解析从多规合一到国土空间规划体系

栗碧英

（山西省城乡规划设计研究院有限公司，山西太原 030001）

国土空间资源规划对于我国可持续发展目标的达成具有非常重要的意义。该项管理可为相关工作的开展提供科学指导，对现存问题实行优化和调整，以此更好地保证国土规划效果，实现空间资源的科学利用。

1 多规合一概念的提出

随着我国经济实力的增强，规划工作从原本的单一部门规划逐渐向多部门协同作业、共同实现规划目标方向发展。规划工作不再是单一部门的任务，需要各领域及部门的共同参与，以推动我国长远发展。在改革开放初期阶段，规划工作的落实是根据部门实际情况单独编制和处理的，每个部门会充分考虑自身工作要求，在规划目标的引导下开展内容编制和处理，而不同部门编制的规划内容存在较大差异，影响了最终的落实效果，加剧了环境资源消耗，带来了较多的负面问题，如图1所示。

图1 多规合一

根据现有数据资料分析可知，我国现有的关于规划类的法律规定达到80多种，非法定规定数量则更多，每个部门遵循规范要求不同，编制内容也会呈现多样化特征，空间资源规划面临多种选择，不仅影响了规划落实效果，还会加剧部门间的矛盾和分歧，降低工作质量。此外，因为规划编制种类较多，审批作业难度也随之加大，消耗时间也在延长，为城市化建设目标的达成带来了阻碍。

在该背景下，我国提出多规合一概念，希望通过该理念指导，提高空间规划作业效率，完善规划体系，改善建设效果。多规合一理念中，多规指的是城市规划、土地规划、经济规划、社会发展规划、环境规划等内容，将这些规划内容实行融合处理可在做好管理和约束的基础上，推动城市各产业的健康发展，保护城市生态环境，减少资源浪费，达到可持续发展的目标。

2 多规合一的根本思路

2.1 遵循统一化、模式化、标准化的基本原则

“多规合一”理念的核心就是坚持以政府部门为主导，以行政机关单位为主体，促进各部门的沟通交流、信息共享与协调配合。与此同时，相关工作人员要结合信息内容，组织开展全面且深入的调查活动，确保国土资源规划工作的有序开展。再者，积极采纳各方提出的合理化意见和建议，选择符合当地规划发展要求的可行性措施，在追求经济发展的基础上，保障生态系统平衡，推动经济建设与生态文明建设的协同进步。

2.2 遵循逐步推进的基本原则

合理设定短期发展目标与长期发展目标，维持二者之间的相对平衡关系。短期发展目标要全面且细致，而长期发展目标则要满足实际发展概况。由此，应制定和落实完整性、合理性、可行性的发展规划，使经济始终处于稳定平衡状态。同时，短期或长期发展目标必须与社会发展概况相匹配，做到优化分配，合理利用国土资源。

2.3 坚实深厉浅揭原则

在国土空间资源规划作业中，为实现空间和土地资源的科学利用，工作人员应先开展前期勘察作业，获取准确数据资料，再结合区域特征，在环保原则的指导下完善规划方案，增加总体利用率。在规划工作中，还需对当地特色予以调查和了解，并在规划中融入这些特色资源，凸显本土优势，切忌不可照搬照抄，以免带来资源浪费，阻碍城市建设。总之，在国土空间资源规划中要坚持深厉浅揭的基本原则，以保证方案编制的科学性、可行性。

2.4 坚持科学发展观原则

国土空间资源规划中，为落实多规合一的要求，应坚持科学发展观的原则，完善规划体系和内容，改善规划方案质量。具体来说，在规划工作中，管理、设计、实施等部门人员应将规划作为基础性工作，明确其重要作用和意义，根据区域具体情况，对空间及土地资源实行科学处理，增大利用率。再者，了解市场发展趋势，完善规划方案内容，并要求各部门严格按照规划方案开展各项工作，加大监管力度，强化执行效果。同时合理划分各部门职能和任务，且定期开展检查作业，确保相关工作的高度落实，实现空间及土地资源的科学利用，减少问题产生，最终推动区域的良好建设和发展，实现城市化的建设目标。

3 多规合一规划体系措施

3.1 完善法律体系，明确其地位作用

建立健全的法律体系和规范要求，并在其中对统筹发展、功能区的科学划分、缩短区域差距等要求予以详细标注和说明，对国土空间规划实行科学指导和约束，以促进相关工作的有效落实。另外，确定国土空间规划在法律体系中的地位作用，加大部门及人员的重视力度，保障工作的有效落实。完善国土空间规划的相关法律条文，实现统筹管理和协调。省市等地方层面，要形成上下对应的规划体系和规划法规，确保“主体功能区规划”“土地规划”“城乡规划”“林地规划”的法律效力，强调其刚性地位，杜绝突破规划，违法用地。

3.2 顶层规划和详细规划

在多规合一理念作用下，相关部门需要对国土空间规划中的顶层规划和详细规划实行梳理和完善，根据现有体系制度，加大管理力度，规划管理流程和工序，保证工作的逐步落实，做好协调处理工作。在规划工作中可遵照1+X的思路要求，开展全局与局部的协调处理，加大细节处理力度，为工作落实提供可靠依据和支持，加强总体管控效果。此外，“多规合一”空间体系的构成基本上可以由四种发展思路构成，包括城乡发展规划体系、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、空间规划与国民经济和社会发展并行，在此基础上展开“多规合一”，借助“一张蓝图”实现国土空间全面规划。

3.3 国土空间规划体系的优化处理

在多规合一理念下构建国土空间规划体系，需要从基层开展优化和调整工作，完善体系内容，调整结构框架，以推动国土空间规划工作的顺利开展，实现资源的科学利用。同时在优化处理中，要加深对层次及从属关系的了解和掌握，以逐层递进的方式开展调整作业，完善体系内容，扩展功能作用，进而加强国土空间规划的科学性、合理性。在规划内容编制时，应从多规合一角度进行综合思考与分析，对城市空间、土地资源、生态环境等加以融合思考和分析，确保内容的完善性、合理性，审核中也同样需要从多角度展开分析，找出规划内容不协调之处，加以改善，以提高工作质量。如在城市空间规划的过程中，一方面要展开详细的专项规划，另一方面也需对农业、自然保护、林地等发展控制地区实行良性规划，以促进城市空间的合理设计，推动省域、全国范围内经济的可持续发展。

3.4 完善配套体系

多规合一下对国土空间规划体系构建要求较高，除要健全自身体系结构外，还需完善配套体系内容，二者相辅相成，促进国土空间规划的顺利落实，加强空间及土地资源规划合理性。

首先，完善法律政策的相关配套体系针对城乡规划、土地资源利用、生态环境保护等重点内容予以详细说明，并建立完善的法律规范，注重科学管控，保证规划内容的合理性、可行性。在法律配套体系支撑下，对参与部门职能和责任加以科学划分，确保问题产生后可快速解决和处理，避免造成损失。

其次，注重行政管理机构的改革，实现权力的科学划分，使参与部门明确自身作业要点，准确落实工作要求。如领导班子及小组的工作职责为制定工作的整体计划，指导相关政策及技术规范的制定，监督各项工作的执行情况，组织各部门开展相关工作。专责小组的工作职责为组织日常的技术问题，展开技术答疑，负责统筹协调部门审查与对接工作，协调会议组织工作。

3.5 开展宏观调控，加大协调管理力度

宏观调控与协调管理是多规合一理念下国土空间规划体系构建的重要内容，对于完善体系结构、提高工作质量有着重要作用。在宏观调控上，要求工作人员全面了解城乡规划及发展情况，综合考量区域经济发展、环境保护及人民生活需求等内容，建立完善的宏观调控方案，实现资源的科学开发和管理，环境的有效保护和修复，进而改进人们生活质量。在协调管理上需要相关部门树立正确的思想意识，在问题或矛盾发生的第一时间予以了解和掌握，找出问题成因，通过与相关部门的协商，制定科学处理方案，改进国土空间规划工作质量，减少问题产生。在协调管理中，重点处理城市规划与总规划、公共服务与基础设施建设、经济与总规划间的矛盾和冲突，达到最终发展目标。

4 结语

总之，在日后国土空间规划中，相关人员应积极完善土地规划体系和配套体系，加强宏观调控，进而实现国土资源的科学开发和利用，为我国经济增长提供助力。