浅议自然资源分类体系

张洪吉，李绪平，谭小琴*，马 丽，李 亮

(1.四川省自然资源科学研究院，四川 成都 610015；2.成都市地质环境检测站，四川 成都 610000；3.四川省第三测绘工程院，四川 成都 610500)

对自然资源进行科学的分类，是开展自然资源调查、监测、评价、监管的基础性工作。自然资源部成立之前，中国对自然资源实行分类分部门管理，各部门根据管理需要分别开展了相应类别资源的分类研究并制定了对应的标准和规范，为资源管理工作提供了有力保障。然而，由于自然资源的整体性和系统性，长期的分部门管理导致“九龙治水”等问题[1-2]，同时使得各部门各自建立的自然资源分类之间存在交叉、重叠和矛盾[3-4]。所以，迫切需要从理论、技术和操作层面对自然资源进行科学的系统分类，使之既与原有分类标准有效衔接，又能适应自然资源统一管理的新要求[5-6]。有鉴于此，本文在梳理中国自然资源分类的发展历程和现状的基础上，简要分析了存在的主要问题，进而在借鉴前人成果的基础上初步提出自然资源分类构想，以期为相关研究提供参考。

1 中国自然资源分类的发展历程与现状

中国对自然资源的分类管理与历次机构改革尤其是自然资源管理体制改革紧密相关，同时，其分类表达与管理模式和相关技术进步密不可分。改革开放以前，中国处于计划经济时代，自然资源管理的基本特征是以需求定供给，即资源的获取是根据各种需求来开展供给，因此在管理层面还没有形成完整的自然资源分类体系。1982年颁布的《宪法》，对自然资源的种类进行了列举，即：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。1988年国务院第二次机构改革，由原地质矿产部、水利部、原林业部、原农业部、原国家土地管理局、原国家海洋局、原国家气象局分别管理对应的自然资源，即：地质矿产资源、水利资源、森林资源、草原资源、土地资源和海洋资源[7-8]。此后至组建自然资源部之前又经过多次改革，形成了分部门管理的格局，各部门根据自然资源调查、监测、规划、评价、管理的需求从不同角度、不同维度进行分类，形成了以分门类管理为导向的自然资源分类体系，如表1所示。

表1 中国自然资源分类现状

(1)土地资源分类现状。土地资源是自然资源的重要类型，同时也是矿产、森林、水、草原、湿地等其他自然资源的重要载体，在所有自然资源中具有基础性作用，因此对土地资源的分类比较系统，也相对精细。《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。涉及土地管理的部门分别从不同的角度(或者不同的管理环节需求)制定了相应的分类标准。其中，《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)从土地调查和用途变更的角度进行分类；《第三次全国国土调查技术规程》(TD/T 1055—2019)增加了湿地作为二级分类；《城市用地分类与规划建设用地标准》从规划及用途管理的角度进行分类；《海域使用分类》(HY/T 123—2009)从用途的角度对海域进行分类；《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》在整合原《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等分类基础上，建立了统一的国土空间用地用海分类，并与“三调”工作分类进行对接。

(2)森林资源分类现状。《中华人民共和国森林法》以列举的形式解释了“森林”的涵义：包括乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林。按照用途可以分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林。《林业资源分类与代码 森林类型》(GB/T 14721—2010)按照植被类型分为乔木林、竹林、经济林、灌木林、自定义森林等一级类；按照森林类型组进行二级分类；按照森林组进行三级分类。《林地分类》(LY/T 1812—2009)对林地进行两级分类，其中一级分类包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、辅助生产林地等8种。《森林资源规划设计调查技术规程》(GB/T 26424—2010)对森林类别及林种进行分类，将森林类别分为生态公益林和商品林，将有林地、疏林地和灌木林地根据经营目标的不同分为5个林种、23个亚林种。

(3)矿产资源分类现状。《中华人民共和国矿产资源法》在矿产资源的定义中将其分为固态、液态、气态3类。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件中对矿产资源进行了细分，一级类分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产4大类，又按照矿产种类分为168种。

(4)草地资源分类现状。《中华人民共和国草原法》将草原分为天然草原和人工草地。《草地分类》(NY/T 2997—2016)将具有相同气候带和植被型组的草地划分为相同的类，有温性草原类、高寒草原类、温性荒漠类、高寒荒漠类等9类；在草地类中，按优势种、共优种划分为175个草地型。

(5)湿地资源分类现状。《湿地分类》(GB/T 24708—2009)将湿地资源分为自然湿地和人工湿地2个一级类；自然湿地分为近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地4个二级类，进一步分为30个三级类；人工湿地分为水库、运河与输水河、淡水养殖场、农用池塘等12个二级类。

(6)海洋资源分类现状。《海域使用分类》(HY/T 123—2009)按照海域用途分为渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、造地工程用海、特殊用海、其它用海等9个一级类。《中华人民共和国海岛保护法》将海岛划定为有居民海岛和无居民海岛。

2 现行自然资源分类存在的主要问题

2.1 各分类体系之间衔接不够

由于对自然资源实行分类管理，在制定不同类别资源的分类标准时，分类的角度、依据甚至目的有所不同，应用的情景和范围也不同。如土地利用现状分类的依据是土地的用途；城乡规划用地分类的依据是土地的经济、社会功能；草地分类的主要依据是其自然属性。同时，不同分类标准对资源类别的定义不同，如土地利用分类中的天然牧草地、人工牧草地与草地分类中的天然草地、人工草地定义有所差别。由于各种分类之间衔接不够，往往对资源的认定方式有所不同，导致在不同的分类标准下得到的各类资源划定边界不同。

2.2 空间分布交叉重叠和矛盾

自然资源的分布具有显著的空间特性，而且在同一立体空间往往存在多种自然资源，比如矿产资源与土地资源重叠；湿地分类中的河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地与土地利用分类中的河流水面、湖泊水面、沼泽地空间重叠。在自然资源管理过程中，各部门为了掌握相关资源的总体情况，在分类统计过程中尽可能做到覆盖相应资源所在的全部空间，从而导致统计的交叉重叠和重复计算，数据之间存在矛盾。

2.3 分类等级和详细程度不对称

一方面，不同门类自然资源分类标准的强制性程度不同，有的属于国家强制性标准，有的属于推荐性标准，有的属于行业标准，各类标准的执行程度不同。另一方面，由于各部门分类的关注重点不同，同类资源在不同分类标准中的级别不对称，如土地利用现状分类将沼泽草地、沼泽地(含草本沼泽)划分为二级类，而湿地分类中将“草本沼泽”划分为三级类，这导致不同分类的详细程度不同，也可能导致不同数据之间的匹配性和可比性较差，影响对自然资源的综合分析和评价。

3 自然资源分类思考

3.1 自然资源分类的思路和原则

(1)注重分类的系统性。自然资源统一管理，对自然资源分类提出了更高要求，亟需从顶层框架进行统一分类的设计。各类自然资源之间是相互联系、相互制约的，在空间上组成一个复杂的系统。资源分类应在空间全覆盖的基础上，既关注分类的完整性，又注重资源之间的相互联系。自然资源管理是一项系统性工程，从调查、监测、评价到规划、监管是环环相扣的过程。因此，自然资源分类框架需充分考虑各类资源的共性，兼顾自然资源管理各环节之间的衔接性，以便在自然资源类型区分、数量统计、质量辨识等方面各环节中具有连贯性和一致性。

(2)兼顾技术的可行性。一是调查监测技术的可行性，不同类别资源的调查对技术及其人力物力的要求有所差别，如遥感技术的迅猛发展使得地被覆盖调查监测难度降低、频率加大，而生物资源、矿产资源调查监测的自动化、信息化程度仍需不断提升，因此，分类的级别和详细程度应考虑技术的可达性。二是空间表达的可行性，自然资源往往重叠分布在三维立体空间上，如水资源与湿地资源、矿产资源与土地资源、地下空间资源与土地资源、生物资源与土地资源等，虽然三维地理信息等技术的快速发展为资源的立体化表达提供了强有力的手段，但当前仍有部分资源以二维的方式进行呈现，因此资源分类应兼顾空间分层表达的可行性。

(3)兼顾工作的延续性。如上节所述，各门类自然资源已有较好的分类基础，并积累了海量的调查、监测数据。为便于工作的延续，增强分类标准调整前后对资源的持续监测、分析和评价，资源分类应充分考虑与已有分类的衔接，其后续调查监测数据表现形式也应尽量考虑与已有资料的对接。

3.2 自然资源两级分类构想

根据上述思路和原则，在现有各种分类的基础上，按照《自然资源调查监测体系构建总体方案》中自然资源分层表达的理念，借鉴郝爱兵等[9]、陈国光等[10]、陈惠明等[11]、于丽雪[12]、龚健等[13]的研究成果，初步提出自然资源的一、二级分类。在垂直空间上分为地上空间层、地表覆盖层、地表基质层和地下资源层。进而将自然资源分为气候资源、(地上)空域资源、土地资源、水资源、(陆地)生物资源、海洋资源、地表基质、矿产资源、地下空间资源9个一级类，分为耕地资源、林地资源等32个二级类，如表2所示。

4 小结

通过对以往各种自然资源分类标准、规范进行梳理，说明中国在自然资源分类方面已有很好的基础，但面向自然资源统一管理的要求还存在一些问题和矛盾，亟需形成统一的分类体系。本文在分析相关问题的基础上，提出了自然资源统一分类体系的思路和原则，进而初步构建了自然资源两级分类框架。然而，由于自然资源本身的系统性，及其精细化管理工作的复杂性，还需进一步优化分类体系，并对各类资源进行细分，这也是后续将要深入研究的内容之一。