完善政府协商程序的路径探讨*

湖南大学公共管理学院 张诗航

一、完善政府协商程序的路径选择

（一）树立政府协商的程序正义理念

意识是行动的先导，有了意识的引导才有后续的行动。完善政府协商程序首先要使参与协商的各方树立程序正义理念。

政府是政府协商程序的主导者，因此首先要加强政府对协商程序的重视，使其认识到程序正义的价值，增强对政府协商的程序化规划意识[3]。程序正义和实体正义相辅相成。一旦程序缺失，实体正义也不复存在。政府协商必须严格按照法定程序进行，不能出于个人利益而改动协商程序。随着我国民主法制化的发展，公民的民主意识也在不断增强。完善政府协商程序有赖于每一位公民形成良好的程序意识。公民在参与政府协商活动时，自觉按照既定的程序办事，养成按程序办事的良好政治素养。政府可以利用媒体广泛宣传协商程序的重要意义，积极普及协商程序知识，认真宣传程序正义理念的价值，在全社会形成重视程序的行政文化氛围。

（二）设计、完善、创新政府协商民主的程序方案

目前我国政府协商中缺少细化的程序设计，大大影响了程序方案的供给能力。程序的生命在于具体的操作，政府协商的顺利进行离不开一套制度化、规范化的协商程序，因此政府协商程序的建设应按照“科学合理、规范有序、简便易行、民主集中”的要求，设计出具体有效的操作方法和步骤。

1.一般意义上的政府协商程序的设计

根据《意见》中提出民主协商的基本程序，即制订协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈。笔者认为可将一般意义上的政府协商程序划分成三个阶段：协商程序的启动阶段、协商程序的开展阶段以及协商程序终结阶段。（见图1）

图1 政府协商程序图

（1）协商程序的启动环节

在行政主导环境下，是否启动政府协商程序主要由政府做出决定。按照规定，政府部门在进行重大决策的准备、商议、实施和反馈阶段都应与民众进行协商沟通。政府协商议题一般由政府提出和确定，其他党派、政协也可主动提出协商议题，并且随着社会经济的发展，公民的政治意识逐渐苏醒，公民渴望介入政治过程来表达自己的利益诉求。社会动议机制的建立使得公众在察觉到急需解决的重大社会问题后，可以通过合法渠道主动向政府及相关部门提出政策建议或提出协商要求。例如，2015年深圳市政府就该市网约车问题开展的协商，就是由深圳市委联合市人大代表、政协委员以及出租车行业代表、网约车代表共同提出的。

确定协商会议的召开时间和地点。政府信息公开制度是政府协商程序运行的基础，开展政府协商活动必须保证协商程序的公开透明。政府应将协商的有关信息在政府协商开始之前公开告知民众，信息包括协商议题及相关背景信息、协商时间、协商地点等。

成立协商委员会，确定协商会议与会者。协商委员会是协商程序的组织者，由行业协会代表、公益团体成员、学者专家组成，协商委员会需要保持中立立场。在协商委员会的协助下，政府确定参与协商会议的协商代表。协商人员的遴选也必须符合程序要求。为了使协商理性且有效率，协商人员必须是协商议题的利益相关者，且应具有一定的知识水平和话语表达能力，能够在陈述环节表达自己的观点。选择标准需兼顾规范性和灵活性。

（2）协商程序开展环节

随着人们对民主的重视，各地因地制宜开展了不同的协商实践。例如早期的浙江温岭的“民主恳谈会”、云南盐津的“参与式预算”、南京的“市民论坛”。但过去的政府协商更多的关注协商结果，而忽视其程序设置。政府协商作为我国社会主义协商民主的重要组成，完善其程序设置不仅可以提高协商效率，还能推进协商的民主化。

政府常利用听证会、民主恳谈会等形式使公民参与政府协商，然而目前以听证会为主要形式的政府协商所出现的“听而不决”“听而不表”现象，是政府协商的普遍问题。听证会只能实现公民的政治参与，忽视了公民政治偏好的转换。只听不证的听证会只是公民的消极回应，缺乏主动性。如何实现从听证到协商的转变？关键在于政府协商程序的完善。

首先，协商程序赋予公民一定的程序性权利，即保障了公民与政府沟通过程中表达合理诉求、维护合法权益的权力。政府协商程序应致力于通过公民与政府之间的良性互动，经由协商程序转变各方偏好，进而形成理性认知。因此政府协商程序除了保障公民辩护性权利外，还提供了平等的对话环境，使协商代表基于公共理性进行充分自由的陈述、辩论，最终达成共识。

（3）协商程序终结环节

政府协商终结阶段着重协商结果的运用和反馈。只有将协商结果转换成为政府解决社会问题的行动，政府协商才是有效的。由于政府拥有行政主导权和最终的行政决策权，即使开展了政府协商，政府也有可能弃协商意见于不顾。以2015年郑州市召开市区集中供水价格听证会为例，在就水价协商过程中，与会代表对政府提出的两套价格方案表达了自己的想法，并在会上达成共识。但是最终确定的水价并没有参考此次听证会协商的结果，政府在听证会结束后自行制定了新的供水价格，这一行为导致政府协商成为“走形式”，政府的公信力严重受损。

政府协商程序的终结阶段也是下一轮政府协商程序的开端。政府协商程序不是单程线性的。政府协商针对的是社会经济的重大问题或是涉及重大利益的社会问题，一般较为复杂，牵涉的利益方也较多，仅通过一次协商会议难以解决全部问题。因此政府协商程序是反复的、循环的，上一次协商会议已经达成的共识可纳入政府决策，尚未达成共识的问题则需要准备进行下一次协商，反复多次的协商循环才能解决复杂的社会问题。

2.具体形式的政府协商程序的设计

（1）立法协商程序

立法协商是指政府在制定行政法规、部门规章的过程中广泛听取社会团体、人民群众和专家团体的意见。立法协商程序包括在起草阶段的协商程序和在审查阶段的协商程序。在起草法案阶段，起草单位和政府法制机构需要按照程序向各方面征求和听取意见。我国已出台的有关行政立法的文件中，都强调了公众参与的重要性。《立法法》和《规章制定程序条例》中共同提出：在行政法规的起草阶段，政府应采用座谈会、听证会等形式，广泛听取公民意见。同样，根据《行政法规制定程序条例》，在行政法规审批前，政府需听取基层有关公民的意见。在审查阶段，对于直接关系到人民群众切身利益的草案，可以组织举行专门的听证会，听取意见和建议。行政立法协商主要要求政府通过主动召开听证会或座谈会来获悉民意。因此，政府必须完善立法协商程序，通过程序解决目前立法协商中存在的各种问题，使民意更好地体现在行政立法中。

（2）听证协商程序

听证协商是政府协商最常用的形式，是政府实现社会良好治理的一种规范性程序设计。听证制度在我国实行已久，其中价格听证制度在20世纪90年代就已经确立。政府协商中的听证协商程序是指政府在制定政策过程中通过召开听证会征求受政策影响的公民意见的程序。

听证协商程序包括以下步骤：第一，听证会的举办单位应在听证会举行前，向社会公布听证会的地点、时间以及听证主要内容。第二，会议正式召开前，会议主持人宣布听证会纪律及注意事项，听证会主持人立场中立。第三，听证会主体发言。政府发言：政府先就协商议题进行相关报告，例如行政决策主要面向和备选决策的情况，不同的决策的优点以及可能带来的消极影响。专家发言：与会专家根据自己的专业知识对决策进行风险评估。协商代表发言：各方协商代表需要基于理性陈述自己的观点并对政府提出的政策方案进行提问。第四，听证结束，主持人归纳总结会议意见形成听证协商会议记录，与会者签字确认。第五，制作听证报告。政府在听证会结束后对达成的共识和尚存在分歧的观点进行梳理总结成书面报告。听证报告应当客观地记录协商各方的观点、意见及建议。听证报告在送达听证代表、通过媒体公示后上报政府部门，成为政府决策和决策执行的依据。

（3）行政决策协商程序

政府的主要工作就是做出决策，因此行政决策协商程序是政府协商程序最重要的组成部分。行政决策协商程序是指通过程序让公民参与政府决策，从而打破精英决策和政府决策的封闭决策形式。完善行政决策协商程序的关键在于保障决策过程中的公民参与。由于行政决策的重要性，早在2004年，依法行政中就引入了公众参与这一协商机制。目前，公众参与和专家论证已经成为重大行政决策程序中较为规范的一部分了。但是公众参与行政决策协商的程序细节没有得到落实，公民如何利用完善的程序进入政府行政决策协商并发挥作用还需进一步探讨。

（4）议案、提案协商程序

议案提案协商程序是指人大和政协以议案、提案的方式向政府反映民生热点问题，要求政府就所提议案进行协商的过程。首先，完善议案、提案协商程序需对议案、提案做好详细登记，认真研究，及时处理。对建议和提案的办理工作进展及时进行跟踪反馈，通过电话回访、抽查等方式检查办理情况，与人大代表和政协委员及时进行联系沟通，确保人大代表和政协委员对建议和提案的办理结果感到满意。其次，政府应建立建议、提案的办理评议制度。例如，2020年9月，湖南省人大常委会组织60名人大代表就省高级人民法院等7个单位的提案、议案办理工作听取汇报并进行评议。与会代表听取汇报，并结合之前调研收集的意见建议，对7个单位的建议办理情况进行打分。此外，政府应完善台账制度，逐一记录与代表、委员联系沟通的情况，以便于及时检查。在不涉及机密的情况下，并征得人大代表和政协委员的同意后，应将办理结果部分或全部公开。

（5）公示协商程序

公示协商是指政府将干部选拔、财务预算、工程招标等相关工作信息以及与公民利益直接相关的各种行政事务，通过公示向社会公开，并听取公民的建议，接受公民监督。公示协商的目的是征询公众的意见。公示协商程序要求政府按照法定程序公示必须公示的工作内容、并通过程序规范以何种形式公示、以及公示的时间和地点。在公示期内，公众可向发布公示的有关机关提出意见。公示协商程序要求在公示后政府应对公民提出的意见和建议给予及时反馈和妥当处理。

（三）加强政府协商民主程序落实的保障机制建设

健全程序监督机制。加强政府协商程序的内部监督，政府内部应成立独立的监督机构，对政府协商的整个程序进行监督，对违反程序原则的负责人进行追责。同时加强外部监督。外部监督包括与协商主体无关的第三方监督，包括民众、媒体、民间机构等。外部监督通过政府公开的信息，了解政府协商程序运行的全部过程以及协商结果落实的情况，保障了公民的知情权和监督权。加强外部监督还需建立健全信息反馈和举报渠道，使民众发现政府违反法定程序行事时，可以通过监督渠道及时举报。

完善行政问责机制。行政问责制是指公民有权追究没有承担行政责任的行政机关和工作人员的责任，它保证了政府协商程序的落实，保障了公众的合理诉求和合法利益的实现。

加快政府协商程序立法。为保障政府协商程序的公平性、连续性，必须将政府协商内容合法化，协商程序的运行制度化、法律化。以法律为后盾保障政府协商程序的落实，从根本上打破“重实体，轻程序”的传统惯性思维。

（四）实现政府协商程序与其他形式协商民主程序的有效衔接

在我国规定的协商民主的七种渠道中，政府协商上承国家治理层面的政党协商和人大协商，下接基层自治层面的基层协商、社会组织协商和人民团体协商。政府协商在整个协商民主制度体系中起到了桥梁和纽带的作用。这决定了政府协商程序必须与其他形式的协商程序衔接，形成程序系统，使各个协商程序相互配合、形成合力，共同发挥作用。

人民政协参与立法协商形成的意见，可以通过合法程序进入政府协商程序。2006年杭州市建立的政府常务会议制度就将政协和人大代表纳入了政府协商的环节中。2008年，在温岭市泽国镇政府举办关于该镇财政预算的民主恳谈会中，该镇的人大代表和政协委员不仅参与拟定财政预算初步方案，也参与预算的审议。将政协协商程序和人大协商程序接入政府协商程序，不仅增加了政府协商的合法性和权威性，而且保证了政府决策的科学性、民主性。

除了加强国家政党层面的协商程序连接，政府协商程序还应加强与人民团体协商程序、社会组织协商程序等协商程序的衔接。在政府协商程序中广泛采纳来自人民团体、社会组织的意见，确保来自其他协商民主程序的意见和建议能够直接进入政府协商程序并落实在实际工作中。

（五）加强对政府协商程序的理论研究

协商程序是协商民主理论的一部分。完善政府协商程序一方面要从西方协商程序理论中借鉴和吸收有价值的内容，应用于我国的政府协商实践。

西方的协商民主理论兴起于20世纪80年代。西方协商民主理论重视协商程序的价值，他们认为协商民主及其程序能够克服选举民主程序的缺陷。这方面的代表人物有哈贝马斯，他以程序的客观合法性论证协商民主的规范正当性。哈贝马斯的程序主义协商民主观是协商程序民主理论发展的重要体现。哈贝马斯认为，协商政治是一种程序民主，因此必须按照合法的、制度化的程序进行协商。哈贝马斯将民主形象地比作旋转的陀螺，重要的是旋转的过程而非陀螺，程序是保障陀螺持续运转的关键，离开程序，陀螺就会倒下，个人权利也无法实现。罗尔斯的程序正义理论在很大的程度上促成了程序民主论的建立。罗尔斯认为正义可分为实体正义和程序正义。实体正义强调正义的结果，而程序正义重视正义的过程。程序正义通过正义的程序活动保证实体正义的形成。另一方面对协商程序自身建设也进行了研究。例如对协商民主的实现模式的探讨，包括哈贝马斯的“双轨模式”“协商民意测验”“公民陪审团”“公民会议”等。

另一方面要完善社会主义协商民主理论。与西方协商民主理论不同，社会主义协商民主理论来源于马克思主义民主、统一战线、多党合作理论，是中国共产党领导中国人民革命和建设过程中，为实现人民民主而创造的一种协商民主形式。政府协商作为社会主义协商民主的重要渠道和实现形式，要完善政府协商程序必须加强对政府协商程序的理论研究，形成更加全面、系统的适用于我国政府协商实践需求的政府协商程序理论。