基于网络治理视角的宗教事务管理创新

许 烨

(湖南省社会主义学院,湖南 长沙 410006)

网络治理是一种实用价值高,且政府、公民、社会各方对其认同度也相对较高的理论。网络治理在企业的管理活动中的原意是企业利益相关者达成的一种关系,这种关系的产生是基于正式或者非正式的合同。随着社会多元化的发展,公共组织、私人组织、社会团体以及社会个体共同构成了一个闭合网络,该网络提供社会所需的公共产品和公共服务。宗教事务管理实现更高层次的现代化,关键是厘清宗教事务管理各主体的关系,从空间维度重构“省—市—区(县)—乡—村—点”结构,推动宗教事务网络治理常规化;从时间维度重造“事前预警—事中应急—事后恢复”流程,解决宗教事务网络治理规范化问题;从层级维度重塑“宏观搭台—中观定标—微观落地”机制,提升宗教事务网络治理制度化水平。

一、网络治理及其与宗教事务管理创新的内在联系

(一)网络治理的内涵

网络治理又被称为网络化治理,其治理机制中首要因素是网络结构中多元主体之间的相互信任以及相互协调合作,这种协调机制存在着利益之间的平衡,既有网络中各成员的利益,也有个体与网络之间的关系,是“一种全新的通过公私部门合作,非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式”[1]。其所依存的网络具有广义性,是社会网络、各组织间网络与有形网络作用的综合。

网络治理是基于当前越来越复杂的公共问题、多样化增长的人民需求,政府部门、企业、社会等主体之间形成合作互动的网络,共同管理公共事务的过程。

表1 网络治理与市场治理、科层治理的比较

网络治理既不同于市场的完全自主的决策方式,又不同于科层治理严格自上而下的决策方式,而是采用一种共同参与和协商的方式,以基层社会需求为重心,以政府再造过程为动力原点,以基层社区自治为平台,以非营利组织体系为经纬线,建构从地方政府到社区组织、再到公民个人等多重社会主体,平等合作,形塑公共产品与服务提供的多重网络。[2]网络治理是科层治理和市场治理的一种中间态治理形式,也可以说是科层治理和市场治理的融合和重叠。

(二)网络治理与宗教事务管理的契合

网络的最重要的两大要素分别是节点和结构,节点即网络治理中的各个主体,而结构即各个主体之间的关系形成的网状结构。网络治理与宗教事务管理有着密切的内在联系,两者之间具有高度的契合性。宗教事务的网络治理是指多个相互独立的治理主体,建构出一个多元化、互相信任、相互依赖的关系网络,在这一网络中,通过有效的协调与合作,及时的信息沟通与资源交换,共同参与宗教事务管理的过程。[3]网络治理的行为主要通过宗教事务管理的显性或隐性的关系链接而进行,这种关系是通过嵌入的形式存在于网络。宗教事务网络治理的实现离不开多元治理主体间良好的信任与合作关系,其结构的形成依赖多元主体的持续互动、信任、合作与互惠。

图1 宗教事务的治理网络

宗教事务网络治理由政府部门、宗教团体、社区及社区自治组织、宗教界及公民个人等主体构成,具有以下特点:一是高质量的信息传递。相较一般的事务管理,协同关系中的信息交换与传递更突显针对性、隐秘性与专业化的特征。二是组织互动学习,主要包括知识获取、互动沟通、政策释义等。在宗教事务管理的过程中,政府部门在不断与网络组织成员进行交流的同时,保证了宗教界信教群众与政府之间的互动沟通,达成共识,从而促进政策的施行。而政策释义则是指对某一特定事件进行解释以使得协同双方对此达成政治共识的过程。三是信任与嵌入。在长期合作的基础上,宗教事务管理网络中的双边关系很容易激发信任的产生[4],如宗教团体和宗教界代表人士对政府部门的信任,宗教工作干部对宗教团体、宗教界代表人士的信任等,从而使得双边关系的协同一致性逐渐增强。这种信任关系加速了双方在协同中的决策,使政府部门能够凭借其多维路径的联结性,将政策资源由一种关系传递至另一种关系,在原本不存在协同关系的组织间建立协同。

(三)网络治理对宗教事务管理的价值诉求

在宗教事务管理过程中,各参与主体通过对话协商、交流信息、表达意愿、共享资源等实现合作,努力在改善互动关系中达成一个各方都比较满意的政策方案。通过这样减少社会不公平和利益分歧,最大限度地使宗教界和信教群众团结在党和政府的周围,实现社会利益的最大化,维护社会的稳定。

在民主政治环境下,政府部门以全心全意为人民服务为宗旨,正是因为这种责任,宗教事务管理工作才显得崇高。公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础上的。[5]网络治理有利于宗教事务管理多元主体之间的合作与协调。一是政府部门——权能重塑的公共服务向度。宗教事务管理的价值、积极引导宗教与社会主义社会相适应的引导性职能、培育宗教界和信教群众的责任与义务意识,这三个公共服务维度成为服务型政府全能再造的核心。二是宗教团体定位——社会组织的力量。宗教团体作为一个行为主体,需要获得更加明确的自身定位和认同。治理角色的恰当定位是治理共同体合意运作的基本条件。三是积极的公民参与。在网络治理的框架下重构行政与公民的关系是一个总体性的政府再造过程,其内容远远超过公民参与的范围。

网络治理的最终目标是实现善治,而善治在工具层面则是实现资源的帕累托最优配置,在价值层面是实现公共利益。各宗教事务管理的活动主体之间只有建立起真正的合作型信任关系,网络化治理模式才可以建立和保持长久的生命力。作为共同体的成员,中国公民的身份要求所有人拥有平等的权利,承担平等的义务。这样一个共同体的联结纽带是互惠与合作的横向联系。[5]在网络治理的角度,网络化的宗教事务管理主体架构中,各个主体在权力上彼此依赖,有效开展合作、协同,这就促使宗教事务管理不断迈向多元化。为了使网络治理架构能够成功建立且发挥长效作用,各个宗教事务管理主体必须真正实现互惠互信、高效合作。彼此信任是多个主体展开合作的前提条件,也是发挥网络化治理体制优势的重要支撑。在网络化的宗教事务管理模式中,参与治理的各方主体要想在利益上达成一致,就必须通过对话、相互妥协的方式,进一步提高宗教事务管理能力和水平。

二、宗教事务管理中的网络治理实践——以宗教中国化实践基地打造为例

在国家治理体系和治理能力现代化的持续推动下,宗教事务管理模式呈现由“部门化”向“社会化”转向、“碎片化”向“网络化”转向的趋势。

1、宗教事务管理模式由“部门化”向“社会化”转向。从制度层面来看,无论是宗教事务管理的“部门化”还是“社会化”都属于宗教管理体制具体模式的范畴。从管理的层面来看,政府以向社会转移权力的方式,鼓励外部主体积极融入宗教事务管理,突破过去政府部门作为宗教事务管理的唯一主体的局面,建立多元主体共同参与宗教事务管理的体制机制,也就是实现治理的社会化和治理主体的多元化。

以长沙市开福区创建基层统战工作示范区为例,宗教中国化实践基地的打造就充分发挥了参与主体的多元化优势,政府再造、社区自治、宗教组织和公民的参与,是目前宗教事务多元治理主体架构的重要分析维度,也是创新宗教事务社会管理体制的着力点。

一是政府再造。开福区统战部牵头示范区创建工程,制定创建方案,召开区委统一战线工作领导小组会议,下发工作任务,明确创建目标,各民主党派区工委、区党外知识分子联谊会、统战成员单位、各创建单位围绕“一套机制”“四大基地”自行制定配套执行方案,宗教事务部门负责畅通部门联动运行机制。这种以多个主体共同参与治理的重塑过程,不只是在政府系统内部实现扁平化,还意味着要从政府流程重塑出发,使宗教事务管理从高度官僚化走向网络化治理,让不同主体基于平等、合作、互信等要素搭建社会化的主体结构。而统战部门要履行统筹协调的角色,注重治理主体来源的多样性。

二是基层社区自治功能。社区自治代表着社区将承接部分公共权力与职能,社区成为服务公民的重要单元。在全面推进示范区创建工程的过程中,各基层社区组织积极配合各责任单位,对标推进,通力配合,及时将工作开展需要的文字材料、图片、视频资料报送服务单位。社区治理过程的多元平等、协同合作的网络化治理不仅体现在社区成员的参与行为上,而且也体现于各个主体围绕社区治理而展开合作,构建网络化的治理主体架构上。

三是宗教团体组织的协同。开福区以千年古刹开福寺为宗教中国化的实践基地主平台,在市佛教协会的推动下,宗教场所持续开展“五进五好”主题实践,依据《宗教事务条例》健全完善各项管理制度;不断加强场所自身建设,从宗教建筑、宗教艺术方面融入中国元素,体现中国品格,丰富场所建筑文化内涵;发挥碧湖诗社文化社团作用,开展“开福寺·印象”系列征文、书画、摄影活动,通过以点带面,形成开福宗教场所“一处一特色、一点一故事”,打造承载璀璨开福记忆的城市遗产和文化名片。这种以其成员的情感依存为依据构建社会合作治理网络,提供社会公共物品与服务的形式,大量体现在非营利组织所构成的体系中。

四是公民个人的参与。在基地打造过程中,开福区不定期举行各种情况通报会、座谈会、恳谈会、交流会、专题研讨会等,不仅有信教群众参与,也有社区公民参与。在网络治理进程中,要把各种参与者都看成治理主体,充分发挥参与者的主体性作用,这不仅有利于倾听民声、凝聚共识,也有利于调整工作方案。

2、宗教事务管理模式由“碎片化”向“网络化”转向。由于以往的宗教事务管理是垂直的、自上而下的、单一控制结构的“单中心”的碎片化治理,存在多部门职能交叉、地域重叠、权责不清的问题,加之外部参与渠道较少,信息存在不对称性和滞后性,容易造成体制分裂、权力分散、结构松动的情况,导致“上有政策,下有对策”的部门主义、地方主义盛行,从而增加了治理的成本,削弱了治理的整体效应。

图2表示在宗教中国化实践基地的打造过程中政府部门、社区组织、宗教场所和信教群众、社区公民作为网络主体以及他们之间存在的关系结构。政府部门负责制定相关方案、政策并监督政策执行,其中主要是统战部门负责,民宗、网信、财政、国保等部门配合协作。宗教场所负责方案或政策的执行,依据前期制定目标,设立具体执行方案。宗教团体、社区组织、信教群众、社区公民等均协助场所进行基地建设。网络化治理就是将分散的“小碎片”整合为“大碎片”,构建跨部门、跨领域、网络的、双向互动的、多元的参与结构,形成政府、宗教界、社区、公民等多元参与的制度安排,实现信息透明且流动充分,最终达到宗教事务管理的“一体化”,由此实现宗教事务管理的效能提升。

图2 宗教中国化实践基地打造与网络治理

图3 宗教中国化实践基地打造的网络节点

3、创新宗教事务管理中的网络治理思路。一是打造参与型政府治理。受基层对宗教的“习惯性思维”影响,传统社会的治理思路认为政府是社会唯一的权威中心,宗教事务管理靠政府部门“单打独斗”完成。随着国内外形势的深刻变化,宗教事务也日益敏感和复杂,给国家治理带来巨大冲击和挑战,传统的宗教事务管理理念亟待转换。参与型政府治理是指政府部门、宗教团体、社区组织和公民个人等多种社会力量彼此合作,形成宗教事务管理合力的一项管理创新;通过参与主体范围的不断扩大,使参与者在相互依存的环境中分享公共权利,共同管理宗教事务。

二是引导宗教团体组织自治和公民参与。应组织乡镇(街道)、村(社区)开展“三治”融合创建活动,创建一批“三治”善治示范单位。积极培育和践行社会主义核心价值观,推进以“孝、贤、洁、序”为重点的农村公序良俗建设。

三是加强信息化平台建设。当前的宗教事务管理一方面要加强信息化建设,增强政府的透明度。另一方面要提高互联网宗教监管力度,培育积极向上的网络文化,鼓励人们通过规范化的渠道参与宗教事务管理。此外,还要注重完善应急机制,打造宗教领域公共危机应急处置的大数据平台,强化政府部门处理民宗领域公共危机的能力。

三、宗教事务管理中的网络治理困境

(一)“虚拟”宗教带来的治理挑战

随着社会环境的日益复杂,宗教事务管理也遇到了新的挑战,互联网宗教活动鱼龙混杂,监管工作难度大,如宗教网站数量疯长、网络传教士大量涌现、网络宗教传播盛行、“虚拟”宗教社区出现等。现有的宗教事务管理主要针对“现实”的宗教,对“虚拟”世界的宗教缺乏管理的经验、策略。虽然目前政府部门加强了互联网上涉及宗教的内容和行为的规范管理,对防范和打击网上非法传教、网络宗教渗透、处理涉宗教网络舆情等方面进一步加大了治理力度,但治理方式还有待进一步摸索和创新。

(二)“互联网+”智能融合推进缓慢

在宗教事务管理中导入合作网络,在具体实施时可能面临着多种两难抉择,如开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾[6]。整体而言,宗教事务管理“互联网+”智能开发力度不强,落后于其他政府事务管理。

叠加型风险场景的判别性不准。目前国际国内各种风险累积,宗教事务管理中也存在政府及相关部门监管不足的风险叠加、宗教团体职能缺失的风险叠加、社会环境因素的风险叠加、境外宗教势力渗透的不安全状态的风险叠加、人的不安全行为的风险叠加、涉及民族宗教因素的突发性事件应急处置失效的风险叠加,等等。

信息的共享度不高。根据调研显示,受宗教事务本身的隐秘性因素影响,省市县(区)三级宗教事务信息共享程度不高,大部分县乡村三级宗教工作网络并未完全发挥作用。基于增强宗教事务管理的效能的目的,有必要认识信息网络的能力边界,应用新的技术手段,建立新的信息载体。同时,也要意识到这个过程是长期的、不断变化的。

决策平台缺乏协同性。在构建宗教事务管理多元主体架构时,要使治理机制在开放与封闭、原则性与灵活性之间保持动态的平衡和适当的张力,就要解决决策平台协同性不足的问题,用权变的策略来解决治理中不断浮现的各种问题和矛盾。

(三)规范体系虚化

管理体制不顺。宗教事务管理需要不同的政府部门相互配合,然而受条块思维和垂直领导的影响,政策执行过程可能出现多门多头管理、责权利不一致、治理手段单一的情况,导致不能发挥资源优势,形成整体合力。

运行机制不健全。新修订的《宗教事务条例》已出台,但相应的配套措施尚不健全,导致很多政策不适应实践需要,在落实上出现了梗阻。

宗教团体组织功能弱化。一是许多宗教团体组织行政色彩较浓,服务意识较弱。二是有的团体组织常年处于“三无”状态(无办公地点、无固定人员、无办公经费),无法发挥组织功能。三是团体组织的人员结构、素质水平与所提供的服务差距较大,如公益慈善活动的开展,发挥作用有限。四是大部分团体组织的章程不规范,服务内容缺乏特色,服务对象定位不清晰,财务管理较为混乱。

四、基于网络治理的宗教事务管理工作创新

网络结构中的各主体的位置及具体内容可以调整,结构中的主体有能动性,彼此之间存在互动,共同构成了宗教事务管理网络。宗教事务社会化趋势要求宗教事务管理也要走社会化的路子,整合各类资源,调动多方力量,构建多层次、宽领域的宗教网络治理格局,建立“法治、共治、自治”+“空间、时间、层级”六位一体的网络治理体系。

(一)空间维度:重构“省—市—区(县)—乡—村—点”结构,推动宗教事务网络治理常规化

健全县乡村三级宗教工作网络,严格落实乡村两级宗教工作责任制,建立健全分级负责、属地管理和责任追究制度,形成主体在县、延伸到乡、落实到村、规范到点的工作网络,推动宗教事务网络治理常规化。

1、精细化管理。大数据背景下,宗教事务科学管理更需要创建一个工作能留痕、信息可回溯、数据可比对的集成载体。以“互联网+”思维,重构“省—市—区(县)—乡—村—点”结构,进一步加强省级宗教网络平台数据库建设,将宗教活动场所、民间信仰场所、私设聚会点等场所、人员、日常活动时间及人数、属地网格人员和联络方式等一一纳入,并落实到各场所电子地图点位上,确保场所基础数据“一图在手,信息尽览”,使宗教工作部门实现信息同步查看、工作实时交流、问题协同处理的精细化管理。

2、提质增效。一是要做好对宗教工作的引领、规划、指导、督查。统战部门要负起牵头协调责任,宗教工作部门要担负起依法管理责任,各有关部门及工会、共青团、妇联、科协等人民团体要齐抓共管,共同做好宗教工作。[7]二是在组织体制上,主动将民族宗教事务网格化管理措施纳入全省全市全区的统战网格化工作,进一步压实民族宗教工作“三级网络、两级责任制”的基层责任。

3、协同应对。宗教工作本身点多、面广、信众结构复杂,仅依靠宗教事务管理部门一家“唱独角戏”,往往既分身乏术,又力不从心。[8]一是明确宗教事务管理部门在宗教事务管理上的行政执法主体资格。二是明确网信部门、工信部门、公安机关、国家安全机关、宣传部、新闻出版广电部门、教育部门等有关部门,在各自职责范围内依法对宗教事务实施监督管理,特别是加强网络宗教的监督管理。三是依托宗教工作“三级网络、两级责任制”,将宗教事务各项职责不断向镇街、村(社区)延伸。完善街镇民族宗教工作责任清单,完善区民族宗教事务网格化管理机制,逐步解决基层干部不稳定等问题。

(二)时间维度:重造“事前预警—事中应急—事后恢复”流程,解决宗教事务网络治理规范化的问题

在时间维度上,要建立和完善涉宗教因素的综合汇总、分析研判、风险评估和预警、应急处突、提振恢复的网络治理体系。

1、强化风险评估和风险预警。一是根据不同地区的实际情况,协调民宗、消防、安监、国土等多个部门做好宗教场所安全的宣传与管理,构筑风险预警与信息共享机制,促进公安、信访、综治等部门就宗教领域风险因素的识别、评估、沟通而展开合作,在有效沟通的基础上激发多元主体的积极性。二是进一步梳理潜在的风险问题。列出民族宗教团体组织建设、场所规范建设和社区民族宗教事务公共管理等问题清单;分析民族宗教团体自身建设不到位产生的组织弱化风险、民族宗教事务管理不到位产生的责任缺失风险、民族宗教界人士思想认识不到位产生的脱离少数民族群众和信教群众正常需求的风险等问题。三是对涉及宗教领域的突发性事件进行初步分类定级(蓝、黄、橙、红四级),制定方案,针对不同舆情等级,区分对待处置。

2、增强应急处突能力。进一步做好民族宗教事务突发事件应急预案。一是逐步构建体现统一指挥、系统协调、分类处置、属地管理等特征的危机管理格局,在党委和政府的统一领导下,实行行政领导责任制。二是强化分级处置、条块结合、以块为主的理念,着重提升应急指挥部的能力。三是落实基于属地管理,开展突发事件处置团队建设,完善多元合作机制,提高资源配置效率,建立统一指挥、处置灵活、系统科学、运行有效的应急体系。结合各地实际,有针对性地开展处突应急演习。如加强宗教活动场所消防演习,强化民宗部门和宗教活动场所的主体责任意识和安全忧患意识,提高应急处突能力,提升消防自救技能。

3、加快灾损恢复速率。一是宗教工作部门要提高宗教领域公共危机的应急投入,重点加强信息共享、队伍建设、交通通信等领域,以保障处置环节降低对人民群众生命财产安全的影响,为更好地开展恢复重建提供基础。二是宗教活动场所应开展恢复开放前风险评估工作。三是做好应急处置结束后的善后各项工作,并对事件的发生、发展、应急处置过程中各相关部门及人员的工作情况进行全面的总结与评估。对参与突发公共事件并做出突出贡献的场所和个人予以表彰,对工作不力、玩忽职守造成重大影响和严重后果的人员及部门,由纪检监察部门严格按照问责制度启动问责。

(三)层级维度:重塑“宏观搭台—中观定标—微观落地”机制,提升宗教事务网络治理制度化水平

通过宏观上构建宗教事务管理制度框架,中观上明确宗教事务管理能力评估指标,微观上推动多元主体协作互补,在层级维度不断提高宗教事务网络治理制度化水平。

1、宏观上构建宗教事务管理制度框架。紧扣“宗教领域稳定、宗教场所安全、宗教中国化行稳致远”这一工作主线,不断深化民族宗教工作网格化管理、网络化治理,为促进民族宗教工作高质量发展定下主基调。只有以构建宗教事务网络治理格局为基础,不断创新宗教事务管理方式方法,才能发挥治理主体的优势,发掘社会资源,实现资源共享,最终实现善治。

一是建立完善体制机制。加强与地方相结合的配套法规建设,制定并出台与本省市和地区相适应的“接地气”的《宗教事务条例》具体实施办法。进一步完善《宗教思想阵地意识形态工作责任制实施细则》《网络舆情工作问责制度》《宗教领域网络舆情工作责任制度》《宗教领域突发事件网络舆情应急处置办法》《宗教领域网络舆情应急管控工作流程》等制度。探索建立“因教施策、因人施教”滴灌式教育引导措施;探索建立宗教团体、场所宗教干部联系人制度,进一步推进“和顺宗教、责任宗教”建设。

二是细化法治化要求。要聚焦问题,认真贯彻落实党的宗教工作方针政策、法律法规,根据《宗教事务条例》逐条逐项分析研判,举一反三,综合治理,建立问题台账,细化工作任务,明确完成时限,确保中央和省委、市委决策部署落到实处。要统筹推进抓落实,做到“两不误、两促进”,由宗教部门牵头揽总,相关部门积极配合,开展集中治理,坚决把宗教领域各项事务纳入法治化管理轨道。要建章立制抓管理,各地各相关部门要注重从建立健全长效机制方面巩固整改成果,推动整改工作常态化、整改成效长效化,切实提高宗教事务管理法治化、规范化水平。

三是要落实宗教活动场所现代治理制度。完成宗教活动场所规划中期评估和信息化管理系统建设,做好场所民主管理实践成果和“宗教中国化实践基地”创新做法的复制和推广。

2、中观上明确宗教事务管理能力评估指标。按照“管理重心下移、管理责任下延”的思路,在将网络治理理论融入到政府宗教事务管理评价之后,将民族宗教事务管理纳入社会治理体系、治理能力建设,融入现代管理,着力建构以政府管理能力为导向的地方政府宗教事务管理能力指标体系。根据宗教事务管理职能履行的顺序,这一指标体系应分为宗教事务管理目标制定——目标执行——目标修正——网络化的宗教事务管理四个领域(详见下图所示)。

图4 政府宗教事务管理能力评价路径

把握宗教事务管理规律,根据现有的宗教事务管理考核体系确定的目标,细化各项指标,丰富子目标的内容。指标设置应当与时俱进,结合政策方针、学术探索以及实践发展更新指标,做到既强调重点,又顾及全局,持续增强指标体系的合理性,提高效能。

3、微观上推动多元主体协作互补。政府部门工作者要提高历史思维能力、辩证思维能力、法治思维能力、统战思维能力。一要加强政策研究和实践研究,及时捕捉到宗教领域的现实问题,科学预见潜在问题;二要重视干部的教育学习,加强基层宗教管理干部培训的计划性和针对性。

宗教界、宗教团体组织要不断提升宗教制度化、规范化、法治化水平,常态化开展好“五进五好”主题实践,培育具有浓厚人文情怀的特色宗教场所,打造宗教中国化实践基地,加强宗教团体内部的规范化建设,做好宗教界后备人才队伍建设。

社区居民和社区组织的自我管理和共同治理能力也要加强。一是建强社区组织体系,发挥引领示范带动作用,从物理结构上实现对居民的再组织。[9]二是夯实社区自治基础,重塑“熟人社会”,强化居民参与意识的培养。三是培育发展社会组织,激发社区治理生机活力。在社区居委会、村委会的各类活动中,加强党和国家的宗教政策、法律法规宣传,积极协助统战部门的工作。[10]