中国地下水污染防治的“拉夫运河时刻”及超级基金思考

马宝强，汤 超，王 潇

(甘肃省生态环境科学设计研究院，甘肃 兰州 730000)

地球上的水是一种有限的资源，如果利用不当，会造成水资源枯竭的危险。地下水是水资源的重要组成部分，也是非常珍贵的淡水资源，占全球淡水资源量的30.1%，目前在可供人类利用的淡水资源中，其中98%是地下水，全球50%人口依靠地下水作为饮用水源[1]。印度、中国、美国是世界地下水开采利用量最大的3个国家，约占全球地下水开采量的50%以上。地下水占中国水资源总量的1/3，在国民经济建设过程中发挥着重要作用。然而，2013-2018年全国地下水监测点中水质污染率(水质为Ⅳ-Ⅴ类)已达到60%～86%，地下水的污染程度非常严重。地下水的污染与地表水的污染明显不同，污染具有隐蔽性和复杂性，治理修复难度也很大。一旦地下水受到污染，污染物可能会几十年甚至更长时间停留在含水层中，无法在短期内被快速消除。这种看不见的地下水污染正日益威胁着我们的生态环境和身体健康。

美国在地下水污染防治方面，起步时间早，积累了丰富的经验。尤其是发生于1978年的“拉夫运河事件”，为美国近代历史上著名的土壤和地下水污染事件，该事件当时在全美引起了非常广泛的关注，使更多人们开始关心并参与土壤和地下水环境的保护，也倒逼了美国土壤和地下水环境保护方面的相关法律制定，特别是1980年“超级基金法案”的制定，为美国土壤和地下水污染防治提供了坚实的制度保障。本文回顾了美国“拉夫运河事件”的历史，以及中国近几年的土壤和地下水污染的热点事件，以及这些事件对完善相关法律法规的促进作用，表明中国地下水污染防治已经进入了“拉夫运河时刻”。中国可以在美国治理地下水污染的成功经验基础之上，制定更完善的地下水污染防治的法律法规和相应的防治措施，更好地为中国生态文明和美丽中国建设贡献力量。

1 美国拉夫运河事件及超级基金法的诞生

1.1 美国拉夫运河事件回顾

拉夫运河位于纽约州尼亚加拉瀑布市，修建于19世纪90年代初，但后来由于资金中断而废弃为一段普通水道[2-3]。1942年，这段废弃的水道被当地政府拍卖给了胡克公司，胡克公司将其作为填埋化学废弃物的场地，向其中填埋了包含六氯化苯、氯苯、二噁英等有毒物质的大量化学废弃物[3-4]。1953年，胡克公司将填满化学废弃物的场地低价卖给了尼亚加拉瀑布市教育董事会。董事会在此建设了学校，房地产也在这里得到了开发。截止1978年，运河地区已建成3所学校以及800套住宅和240套公寓[5]。不幸的是，从1977年开始，该地区很多家庭出现了孕妇流产、死胎、婴儿畸形等各种疾病，很多成年人患了肿瘤、癌症[6-7]，患病原因就是埋藏在地下的化学废弃物。这次地下水污染事件震惊了全美国。1980年，卡特总统颁布了联邦政府紧急令，受污染影响的绝大多数当地居民得到政府的疏散安置，同时污染场地进入治理状态。该场地的修复治理工程直至2004年才宣告结束，历经24 a，耗资4亿多美元[8-9]，可见土壤与地下水污染场地修复治理的难度之大。

1.2 超级基金法的由来及主要特点

拉夫运河事件催生了一系列相关法律法规的制定。《环境综合反应、赔偿和责任法》是受拉夫运河事件的直接影响紧急颁布的最重要法律，为保障其贯彻落实，美国联邦政府设立了用以修复治理污染场地的联邦“超级基金”，因此该项法律通常又被称为《超级基金法》，这也是该法案的最大制度创新[10]。《超级基金法》于1980年12月由美国国会颁布，是美国土壤与地下水污染防治方面的最重要和最严厉的一部法律，赋予美国环境保护总署(USEPA)对污染责任方无限期的追溯权力和处理污染事件的高度自主权。《超级基金法》最大的特点就是对排放污染的企业具有最严格的追溯责任和连带责任，即使在超级基金法颁布之前，存在污染行为的企业，虽然没有违反当时的法律规定，也必须为污染治理承担责任[11-13]。USEPA不需要花费很多的精力认定责任方，《超级基金法》允许USEPA可以利用超级基金优先垫付场地的治理费用，后由USEPA向污染责任方追讨，并且USEPA无需向多个责任方追讨费用，只需向相关一个责任方追讨即可，然后由此责任方通过法律手段向其他责任方追讨治理费用，即为“先治理，后追责”，有力提高了污染场地的治理效率[14-15]。《超级基金法》对严重威胁公共卫生环境和人体健康的污染地块建立了“国家优先名录(NPL)”，该名录目前每年更新2次[16]，用以指导USEPA对污染场地采取措施。为了利用有限的资金治理完成更多污染场地，超级基金仅支持列入NPL污染场地的修复治理[6，10，17]。

《超级基金法》自1980年颁布以来，也在不断修正完善[18-19]。《超级基金修正与再授权法》是修正《超级基金法》最重要的一部法律[13，20-21]，拓宽了超级基金的资金来源，规定了污染场地的清理及和解程序，鼓励公众参与等等。《超级基金法》通过不断的修正完善，不仅加快了棕色地块的治理，也加快了棕色地块的再开发。截至2020年9月，累积列入NPL的污染场地共有1 813块，其中427块污染场地已被治理完毕并从NPL中删除[22]，约占总NPL场地的24%；已被修复清理的地下水、地表水体积[17，23]约有13亿 m3(截止2008年)。

1.3 超级基金的资金来源

超级基金的资金来源主要包括：政府的专项拨款、税收收入、追回费用、罚款与赔偿收入[14，24]，还有基金利息。1980年，美国《超级基金法》设立前5 a(1980-1985年)的初始资金为16亿美元[25]，其中主要的13.8亿美元来自于对石油和化工行业征收的专门税，剩余2.2亿美元来自联邦财政拨款(其中每年拨款4 400美元，1986年《超级基金修正与再授权法》规定增加至每年2.5亿美元，授权期限为5 a[26])。超级基金税收收入主要包括石油产品税、化学品原料税和环境税，其中环境税是《超级基金修正与再授权法》规定的，收取对象是年收入在200万美元以上的企业[20]。追回费用是针对责任方已经明确但无偿付能力的污染场地，由政府先期垫资，后期再向责任方追回。罚款与赔偿收入是针对违反《超级基金法》的责任方采取罚款与惩罚性赔偿。据1996年的数据统计，当年超级基金的资金总额已有85亿美元，其中主要资金来源于针对企业的附加税(25亿美元)和联邦普通税费(27.5亿美元)，约占超级基金资金总额的62%，其余来源包括基金利息和追回款项等[20，27]。超级基金的资金来源并非固定，进入21世纪以来，1999-2013年期间，用于治理常规NPL场地的资金来源有超过80%是联邦的财政拨款[21]。

2 中国地下水污染防治的“拉夫运河时刻”

2.1 地下水污染防治热点事件及“拉夫运河时刻”

2013年2月，有网民反映山东潍坊某企业将污水通过管井高压注入了地下1 000 m的含水层，污染了地下水，该事件在网上引起了广泛的舆论关注[28]。事件发生后，有学者在Science中发文提出[29]，该事件应该成为中国地下水污染防治的“拉夫运河时刻”，进而推出更完善的法律措施保护地下水不受污染。

2014年9月，有媒体披露内蒙古阿拉善盟腾格里工业园区的化工企业将未经处理的固体废弃物埋入腾格里沙漠里面，对土壤和地下水了造成了严重污染，该事件引起党中央高度重视，习近平总书记等中央领导对此作出重要批示[30]。时隔5年，2019年11月，宁夏中卫腾格里沙漠边缘位置又爆出了大面积的污染问题，污染物为造纸废液，污染时间长达20余年，而且污染场地紧邻中卫沙坡头国家级自然保护区，目前正在接受治理[31]。

2016年4月，江苏常州发生了“毒地事件”，常州外国语学校搬入新校址后，大批学生出现身体不适，近500名学生检出皮炎、血液指标异常等，个别同学还查出淋巴癌、白血病等。经检测，该校区地下水、空气均检出污染物，而该学校附近曾有几家化工厂向周围排放了很多有毒物质[32-33]，该事件被媒体称为“常州版拉夫运河案”[34]。

这些土壤与地下水污染的热点事件在国内引起了广泛关注，但是这些事件是否会成为中国版的“拉夫运河事件”，以及是否会促进地下水污染防治相关法律法规的完善。为此，本文进一步梳理了上述3个地下水污染热点事件发生后，我国相关地下水法律法规的出台情况(图1)。

图1 地下水污染热点事件及相关法律法规出台情况

2.2 相关法律法规出台情况(2013-2020)

自2013年山东潍坊地下水污染事件后，我国相继发布并实施了《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》，其中《水污染防治行动计划》中专门提到了严控地下水超采和防治地下水污染的实施措施，《土壤污染防治行动计划》有4处提到了地下水污染防治。更重要的是，2019年1月1日，我国正式实施了《中华人民共和国土壤污染防治法》，其中有8处提到了地下水污染防治的内容；2019年5月生态环境部、自然资源部等五部门联合印发了《地下水污染防治方案》；2020年6月国务院将《地下水管理条例》列入了国家立法工作计划，表明诸多地下水污染热点事件以及地下水污染严重性已经在促进我国相关法律法规的完善，我国地下水污染防治工作进入了关键的“拉夫运河时刻”。

3 建立我国地下水污染防治超级基金制度的必要性

3.1 地下水污染防治资金缺乏制度保障

我国国家层面关于地下水环境保护方面的已有基本法律包括《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)和《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)。这些基本法中都没有明确水污染防治的资金来源。《水污染防治法》制定于1984年，是我国针对水污染防治方面的专门法律，后经3次修订，在我国水生态环境保护方面发挥了重大作用。2017年最新修订的《水污染防治法》中有12次提到了地下水，但关于地下水污染防治仍然存在不足：(1)污染地块的责任认定存在法律盲区，导致责任认定过程需要耗费时间[20，35]；(2)即使明确了责任方，如果责任方无力承担治理的费用，则场地的治理修复工作就会存在因为无钱治理而被搁置的可能性；(3)对于某些企业来说，惩罚力度小、违法成本低。2014年最新修订的《环境保护法》全文中都没有提到地下水，涉及地下水的内容模糊不清。2016年最新修订的《水法》中，有12处提到了地下水，但都是关于控制地下水水位和超采的内容。《全国地下水污染防治规划》(2011-2020)和《地下水污染防治实施方案》(2019-2035)，虽然都提到了投资估算和加大资金投入，但是涉及的具体资金来源仍然不清。此外，中央财政部每年投入的水专项资金并不稳定，社会参与的资本比较少，导致目前相关的水污染防治项目并不能全部如期实施[36]。由于缺乏完善的环境管理法规和多元化的环保融资机制，我国环境保护资金的投入额占全国GDP的比例一直持续低于1.5%，而只有当这比例高于2%～3%时，才能改善环境质量[37]。

3.2 土壤污染防治基金建设的重要启示

土壤带是地表污染物进入地下水的关键通道，在地下水污染防治过程中具有重要的地位，但我国土壤环境的总体状况比较严重[25]。《土壤污染防治法》第71条提到建立土壤污染防治基金制度，第59条规定国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度，这和美国《超级基金法》的超级基金制度和国家优先污染场地治理名录基本相同。为规范土壤污染防治基金的资金筹集、管理和使用，2020年1月21日，财政部、生态环境部等六部门联合印发了《土壤污染防治基金管理办法》，其中提到了基金的资金来源、运作方式和主要用途等。这意味着我国土壤与地下水污染防治将很快会拥有自己的“超级基金制度”。

然而，土壤的污染防治不等同于地下水的污染防治，虽然土壤的污染防治可以预防地表污染物进入地下水中，但是针对某些污染源以特殊通道(如管井注入、场地渗漏、天窗等)进入含水层污染地下水的问题，还有已经被历史原因普遍污染的地下水，这些污染的修复治理资金应该从何而来，仍然是一个悬而未决的问题。由于地下水污染的隐蔽性、复杂性和难以修复性，因此为了全面推进我国地下水的污染防治工作，我国应该借鉴美国已实施的《超级基金法》的成功经验，专门建立地下水污染防治的超级基金制度和更严格的地下水污染防治法，对于那些责任难认定或责任方无力承担修复治理的地下水污染问题，可以采用超级基金施行“先治理，后追责”的治理措施。

3.3 建立地下水污染防治的专项超级基金制度

我国现有关于地下水污染防治的基本性法律都没有对地下水污染防治的资金来源作出明确说明[20]，导致地下水污染防治工作的开展缺乏资金保障。为保障地下水污染防治工作稳定推进，我国应该建立地下水污染防治的专项基金制度。美国《超级基金法》在实施过程中存在缺陷，因此我们应该吸取历史经验教训借鉴其中的有利部分[6，21，38]。

3.3.1 积极拓宽超级基金的资金来源

超级基金的资金来源除了固定的中央及地方财政专项拨款以外，还应该包括企业环境税费、污染场地的追回费用、罚款等，同时要发挥市场作用，通过优惠政策等方式鼓励社会资本参与，以市场手段运营和管理基金，建立多元化的基金融资模式。美国环境税的征收对象是年收入高于200万美元的企业[20，36，39]，但是对于年收入在200万美元以上且基本不排污的企业来说，这显然打击了其生产经营的积极性，同时对于年收入在200万美元以下且严重排污的企业来说，却使他们逃脱了应有的法律制裁。因此我们在征收环境税时，不能采取“一刀切”的方式，不仅要根据企业行业类型或排污的可能性大小，而且要考虑企业的中长期发展。为减少污染物排放和推进生态文明建设，我国自2018年1月1日，已经正式施行了《中华人民共和国环境保护税法》，环境税的计税依据主要是根据不同污染物排放量折合的污染当量数确定，但是对于环境税的具体用途该法并没有作出明确说明。针对地下水污染可能性大的企业所收取的环境税，有必要进一步明确环境税的重点用途，可将其纳入到地下水污染防治的专项超级基金当中。在向已经产生污染的企业收取场地治理费用时，要酌情考虑企业的经济负担，寻找既利于环境修复，又利于企业长期发展的解决方法[23,35]。如果环境税对企业运行造成的经济负担过大，则可以考虑通过收取环境污染保证金的措施，如果监管企业在考察年限内给环境确实造成了污染，这笔资金就应纳入到地下水污染防治的超级基金里面[12]。

3.3.2 科学管理、监督基金使用过程

基金管理方面，尽可能减小管理费用的支出，避免因管理费用过高而导致污染场地治理费用偏低的问题[16，40]。基金支出过程中，在赋予环保部门“执行优先”和“先治理，后追责”的高度自主权利的同时，要建立基金使用全过程的监管制度，避免基金的实施成本过高和滋生权力腐败[16,23]。美国超级基金在运行过程中，就因为环保机构的权利过大，导致基金使用过程缺乏对成本的控制，使污染场地治理费用偏高。为保障污染场地得到最大程度地治理干净并得到社会公众的广泛认可，对超级基金所治理场地的效果要通过建立完善的评价指标进行严格评价，如果效果与预期目标差距明显或污染指标没有被完全去除，则应该追究相关当事人的法律责任。

3.3.3 建立国家优先治理的地下水污染场地清单

我国《地下水污染防治实施方案》中已经提到建立地下水污染场地清单并开展开修复试点，这部分可以逐渐发展为“国家优先治理地下水污染场地名录”。国家环保部门采取科学的调查评估程序，建立名录。超级基金的使用对象应重点针对名录里面的场地。在地下水污染场地的治理过程中，对于污染责任人不清或暂时无力承担治理费用的情况，超级基金可以优先支付名录里面的场地治理费用，直至场地修复完成。由于非常严格的治理标准及责任，美国每个污染地块的修复治理时间和成本都比较多，平均时间为12年，治理费用为0.25亿美元[11]，因此在提高治理效率的同时，要注意加强治理标准的严格管控。为避免垫付资金亏空过大和无法追回的风险，应该建立相关的风险保障措施[36]。对于历史遗留的污染地块和历史时期造成污染的企业，应该在一定限度内追溯法律责任和承担治理费用[23]。

4 结语

2013年，我国山东潍坊发生了著名的地下水污染事件，引起全国舆论的广泛关注，当时有学者在Science发文提出，这个事件应该成为“中国地下水污染防治的拉夫运河时刻”。本文回顾了1978年发生在美国的“拉夫运河事件”始末以及该事件发生后美国于1980年迅速出台了《环境综合治理、赔偿和责任法》(又被称为《超级基金法》)。“拉夫运河事件”的发生，使美国全民认识到了地下水污染防治与人类居住环境及身体健康的重要性，并制定了最严格的《超级基金法》，该法的出台为美国的地下水污染防治做出了重要保障和贡献。我国是世界上地下水开采利用规模的最大国家之一，地下水占中国水资源总量的1/3，但存在严重污染问题，应该引起高度重视。本文梳理了2013年以来，相关地下水污染热点事件的发生及法律法规的出台情况，表明中国的地下水污染防治已经进入了“拉夫运河时刻”。目前最新实施的《土壤污染防治法》中已经明确提到建立土壤污染防治的超级基金，《地下水污染防治实施方案》中也提到公布地下水污染场地清单并开展修复试点。然而，土壤污染防治并不等同于地下水的污染防治，因此本文提出为保障我国地下水污染防治工作高效推进，还需建立专门的地下水污染防治超级基金制度。