高质量建设城市群的科学指引

周勇

城市群是国家建设、区域经济发展的基础性空间载体和高地。党的十八大以来，习近平总书记多次就我国城市群建设发表重要讲话，作出一系列重要指示。这些重要论述为我国城市群建设提供了科学指引，推动城市群建设取得了巨大成就。近十年来，既有早已经走向规模、不断成熟的京津冀、长三角、珠三角城市群，又有成渝、武汉都市圈、长株潭城市群、中原城市群等后起之秀，还有珠三角城市群的升级版粤港澳大湾区。新的征程上，跨城市跨区域发展需要处理的复杂矛盾关系多，我们要以习近平总书记关于城市群建设的重要论述为指导，高质量建设我国城市群。

辩证看待规模和层级的关系，建设能够带动大中小城市及城镇协调发展的城市群

2017年习近平总书记在党的十九大报告中，就大城市和小城镇关系提出了“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。当前，各地大城市发展较快，造成用地紧张、房价和医疗教育成本居高不下，而广大中小城市，尤其偏远城镇人口外流多、建设步伐减缓、项目荒废多。城市群既是大城市的“群”，也是大中小城市和城镇的“群”，大城市需要中小城市支撑，城需要镇支持。城市群发展也不仅仅是大城市发展，更是一个或者多个大城市通过做强，带动中小城市和城镇发展;大城市带动周边区域，能够实现更大规模发展。学习习近平总书记关于城市群建设的规模层级辩证思想，把握不同规模层级建设主体的辩证内涵，应尽快改变大城市包揽经济全局，在狭小地理区域内“摊大饼”的不良做法，实现不同层次区域主体协调发展。

辩证看待自强和协作的关系，打造能够实现相关区域更高层次自我发展和更大范围区域发展的城市群平台

习近平总书记2018年在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中，就自身发展和协同发展关系，提出“推动好一个庞大集合体的发展，一定要处理好自身发展和协同发展的关系”。当前，各地谋自身发展较多，在自己的行政区域内处理事情方便，干工作得力，但帮助其他地区发展，通过其他地区发展而推动自身更好发展谋划却不多，跨区域协作机制建立不够，互动平台少。区域发展包括两个能力向度，一是本区域能力，二是跨区域能力。一地经济主体往往首先立足于本地资源，建立起自己的能力优势，但随后如果不能够走出去，充其量只是一个本地公司。一地经济主体只有走出去，跨区域才能够获取单一区域所不可能获得的资源、要素、产业、项目、市场优势。城市群建设本质上都涉及了这两个区域发展能力，一方面是通过城市群建设，强化经济主体的本区域能力。一是重新界定“本地”概念，比如以往一家株洲的公司，在纳入长株潭城市群体系后，其“本地”概念就由株洲变为长株潭。二是重新划分“本地”和“外地”边界，比如在城市群建设之前，长沙的外地就是长沙以外的其他地方，而开始城市群建设后，长沙的外地不再包括株洲和湘潭，外地已经变为长株潭以外的其他区域。另一方面是通过城市群建设，强化了跨区域能力，比如在城市群建设之前，长沙以一地之力与外界进行经济交流，无论是协作能力、谈判能力都有限，长株潭一体化后，长沙所倚重的资源大增。当然，城市群发展不是通过把几个城市拉在一起就能达成，正确处理好自强和协作的关系是关键，具体而言，要正确处理好本地发展和异地发展、本地利益和其他地方利益、自身核心竞争优势和外包非核心项目等之间涉及不同地方主体的经济社会关系。

辩证看待平衡和非平衡的关系，促进相对平衡的城市群发展

习近平总书记2019年在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中，就中心和外围地区关系，提出：“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群。”习近平总书记的这一论断是对我国城市群发展思想的重大突破。长期以来，我国在发展中混淆了民生发展和经济发展、一次分配和二次分配、资源定价和生产定价之间的辩证关系。经济效率与分工、专业化相关，需要以适当规模和产业聚集为前提，客观上要求经济活动分布不是均衡分布，而是重点分布、集中分布。而我们的民生保障却带有普遍性，不应有过高的地区差别和人群差别。此外，经济活动集中的区域往往资源要素单位面积占有量高，各类成本居高不下，这时经济活动非集中地区的资源要素价格优势就可以显现出来。要通过完善一次分配和二次分配，资源特别是自然资源、生态资源定价，协调不同区域经济发展和民生发展的关系。城市群的发展首先贯彻的是非平衡发展原则，通过对部分地理邻近，已经处于优势地位的数个城市加大支持力度，促进其更强更大的发展。此举无疑会进一步加大欠发达区域和发达区域之间的差距，这是必然的，是经济规律使然。但发展离不开稳定，经济发展不能脱离民生发展，一方面要通过城市群带动，让欠发达地区经济得到发展，另一方面要通过转移支付和资源定价机制改革，让城市群的发展惠及欠发达地区，从而促进两者之间的相对平衡。

辩证看待集中和分散的关系，发展空间多元化布局的城市群

习近平总书记2020年在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中，就集中和分散的关系，提出我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。城市之间既要加强互联互通，也要有必要的生态和安全屏障。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。长期以来我国各地都产生了“强省会中心”这一现象，省会中心城市超大规模发展，但发展仅限于自身，与其他地级市之间缺乏经济协作关系，经济带动力不强，同时由于资源要素紧张，在资金大投入，产业大发展背景下，经济效率不升反降。需要变单中心城市建設思路为多中心、城市组团发展导向;变一家独大为合作共赢。城市群空间多元化布局既体现在省域层面也体现在跨省的区域层面。对一省而言，应通过省会中心城市和周边具有一定经济实力、辐射带动能力强并处于有利区位的其他伙伴城市合作，共建省域发展城市群，比如长沙和株洲、湘潭。对流域、平原等更大跨省区域，应通过抓省龙头或者相关中心区域，共建跨省的区域发展城市群，比如中原城市群，所聚集的发展城市不仅仅限河南一地，京津冀、长三角城市群也是跨省域城市群。

辩证看待不同发展需求，全面推进城市群建设

习近平总书记2020年在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中，就经济和社会、生态关系，提出：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。”发展是一个系统的多元概念，区域工作作为一个整体，涉及不同类型发展的均衡，新发展阶段一定要完整、准确、全面贯彻新发展理念，按照高质量发展要求建设城市群。应在城市群内部进行区域合理分工，政治中心、文化中心、研发中心、教育中心、娱乐中心、生产中心、交流中心、资源中心、人居中心等功能应适度错开，各个组团应有专业或者专门化模块，主体功能既能够服务整体城市群，又能够满足自身基本需求。要将城市群作为一个内涵丰富的系统综合体来探索，按照辩证法的要求，理顺不同发展之间的对立统一关系，有效缓解矛盾。要强化对不同区域发展价值的认识，当前尤其需要在城市群建设中深化资源价值、环境价值、生活价值、安全价值、社会稳定价值的认识。

（作者单位：中国社会科学院）