在正面引导中推动特色小镇行稳致远

鲍家伟

《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》印发以来，各地深化概念认知、建立清单管理、加强政策扶持、强化正面宣传，积极引导特色小镇规范健康发展。从近期我们在湖南调研的情况来看，特色小镇建设已回归理性，变形走样异化倾向得到基本扭转，虽存在一些发展中的问题，但不影响总体大局。

一、特色小镇在规范中健康发展

湖南省把握发展与规范的关系，实行正面激励与负面纠偏“两手抓”，推动特色小镇健康发展。一方面，开展整顿规范。通过全面摸底省域内各级各类特色小镇，将存在概念不清内涵不符、产业不强层次不高、基础薄弱支撑不足等问题的27个特色小镇列入整改淘汰名单;将住房城乡建设部2016年、2017年分批命名的涉及该省的16个特色小镇更名为特色小城镇;国家体育总局公布的运动休闲特色小镇、国家林草局公布的森林小镇，拟根据有关部门统一部署进行规范，目前暂时保留小镇名称。另一方面，实行清单管理。省级发展改革、农业农村、文化旅游三个部门联动，对标特色小镇概念内涵，严格筛选工业、农业和文旅三类小镇，经省人民政府同意后设立《湖南省特色小镇清单》。截至2021年5月底，纳入清单管理的特色小镇工业类15家、农业类15家、文旅类20家、基金类1家。湖南省还建立了完备的支撑体系，通过规划引导、政策扶持、项目支撑、资金支持、宣传推介、考核奖励等系列举措，推动特色小镇高质量发展。

总体来看，湖南特色小镇在规范中实现了健康发展，涌现出一批精品小镇。如浏阳市文家市镇以发展文旅产业传承红色基因，成了远近闻名的红色旅游目的地;安化县黑茶小镇建设中国黑茶之乡，带动全县10万余人因茶脱贫;临湘市浮标小镇特色产品国内占有率超过80%，浏阳市花炮小镇燃放类烟花产量占全球总产量的70%，新化县文印小镇占据了国内文印产业75%以上的市场份额。2020年，三类特色小镇吸纳就业人数超过59万人，总产值超过1600亿元，缴纳税收超过35亿元，形成了若干行业“单项冠军”。

与此同时，围绕规范使用特色小镇概念，仍存在一些困惑，主要体现在：一是特色小镇概念出现之前，一些企业建设的住宅、商业、文旅等项目以小镇命名，这些项目已在市场监管或住房城乡建设部门按法定程序备案，且当前存续状况良好，有些在当地还是知名或地标项目。二是特色小镇概念出现之后，地方政府和市场主体为蹭概念热点，将项目自我冠名特色小镇以增加流量、博取关注，如将行政建制镇、产业园区等命名为特色小镇，停留在纸面上的虚拟小镇，缺乏要素集聚的空心小镇等，这些小镇因概念不符、运营不佳，极易成为媒体报道的负面典型。三是一些发展颇有成效的项目，希望借特色小镇之名锦上添花，获得更多的政策支持、融资便利。如衡阳市金甲梨园，是一个有10多年发展历史的农业产业项目，休閑农业和乡村旅游经营状态良好，因所处的珠晖区茶山坳镇，入选了住房城乡建设部2017年第二批特色小镇名单，项目法人据此于2018年以“金甲梨园小镇”名称将其备案为农业综合体项目，后因政策调整，2020年被列入淘汰整改名单，但从现状来看，其符合特色小镇概念内涵和创建要求。

二、特色小镇健康发展仍有提升空间

（一）顶层设计还需优化

中央部门多次发文明确特色小镇建设的目标任务，提出从产业培育、三生融合、创业就业、设施配套等多方面发力，打造经济高质量发展的新平台、新型城镇化建设的新空间、城乡融合发展的新支点、传统文化传承保护的新载体，并将其作为城乡融合、“放管服”、投融资、土地制度等多项改革的试验场。省级层面也希望通过特色小镇这一抓手，推动县域经济发展，如湖南省就将特色小镇作为产业转型发展的新亮点、县域经济发展的新动能、新型城镇化建设的新空间。但从实践来看，特色小镇承载的目标任务越多，地方越容易摸不准主线而承接不住，走偏现象就越容易发生。

（二）市县落实还需深化

特色小镇建设关键靠地方落实，但部分市县政府在概念认识、立项审批、监督考核等方面还存在偏差。有的市县政府对特色小镇的概念内涵理解不深刻，对国家相关政策把握不及时。有的市县政府为了争取上级政策扶持，在项目申报时把关不严，以特色小镇名义立项较为随意。有的市县政府考核监督跟进不及时，一些特色小镇在纳入清单管理后，反而建设进展缓慢甚至停滞不前，没有达到既定的创建目标。

（三）市场认知还有偏差

在市场化运作过程中，企业行为直接影响特色小镇健康发展。有些市场主体为蹭政策热点，将项目自我冠名为特色小镇，导致小镇概念泛化。有些市场主体缺乏长远规划，建设时一哄而起，后续管理却无跟进，运营不善情况时有发生。有些市场主体搞大手笔建设，制定了宏伟蓝图，但因政策变化导致建设资金不足或资金链断裂，造成小镇半途而废、名存实亡。

三、推动特色小镇行稳致远的对策建议

（一）强化中央、省级部门指导

在中央层面，强化顶层设计，保持政策连续性稳定性。建议尽快制发特色小镇发展导则，提出普适性操作指引，同时在创建标准、数量控制、认定评估等方面给地方留足空间，不搞一刀切。针对土地、资金、税收等地方经常反映的瓶颈问题，制定可落地的政策举措。在省级层面，全面建立特色小镇清单，实施动态调整、优胜劣汰。建议完善管理制度，明确特色小镇申报遴选、规划建设和验收管理等标准，实现申报、评选、建设、命名全过程科学规范管理。加强分类管理，严格管理纳入清单的特色小镇，对经法定程序备案的市县和企业自行命名的小镇，协调备案部门尽量更名。加强动态监测，建立完善监测结果的警示、整改和退出机制，对整改成效不明显、推动力度明显不足的小镇，实施先警示后退出。

（二）推动市县政府落实

市县政府要强化主体责任，深化对特色小镇概念内涵的认识，严格按照国家政策规定开展工作。建议严格把关特色小镇立项审批，挖掘培育有发展潜力的小镇，建立定期检查巡查机制，及时排除虚假小镇、虚拟小镇。科学编制特色小镇规划，聚力发展主导产业，因地制宜制定细化可操作的政策举措。强化底线约束，避免触碰合规用地、生态环保、房住不炒和安全生产等底线，特别是防止政府大包大揽产生债务风险。

（三）发挥企业主体积极性

市场主体是特色小镇建设的主力军。建议全面优化营商环境，推进特色小镇市场化运作，以企业投入为主、以政府有效精准投资为辅，依法合规建立多元主体参与的特色小镇投资运营模式，鼓励有条件有经验的大中型企业独立或牵头发展特色小镇。允许特色小镇建设在“试错”中前行，不能发现问题，就一棍子打死，避免误伤市场主体积极性。

（四）营造良好的舆论氛围

特色小镇健康发展离不开正面引导。建议深度宣讲特色小镇的概念内涵、政策举措和成功经验，理顺社会各界对特色小镇的认识和预期。实施典型引路，持续总结推广典型经验，引导各地区特色小镇对标典型、学习先进。加强正面宣传，发挥主流媒体舆论导向作用，引导新闻媒介全面及时掌握特色小镇发展情况，确保报道文章的客观性准确性。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）