》[14]。

（2）专门性电子文件管理政策：针对专门类型电子文件管理的政策，如《国家档案局、国家发展和改革委员会关于印发＜建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法＞的通知》[15]以建设项目电子文件为管理对象；

（3）通用性档案管理政策：档案管理通用性政策，如《国家档案局关于印发＜全国档案事业发展“十三五”规划纲要＞的通知》[16]等；

（4）专门性档案管理政策：针对专门档案管理的相关政策，如会计档案、建设档案、医疗档案等管理政策。

（5）信息化、电子政务、电子商务等相关政策也对电子文件管理做出了相应规划。如《商务部 中央网信办 发展改革委关于印发＜电子商务“十三五”发展规划＞的通知》[17]为发挥电子会计档案对电子商务的促进和保障作用，提出了电子发票信息管理与服务平台建设要求。

（6）其他业务活动管理政策：如《工商总局关于推行企业登记全程电子化工作的意见》[18]主要针对企业无纸化登记工作等业务活动的开展出台的相关政策。

我国档案管理制度建设起步早，体系相对完善，其中针对电子文档管理的通用和专门政策占比达43%。传统档案偏重实体管理，近年来随着信息技术的变革，电子政务及电子商务的兴起，改变了传统文件形成的环境、运维方式，无纸化办公、网络购物等前端业务管理模式产生了大量电子文档，促进了国家相关政策出台。（见图4）。

图4 政策文献类别统计图

3 近20年来我国电子文件管理相关政策文献文本内容分析

研究系统收集了近20年来我国电子文件管理相关的政策文本，运用政策文献计量和内容分析等方法，从政策数量变化、效力级别、发文部门、主题类别等维度量化分析了231份政策文本，尽管我国电子文件管理政策体系建设不断完善，但也存在不足，具体包括。

3.1 政策级别及效力低

首先，全国人大常委会通过的《中华人民共和国电子签名法》（2019）等相关条款中，电子文件管理的相关要求常以“电子数据”等为表述与规范对象，电子文件与电子数据等相近或相关概念的界定，关系缺乏标识及说明。在电子文件法律效力方面，尽管2011年《国家电子文件管理工作规划（2011-2015年）》提出适时启动电子文件立法活动[19]；2014年国电联办就电子文件管理相关立法问题组织了专项研究，并于2016年正式启动了《电子文件管理条例》制定工作，旨在以行政法规的形式明确电子文件的法律效力。但到目前我国尚未形成专门的电子文件管理法律，大部分电子文件管理政策以部门规章和部门规范性文件的形式出现，效力级别不高，适用范围较窄。总体来看，现阶段我国仍缺乏一部位阶较高的电子文件管理综合基本法，协调对接涵盖电子数据、电子文件、电子档案等法学、信息管理学等多个学科及实践领域相关概念的及其在司法中的应用[20]。

其次，具有专指性的《电子文件管理暂行办法》明确了我国电子文件管理的体制、基本原则、机构职责业务等内容，为我国党政机关、企事业单位电子文件的管理提供了基本原则、方法。但从效力级别上看，《电子文件管理暂行办法》属于党内法规，根据《中国共产党党内法规制定条例》[21]第3条：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”，该条款将党内法规的调整对象限定为党员和党组织，不包括党外个人和组织。但实践中存在党内法规规范对象超出党组织范围，即党内法规在调整对象上存在“外溢”的情况[22]，致使《电子文件管理暂行办法》所指的电子文件包含了党委机关及行政机关团体、企事业单位和其他组织公务处理中形成的记录。当然为缓解该“溢出”效应，《电子文件管理暂行办法》采取了“联合发文”的形式，即由中办和国办联合印发。该做法与《制定条例》中体现的党内法规的定位有所出入，再加上党内法规效力级别低于法律，在全面从严治党和全面推进依法治国的背景下，《电子文件管理暂行办法》在法律效力、管理要求、管理体制机制等方面的规定与时代发展不匹配，对党和国家各类机构电子文件管理规范管理上存在不足，较难承担“基本法”的重任[23]。

总体来看，我国电子文件管理政策的权威性和法律效力偏低，缺少一部高位阶综合性基本法,全面规范电子文件管理，同时指导各实践领域电子文件管理制度标准建设完善。随着我国电子文件管理实践的全面发展，迫切需要理清党内法规与国家法律的关系，建立位阶较高的专门电子文件管理综合基本法，以国家法律或行政法规的方式确立电子文件的证据效力，规范电子文件全程管理。

3.2 政策连续性弱

文件连续体理论[24]揭示了电子文件运动规律，指出了电子文件各阶段的关联、影响及转化特点，要求文档工作者以统一联系的观念开展电子文件管理。电子文件生命周期内各项管理活动需要多部门协同完成，这对机构间管理制度、系统平台的密切衔接提出了更高要求。

但从文件连续体理论的视角来看，我国现阶段电子文件后端即归档管理阶段政策支撑性较强，具体表现为：（1）从发文部门来看，国家档案局发文数量较多（44%），其中联合发文多为指导各实务部门的电子档案管理工作，如联合发布社会组织登记档案、民航档案等；（2）从政策主题来看，通用和专门档案管理政策最多（43%），主要采取在现有政策中直接增加电子文件管理相关条款的方式；（3）从生命周期管理的维度来看，归档管理阶段的政策内容较为充实。

而在管理前端，与之相关的电子政务政策内容为政府数字信息资源的管理要求，主要由我国政府牵头，以政策文献的形式呈现当前我国电子政务发展过程，明确政府信息资源管理方向。如《国家发展改革委关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见》（2013），明确了电子政务建设项目应“推动业务流程优化和业务模式创新，促进部门内部和部门之间的信息共享和业务协同”[25]，从理顺业务流程的角度强调了政府信息资源的管理与共享。《“十三五”国家信息化规划》（2016）强调了电子政务建设对数据资源的关注,提出“建立统一开放的大数据体系”的目标，“全面推进重点领域大数据高效采集、有效整合、安全利用”。《政务信息系统整合共享实施方案》（2017）指出在“统一标准规范”原则的指导下，在政务信息资源“数据采集、数据质量、目录分类与管理、共享交换接口、共享交换服务、多级共享平台对接、平台运行管理、网络安全保障等方面”[26]开展国家标准研制与应用。但是上述政策就其指向来看，主要是对业务部门的要求和规定，基本未将档案部门纳入电子政务发展规划，“大部分档案部门长期以来未能实质性地介入前端业务[27]。

总体来看，目前电子文件形成办理、归档管理、长期保存阶段，我国电子文件相关政策制定及颁布存在部门职能业务条块分割，相互之间缺乏有效协同，政策连续性不强等问题。这在电子政务建设业务流程改革中，不利于业务、档案、数据等管理部门协调推进电子文件全流程管理。

3.3 政策内容分散

我国现有电子文件管理的相关政策散诸于各级各类政策文献中，在表述、规范对象等方面未形成统一。

首先，从政策规范对象来看，除“电子文件”外，还有“政府信息资源、电子档案、电子公文、电子证照、电子数据”等多种表述。上述概念或形成于电子文件生命周期各阶段，外延与内涵存在交叉与包含；或因政策规范侧重不同，存在同一规范对象基于各自政策环境的不同自我表述；或属于基于文件形成办理阶段的特殊性而形成的新型电子文件，如电子证照等。上述相关概念既有其组成管理上的相似性，但也反映了各管理阶段的侧重，易出现管理领域的交叉，造成政策重复建设、分散或矛盾。以政府信息资源目录体系管理的政策为例，《政务信息资源目录编制指南》针对政府信息资源管理提出政务信息资源分类、元数据描述、代码规划和目录编制，以及相关工作组织、流程等的管理要求[28]。对于政府信息资源管理的要求与电子文件全生命周期管理的政策需求是一致的，但政府信息资源外延较电子文件更大，在不同政策环境下的表述易造成政策规范领域与对象的交叉。

其次，从开展电子文件管理的政府信息资源部门来看，包括隶属于党委的档案主管部门、隶属于政府的数据管理部门[29]以及形成并管理政府信息的业务部门等。基于各自管理范围、权限及业务，上述机构出台了专指性政策规章，导致政出多门，协调内容交叉。如档案主管部门是档案信息资源的监管主体，但随着各地大数据管理局（或政数局）[30]的出现，相似的档案数据来源及其管理开发利用方式，致使大数据管理局（或政数局）与档案主管部门在数据采集、整理、开发利用相关政策上具有较大的相似性，这要求有关部门必须在政策上对其数据采集管理领域、整理开发及利用进行协调，理清各自职责，建立协调管理机制。

3.4 政策作用间接

我国电子文件管理政策的间接性主要表现为以下两个方面：

首先，政策规范对象并非专指电子文件。例如，电子文件的证据效力多由相关政策法规间接规定，且相关条款并非专指电子文件，调解对象包括电子数据、电子合同等。《中华人民共和国合同法》将电子合同作为书证的一种形式；《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》确认了电子数据的证据效力；《中华人民共和国电子签名法》规定了电子签名、数据电文文书的法律效力。由于上述条款并未直接指向电子文件，在理论研究与司法诉讼中，常需援引相关条款并说明其适用性，间接说明电子文件的证据效力。

其次，电子文件管理政策以条款形式内嵌于档案管理的相关政策中。调研表明现有大量档案管理政策将电子文件作为特殊载体的档案，以档案管理政策中增加电子文件管理条款的方式，规范电子文件管理。例如《婚姻登记档案管理办法》主要对婚姻登记中的纸质档案提出收集、整理、归档的要求，在此基础上增加使用计算机办理婚姻登记所形成的电子文件应当与纸质文件一并归档的条款。由于电子文件形成、归档、管理及保存具有其特定技术环境与规律，需要建立专门的政策支撑体系，结合其外在的系统环境，合理制定归档流程、范围、时间、归档要求，明确电子文件的运维环境、操作平台、文件格式、元数据、职责分工等，以确保电子文件真实、完整、可靠和可读[31]。

4 我国电子文件管理政策制发对策分析

经过四个五年规划时期的建设与完善，在《“十四五”全国档案事业发展规划》的背景下，电子文件管理政策体系的建设应针对现阶段我国电子文件管理政策建设的不足，以《“十四五”规划》中电子文件管理相关的政策要素为基础，明确政策建设重点任务和分工，提升政策效力、连续性与系统性。

4.1 推进政策顶层设计，提升政策系统性

《“十四五”规划》提出了档案信息化发展主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设的发展任务，强调了推动档案全面纳入国家大数据战略，在国家相关政策和重大举措中强化电子档案管理要求，体现出顶层设计的思想。顶层设计是运用系统论的方法开展规划，遵循自上而下的设计路径，将复杂对象简单具体程式化的设计方法[32]。与传统文档管理相比,电子文件管理对于顶层设计要求凸显的主要原因在于电子文件资源控制和共享需要系统、全面、关联的手段和保障措施[33]。推进电子文件管理政策顶层设计既需要基于国家政务信息化建设顶层架构，考虑电子文件管理政策作用与建设方向，也要将顶层设计技术应用于电子文件管理政策建设中。

第一，通过政策的建设与完善积极回应政务信息化背景下新兴的电子化信息资源的管理需求，是电子文件管理积极融入国家政务信息化顶层设计、提升政策系统性的重要方式。中国政务体系架构框架（Chinese Government Architecture Framework，CGAF）[34]，指出可通过建立数据标准化与数据治理体系，规范整个政务活动的数据管理，电子文件作为政府的核心信息资源理应包含其中。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》[35]《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》[36]等对在线政务服务中产生的电子印章、电子证照、电子档案提出加快制定相关管理政策，促进网上办事、审批办理和档案管理的无缝衔接的要求。在此背景下国家档案局颁布了《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T85—2019）[37]，明确了政务服务事项电子文件部门代码、事项代码的命名、元数据元素的描述与《国家政务服务平台 政务服务事项基本目录及实施清单 第1部分：编码要求》（C 0109.1-2018）《国家政务服务平台 政务服务事项基本目录及实施清单 第2部分：要素要求》（C 0109.2-2018）衔接对应，为推动政务部门间政务信息资源共享、提高行政效率，提升服务水平奠定了基础。再如国家机关及公务人员在履职中，使用新媒体平台所形成的政务新媒体文件已经成为数字政府建设中重要的支撑[38]，政务新媒体文件的文件属性已得到众多国家重视[39]。《民事诉讼法》等对新媒体文件的证据效力进行了认定，但在政务新媒体文件的归档范围、归档方式等方面还缺乏相应的制度规定。档案行政管理部门应在密切关注国家政务新媒体文件管理政策动态的前提下，开展政务新媒体文件等新兴电子数据归档研究，为其归档制度建设奠定基础。

第二，应将顶层设计的技术与思想应用于电子文件全流程管理政策建设中，探索政策建设路径，构建科学指导多部门分工协作，设计电子文件管理政策顶层设计框架。电子文件管理政策建设顶层设计需要考虑：第一，全面调研我国电子文件管理政策建设现状不足，奠定政策建设顶层设计基础；第二，调研各地区、部门、机构的实际政策应用需求，从管理部门需求出发制定的相关政策更有利于发挥其作用与价值。第三，参考成熟的政策体系架构设计方法及政策框架模型等，建立符合我国实际的信息资源管理政策层级、体系框架等，指导电子文件管理政策建设从顶层设计的角度自上而下科学地开展。

4.2 完善法规政策体系，提高政策效力

《“十四五”规划》提出了推进新修订档案法配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作，修订、清理与现实不符的法规、规章和行政规范性文件，重点推进电子档案等领域法律法规标准建设等工作任务[40]。结合上述政策文献内容梳理，针对现阶段我国电子文件管理政策连续性弱、内容分散、作用间接等问题，提出以下对策：

第一，建立电子文件法律法规体系方案。在充分调研的基础上，详细规划政策内容层次与构成,对现有政策能否满足目前及将来我国电子文件管理需求等跟进理论研究与实践论证，建立电子文件法律法规体系方案，关注不同层次立法的协调性，增强电子文件法规政策制定与修订的计划性、科学性和前瞻性，促进电子文件法规政策统一、保障电子文件管理全面协调可持续发展。

第二，厘清现有我国电子文件管理政策。许多政策出台是针对当时的电子文件管理实际，但在电子文件种类日益丰富，格式更趋多样，传播更加迅速的背景下，目前相关政策条款与实际工作之间出现脱节，需要政策的制定者结合电子文件发展对现阶段大量政策文件统一修改或清理，并在此基础上重新发布，同时废止与发展要求不适应的政策[41]。

第三，加强缺失层级与领域的电子文件管理政策制定。如2009年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《电子文件管理暂行办法》，力求从国家政策层面建立电子文件管理秩序，但是《暂行办法》作为党内法规其适用范围上与行政法规存在差异。鉴于党内法规和国家法律在党的领导和宪法指导上的一致性，决定了党内法规向国家法律转化的可能性[42]。对《暂行办法》可参照电子文件管理实践进行修订，促进其向行政法规转化，填补电子文件行政法规的空白。

第四，做好电子文件政策建设的理论研究，立法机构需要对电子文件法律法规建设经验进行总结，做好与专家学者间的沟通工作，为电子文件法律法规体系建设奠定坚实的理论基础。

4.3 促进相关部门合作，提升政策连续性

《“十四五”规划》强调了增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力，增进局馆协同，加强部门协同、区域协同、行业协同，完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，加强大数据环境中电子文件与电子档案一体化管理等任务。与传统模拟信息环境中档案管理重在“载体+内容”的管理不同，电子文档管理强调固化内容。技术环境的转型要求国家调整与构建数字环境下的电子文件真实性与长期保存需求配套的相关政策。

明确各电子文件形成管理与保存部门职责，加强机构之间合作是打破我国目前电子文件纵向分段式管理、条块分割，提升电子文件管理政策连续性的“抓手”。《深化党和国家机构改革方案》（2018）提出的“职责归类”原则，即职责整合的理念[43]对解决我国电子文件管理各机构职能交叉重复设定等问题具有指导意义。首先，大数据管理机构应遵循从制度管理技术层面促进我国大数据发展，并遵循我国大数据、电子政务工作系统、整体、专业性管理的原则[44]，着重从“治理”角度开展政府数据管理工作。其次，档案主管部门应履行明确电子文件归档范围和保管期限，并对具有保存价值的电子文件及时归档[45]的职责，加强电子文件管理人才队伍建设，提升档案开发利用服务的深度与广度，通过建立政府数字信息资源管理开发服务协调机构，制定政府数字信息资源管理总体规划，明确制度建设目标和任务，细化制度体系架构，明确分工，加强机构之间合作，为政府数字信息资源管理制度建设提供组织保障。