“三位一体”决策机制研究

冯翼 徐霁 李金兆

以公众诉求转化为政府决策案例作为“小切口”，创新运用“公众参与—智库研判—政府决策”的“三位一体”模式进行疫情防控决策，实现应急状态下“公众—智库—政府”三方价值在决策过程中的有效传导

新冠肺炎疫情发生以来，成都网络理政平台的“总前台”——成都市政府门户网站迅速响应，与成都市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部建立协同工作模式，与成都市卫生健康委员会建立疫情数据联动发布机制，与其他成都市级部门建立疫情相关信息联动发布机制，通过政府门户网站实现一站式实时公开领导部署、指挥部通告、政策文件、疫情数据、防疫知识等权威信息，在满足公众知情权方面构建了巨大的“引流优势”。

在重大突发公共事件的决策过程中引入公众参与和智库研判，对政府提高决策接受度和决策质量具有重要意义。新冠肺炎疫情防控期间，成都以公众诉求转化为政府决策案例作为“小切口”，创新运用“公众参与—智库研判—政府决策”的“三位一体”模式进行疫情防控决策，提出在重大突发公共事件中，政府应当建立健全公众诉求数据采集机制、智库团队政策研判机制、智库机构政策建议直报机制，强化政府决策信息公开和传播机制，实现应急状态下“公众—智库—政府”三方价值在决策过程中的有效传导，从而切实提升重大突发公共事件中决策的公共性、科学性、权威性和高效性。

背景简析

成都网络理政平台是集网络信箱、12345市长公开电话、网络理政App、微信、微博、短信功能于一体的政民互动平台。新冠肺炎疫情防控期间，公众通过该平台提出诉求的积极性在短时间内爆发式增长。为准确掌握新冠肺炎疫情防控期间的公众诉求，及时发现潜在性、苗头性、趋势性问题，助力科学决策，成都市政府引入智库团队，对网络理政平台的诉求数据进行监测分析，并由智库团队每日编制形成典型诉求分析和政策建议报告报送至成都市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部作为决策参考。

研究者作为智库团队主要成员全程参与了新冠肺炎疫情防控期间成都公众诉求转化为政府决策过程中的数据监测、政策分析和政策评估等系列工作，对案例全过程进行了参与式观察，并获取了相关资料作为研究支撑。因此，本研究基于该案例进行探讨，在综合运用一手和二手数据分析成都探索成功经验和存在问题的基础上，尝试提出完善重大突发公共事件中“公众—智库—政府”三位一体决策模式的建议。

经验探析

信息公开+渠道畅通“双管齐下”夯实公众参与基础。充分的知情权是保障公众参与的关键性前提。对此，新冠肺炎疫情发生以来，成都网络理政平台的“总前台”——成都市政府门户网站迅速响应，与成都市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部建立协同工作模式，与成都市卫生健康委员会建立疫情数据联动发布机制，与其他成都市级部门建立疫情相关信息联动发布机制，通过政府门户网站实现一站式实时公开领导部署、指挥部通告、政策文件、疫情数据、防疫知识等权威信息，在满足公众知情权方面构建了巨大的“引流优势”。“成都发布”“健康成都”等政务微信、微博号也在疫情期间及时向公众通报最新情况、发布防控政策、宣传科普知识，通过增强疫情信息发布的及时性和针对性，积极创新传播形式，充分发挥了政务新媒体政务传播“扩音器”的关键作用。

在2020年2月疫情防控最为严峻之时，成都市政府门户网站主站访问量达154.58万人/次，环比上涨57.73%，全站访问量达444.41万人/次;“成都发布”政务官微位列全国前十位，评论数达9.11万条，点赞数达93.75万，转发数达3.78万次，成为成都公众了解疫情信息最具吸引力的重要官方平台。

在充分保障公众参与知情权的前提下，畅通公众参与渠道，健全公众参与机制，是激发公众参与积极性的重要基础。成都网络理政平台在新冠肺炎疫情发生之前已实现市级81条非紧急救助类政务服务热线电话“12345”一号通，集书记信箱、2732个市县乡三级政府领导网络信箱、12345市长公开电话、服务企业信箱于一体，在成都全市范围内营造了“件件有回音、事事有着落”的浓厚氛围，成为成都政民互动的核心品牌。新冠肺炎疫情防控期间，平台又成为公众提出诉求的主要渠道。2020年1月29日至4月30日期间，平台共收到公众诉求129万余条，诉求量较往年同期明显增多。

以公众诉求为依托发挥智库团队第三方研判价值。新冠肺炎疫情防控期间，成都创新实施“双线并行”模式，在保留网络理政平台“一对一”诉求解决通道的同时，设立“公众参与—智库研判—政府决策”通道，引入第三方智库团队对诉求数据进行监测分析，并由智库团队基于对诉求数据客观、理性的分析提出决策建议（如图1、图2所示）。成都在应急状态下引入的智库团队由公共政策、经济学、社会学、传播学、大数据分析等多样化专业背景的人才构成，拥有政策研究、舆情监测研判等领域的实践经验，具有足够的专业知识储备、研究工具和成熟的方法论迅速投入政府决策的智力支持角色。2020年1月29日至4月30日期间，该智库团队基于网络理政平台诉求数据的监测分析，共形成专项报告44期、提出125條政策建议，日平均供给的政策建议达1.34条。截至2020年4月30日，智库团队提出的决策建议中共有47条被直接采纳和部分转化为疫情防控决策，决策建议采纳率达37.6%。引入智库团队基于公众诉求进行数据监测和政策研判这一举措的实施，使得成都在疫情防控的应急状态下既保留了常规的职能部门诉求“一对一”解决路径，又充分发挥了智库团队对公共需求、政策问题进行科学理性分析的价值作用，为政府决策提供了众多管用、好用的建议。

问题反思

公众诉求数据汇集不足，影响智库研判和政府决策质量。公众诉求数据的分析和应用是新冠肺炎疫情防控期间成都公众诉求转化为政府决策的基础支撑，公众诉求数据的统一归集有利于智库团队更加全面、系统的对公共需求和共性问题进行挖掘和提炼。但是，成都在此次新冠肺炎疫情防控期间仍然存在政府内部诉求数据未集中汇集、泛互联网诉求数据未广泛采集的情况。例如，新冠肺炎疫情防控期间，除成都网络理政平台集中收集公众诉求外，成都市级部门还开通了多条诉求收集渠道，但不同途径收集的公众诉求并未统一归集至网络理政平台或提供给智库团队用于监测分析，使得公众诉求数据的完整性有所欠缺，对智库团队研判和政府决策造成一定影响。

政府决策信息公开效果不佳，引发网络舆情风险。政府信息公开既是公众参与的前提保障，也是应急状态下向上向善引导社会情绪、凝聚社会共识，使事件应对和处置得到公众理解、赢得广泛支持的关键一环。新冠肺炎疫情防控期间，成都虽然通过积极吸收公众诉求、“借智”智库团队有效提升了决策本身的公共性和科学性，但是在决策公开环节仍然存在公开力度不足、传播效果不佳的情况，引发了一些网络舆论。成都严防境外疫情输入决策的公开即是一个典型例证。2020年2月24日，网络理政平台收到公众诉求反映境外来（返）蓉人员存在疫情防控隐患，智库团队对此迅速反应并于当日将“加强境外疫情高发地来（返）蓉人员防控”相关政策建议上报，成都市新冠肺炎疫情防控指挥部随即出台相关决策部署。但是，由于成都市政府对“加强境外疫情高发地来（返）蓉人员防控”决策的公开和传播力度有所不足，导致其后发生的韩亚航空OZ323航班事件仍然引发了公众质疑成都是否部署境外来（返）蓉人员防控措施的网络舆情，削弱了决策影响力和政府公信力。

完善思考

根据对新冠肺炎疫情防控期间成都公众诉求转化为政府决策案例的分析可以发现，重大突发公共事件中公众、智库和政府在决策过程中均发挥着极为重要的作用，应当建立健全能够充分、高效发挥“公众参与—智库研判—政府决策”三位一体决策模式的系列机制，为提升重大突发公共事件中决策的公共性、科学性、权威性和高效性提供制度保障。

一是建立健全公众诉求数据采集机制，确保公众诉求在重大突发公共事件中得以全面归集和深度应用。在重大突发公共事件中，公众通过政府官方或其他途径提出诉求是参与决策的主要途径之一。因此，政府应当建立健全重大突发公共事件中的公众诉求数据采集机制，配备必要的诉求数据采集工具、诉求数据采集人员，制定应急状态下的诉求数据统一采集和应用规范，实现政府内部诉求数据全面汇集、泛互联网诉求数据广泛采集以及政府内外部诉求数据整体统筹，第一时间为智库团队研判和政府决策提供充足的公众诉求数据资源支撑。

二是建立健全智库团队政策研判机制，实现重大突发公共事件决策过程的“理性增量”。重大突发公共事件的应对并不能依靠政府的一己之力，往往需要“借智”拥有复合型人才队伍、掌握成熟工具和方法论的专业化团队，智库正是具备上述特征的决策服务机构，能够为政府决策提供综合性的团队支持。因此，政府应当建立健全重大突发公共事件中的智库团队政策研判机制，基于事件性质，迅速从智库中筛选、引入专业团队，授权智库团队对公众诉求数据资源开展监测分析工作，由智库团队基于科学理性的分析提出政府在事件中可能面临的潜在性、苗头性和趋势性问题，并为政府决策层提供科学、客观、及时的政策建议。

三是建立健全智库机构政策建议直报机制，保障智库团队研判成果快速准确到达决策层。重大突发公共事件最显著的特征是突发性和紧急性。应急状态下，政府所面临的环境达到一个临界值和既定的阈值，急需在高度压力下进行快速决策。基于此，重大突发公共事件中智库团队政策研判成果的传导也应当遵循高效性原则。因此，政府应当建立健全重大突发公共事件中的智库机构政策建议直报机制，赋予智库机构将其团队的研判成果直接报送至应急指挥部等重大突发公共事件决策层的权力和专门渠道，避免研判成果在报送过程中出现因层层把关导致信息递减现象，避免最佳决策时机的流失。

四是强化政府决策信息公开和传播机制，保障政府权威决策信息家喻户晓的到达性。重大突发公共事件中，决策过程仍然是包含“输入—决策—输出”的完整过程，政府应当注重政策的“输出”阶段，确保政府决策信息公开的全面性、及时性、有效性，否则极易引发舆情灾害。因此，政府应对强化重大突发公共事件中的政府决策信息公开和传播机制，以政府门户网站这一权威官方平台作为政府决策信息公开的“第一平台”“总门户”，联动政务新媒体，及时开设重大突发公共事件专题，实现政府信息全网发布、实时同源、动态更新，确保公众的公共信息知情权，增强政府回应的权威性、准确性和一致性。針对重大突发公共事件中的热点诉求，政府对相应出台的政策应当采用政策措施、解读、实施细则同步公开的“三同步”回应模式，尽可能缩小甚至去除应对措施及其配套的解读、实施细则之间的公开时间差，最大程度细化解读和实施细则的内容，并同步发布简明易懂、易于分享传播的政策办理指南、图解、常见问题解答等材料，增强政府决策信息的传播力度。

在重大突发公共事件应急处置时期，多维信息才能接近真实，综合研判才能接近科学，科学决策才能妥善应对，权威回应才能凝聚共识。本次基于新冠肺炎疫情防控期间成都公众诉求转化为政府决策的案例，探索提出了重大突发公共事件中“公众参与—智库研判—政府决策”的路径思考，为重大突发公共事件中的政府决策机制设计提供了一种新的思路。在“公众—智库—政府”“三位一体”决策机制不断健全、智库“思想市场”日渐活跃的情况下，“公众参与—智库研判—政府决策”模式同样也可于常态化情境下的政府决策过程中进行探索和应用，以提升决策的效率和质量，增强决策中的公共价值取向。

（作者单位：成都市经济发展研究院。本文系2020年度成都市哲学社会科学“新冠肺炎疫情防控”专项课题项目成果，项目编号2020ZXCZ15。）