深化高新区“三自主一剥离”去行政化改革

彭雷 周龙

建邺区以创建全省高新园区去行政化改革先行示范区为目标，以“松绑、放权、赋能”为核心，推动建邺高新区放手干、大胆试、可容错，形成了赋予园区用人自主权、分配自主权、决策自主权、剥离社管职能的都市型高新区“三自主一剥离”去行政化改革经验，得到省里的高度肯定。2021年1月，经江苏省人民政府批复，同意筹建江苏省南京建邺高新技术产业开发区;2021年2月，南京市深化对标找差创新实干推动高质量发展大会上，建邺高新区代表全市15个高新区做经验交流。

松绑放权赋能，“三自主一剥离”让园区“轻装上阵”

建邺区针对高新区运行效率不高、竞争能力不强、发展活力不足等问题，坚持以改革强动力、向改革要活力，通过深化改革来破除制约高新园区发展的体制机制障碍，让建邺高新区在创新名城建设中更有效率、更有活力、更有动力、更有精力。

松绑放手干，“一剥离”破解职责定位不清。按照“做精管委会、做大高投集团”思路，优化高新区组织架构和人员配置，分批剥离高新区原有社管职能，通过“分灶吃饭”“会议代表”“利益补偿”“管司分离”四大机制，让高新区“轻装上阵”。一是与区级财政建立“分灶吃饭”机制。高新区实行半封闭财政管理体制，按照“核定收支基数、财力增量分成、收入属地管理、支出事权包干”原则，拥有更多資源调配和使用的权责，破解园区事权财权不相应的矛盾。二是与区委区政府建立“会议代表”机制。区委区政府专题会议不要求园区对等负责人参会，园区可根据会议议题申报备案，安排具体业务同志作为园区会议代表参会，大幅压减园区的会务负担，让其从事务性会议中解放出来，把更多精力投向招商引资和企业服务一线。三是与属地街道建立“利益补偿”机制。减轻高新区非主责主业相关的职能负担，通过向街道打包购买服务、让渡经济指标等方式，将信访维稳、网格化管理等社会职能交给属地街道，进一步剥离高新区社会管理职能。四是与区高投集团建立“管司分离”机制。在高新区党工委领导下，形成“统筹在党工委、运作在集团”的管司分离运行机制。借鉴阿里巴巴等驻区企业成功管理模式，优化前中后台部门配置，强化前台、压缩后台，管委会部室由16个缩减至9个，其中7个均为承担经济发展任务的前台部门。采用收支两条线方式，高投集团负责资产开发建设管理，管委会负责运营费用核算支付，不断扩大园区现金流，提升园区“造血”功能。

放权大胆试，“三自主”破解体制机制僵化。借鉴企业化管理模式，着力破除机关人事管理方式，实行人事管理“去身份”改革，淡化行政、事业等身份观念，创新考核激励制度措施，树立能上能下、多劳多得的价值导向，有效激励干事创业，推动干部职工“全负荷”运转。

一是赋予园区用人自主权。高新区区管干部建议权，授权高新区党工委根据工作实际，每半年或一年向区委提交区管干部使用建议。团队长全面管理权，授权高新区团队长对团队成员进行自主管理，每月对个人业绩排名奖优罚劣。授予员工民主协商权，鼓励员工自主申报月度招商明星、企服明星等奖项，通过全员公开路演竞选先进。授予人员自主招聘权，授权园区自主招聘重要岗位人员，立足岗位实际选拔优秀人才，形成“鲶鱼效应”。通过改革，团队长平均年龄降至36岁，一般干部平均年龄30岁，人员工作经历与学历专业对口程度更高，干事创业活力进一步激发。

二是赋予园区分配自主权。推行“差别化薪酬总额+弹性工资”。允许子园区自主决定薪酬分配方案，通过薪酬总额五重系数、全员KPI月度兑现、员工信用自主申报、明星员工额外奖励等方式，让“每个人收入不一样、每个月收入不一样”。KPI月度考核兑现。建立基于员工信用的“自主申报、失信惩戒”机制，在考核平台嵌套“智能绩效”模块，按月兑付KPI考核结果，薪酬待遇向承担指标压力的部门和前台员工倾斜，并建立完善双向选择机制，允许前、中、后台员工申请岗位调动，实现“能者上、庸者下”。设置触发条件的激励机制。在薪酬总额中预留部分额度作为临时性、阶段性专项任务的及时奖励，鼓励员工自主申报月度招商明星、企服明星、优秀员工等奖项，通过公开路演评选先进，实现绩效管理由固定工资向弹性工资转变。

三是赋予园区决策自主权。进一步健全高新区党工委、管委会、投决会制度，先后制定出台《建邺高新区入驻载体租金评估考核管理办法（试行）》 《建邺高新区“招商搭档”工作办法（试行）》《建邺高新区招商项目专家评估方案》《建邺高新区项目合同履约管理办法（试行）》等一系列产业管理制度，把好“引入关”“考核关”“履约关”。产业招引方向自主决策。在全区总体产业规划框架下，允许高新区根据自身资源禀赋，制定产业细分领域招引导则，自行明确招商引资对赌协议，与区内其他板块政策形成互补错位。产业资金支出自主决策。单笔3000万元以下的产业扶持资金，由高新区工委会自行决策。内部事务自主决策。健全高新区党工委、管委会、投决会制度，明确决策层级与边界，提高决策效率。蜂巢互联全国研发总部项目从签约到入驻仅用22天，甲骨文人工智能创新中心入驻仅用17天，“建邺速度”不断刷新。

赋能可容错，“内动力”优化灵活运营效能。以容错机制为园区改革发展赋能，以增强“团队能力、融资能力、服务能力”激发高质量发展内动力，鼓励高新区创造性地开展工作，在重点领域先行先试、大胆尝试，放开手脚，营造你追我赶的良好氛围，推动高新园区发展转型升级。

一是增强凝聚团队的能力。充分发挥容错机制的导向作用，为敢担当的员工卸下“包袱”，想干事、敢干事、干成事。“强淘汰”与“安全垫”结合，基于月度KPI考核，按底线3%刚性比例实施年度末位淘汰。同时，推行干部全员聘任，员额内人员身份封存，不受身份限制，在内部管理和任用晋升等方面享有同等权利、承担同等义务。高新区不再续聘的人员，根据原身份回到原单位合理安排工作，打消竞争顾虑。同时，打造优秀团队文化。引入阿里巴巴等现代企业市场化管理理念，设立“金点子”有奖征集制度，加强团队建设、调动员工积极性。试行项目选择性跟投。出台《高投资本试行员工项目选择性跟投机制方案》，激励员工与园区利益共享、风险共担。

二是增强低成本融资的能力。优化债务结构。与宁波银行、紫金农商银行签订补充协议，直接降低贷款利率。对其余高成本有息债务进行长期低息债务置换，拉长债务结构限期，缓解短期贷款偿债压力。降低融资成本。2019年高投集团主体信用评级由初始AA评级提升至AA+，2021年发行中期票据票面利率最低至2.8%。创新推出“建邺高新进园保”系列金融产品，有效缓解入园企业融资压力。丰富金融牌照。高投集团先后参与紫金保险增资、宁证期货增资、开鑫金服股权收购，并积极探索小贷、保理、融资租赁公司设立或收购。旗下高投资本获得中基协私募基金管理人资质，子公司滨江担保全面市场化运作，金控业务能力有效增强。截至目前，建邺高新区金融机构集聚度、备案基金管理机构数量及管理基金规模均居全省第一。

三是增强服务企业的能力。管委会侧重制度设计与政策供给。组建企业服务部，负责政策兑现、政策诠释以及企服产品设计。打造线上“建邺企业联盟”，组建线下“小莫”服务专员团队，为企业答疑解惑、代办跑腿。高投集团侧重市场化生活性服务。成立企服公司市场化运作，面向“建邺合伙人”企业以及园区企业员工子女打造“四点半课堂”，返聘优秀退休教师，免费提供有别于社会化教育机构培训班的课后托管服务。探索设立区级行政审批分中心。将区级层面行政审批权下放至园区，推动多个部门开展“联审联办”，归并减少申报材料，简化审批服务流程，切实把服务放在市场最需要的地方。

聚力主责主业，园区发展实现“脱胎换骨”

本轮改革实施以来，建邺高新区已经初步实现“轻装上阵”，开始“脱胎换骨”。

经济发展量质齐升。2020年，建邺高新区GDP实现1080亿元，占全区比重约98%。高技术服务业营收完成387亿元，连续两年居全市前两位;企业研发投入占比连进八位;完成高技术制造业产业产值41.9亿元。高新技术产业投资额和高技术制造业产值分别增加27倍和5倍，同比增幅位列全市第一。

主导产业增高变新。数字经济总部高地加速崛起。国内互联网20强企业有13家落户园区，阿里巴巴、小米、58集团、京东、滴滴等互聯网巨头企业区域总部已相继落地，数字经济集聚形成全国影响力。金融产业集聚优势明显。建邺高新区金融机构集聚度、备案基金管理机构数量及管理基金规模均居全省第一。2020年新增基金管理机构105家、新增基金规模1638亿元，均居全市第一。南京金鱼嘴基金街区成功入选清科发布的全国热门基金小镇TOP10。特色产业蓬勃发展。拥有国家级的检验检测高技术服务业集聚区，集聚检测类科技企业100家;拥有全省唯一一家法律服务产业园，集聚各类法律服务机构近百家，从业律师近1200人。

空间布局集约集聚。初步形成以阿里巴巴、小米、58集团、京东、滴滴、哔哩哔哩等互联网巨头企业区域总部为主体的数字经济总部集聚区;以中央商务区金融机构总部集聚区为主体的现代金融产业集聚区;以新城科技园国家检验检测服务业集聚区、国家移动互联基地、中国（南京）游戏谷等为主体的科技服务创新集聚区;以国家电子商务示范基地为主体的现代商务商贸集聚区。

创新能级显著增强。现有规上各类科技企业875家，主板上市企业13家，高新技术企业328家，独角兽、瞪羚企业21家。培育和集聚“省双创”等各类高层次人才300余人。建成国家级重点实验室、工程中心和技术中心6个，国家级检验检测机构2家，省级检验检测机构9家，院士工作站4个，省级以上研发机构64个。两年来，建邺高新区高新企业年增长率达50%以上。2019年，建邺高新区获得南京市委市政府在全市15家高新区中唯一的“科技创新突破奖”年度表彰奖励。2020年，建邺高新区在省级双创示范基地评估中获评优秀等次。

着眼“四个更有”，争创全省先行示范区

坚持科技创新和制度创新双轮驱动，以“创新驱动发展示范区和高质量发展先行区”为着力点，以不断深化改革为重要抓手，在做优创新生态、集聚创新资源、打造创新平台和优化发展环境等方面持续加大工作力度，加快提升建邺高新区发展能级，不断提升建邺高新区资源集聚力、创新策源力、辐射带动力，努力为全市打造具有全球影响力的创新名城提供建邺支撑。

坚持制度创新，让园区运营更有效率。坚持市场化思维，深化高新区去行政化改革，围绕经济发展主责主业优化调整机构设置，充分利用会议代表、职业经理人等制度，提升运行效率、增强园区活力、努力争先进位。

推动赋能放权，让园区发展更有动力。按照“以职定岗、以岗定员”原则，用好用活“用人自主权、分配自主权、决策自主权”，从人才招聘、考核激励等方面全面深化“二次创业”成果。构建完善符合高质量发展要求的考核评价指标体系，建立绩效导向的考评机制，激发干部员工的积极性、主动性和创造性。

促进整合优化，让园区环境更有活力。积极探索建设、运营、招商、园区服务的市场化模式，持续丰富“建邺高新进园保”等金融惠企产品，有效对接各层次、各环节、各主体的金融需求，进一步激发市场主体活力。吸引社会服务机构和组织入园，提高园区专业化服务能力，营造市场化、法治化、国际化营商环境。

理顺职责定位，让园区干事更有精力。加强管委会与高投集团的全方位协同，进一步厘清与街道的职责边界，完善“统筹在党工委、运作在集团”的管司分离运行机制。通过利益分享机制，提高街道承接社会职能的积极性，专业的人做专业的事。

（彭雷：中共江苏省委研究室;周龙：中共南京市建邺区委研究室）

责任编辑：张蔚菊