宁镇扬审计机关协同推进长江大保护的路径研究

孙东　薛雅洁

[摘要]本文基于宁镇扬三地审计机关开展长江经济带水污染防治情况等资源环境审计项目，论证了审计机关协同开展长江大保护审计的制度保障和现实需求，构建了协同审计的基础环境，并从审计准备、审计实施和审计报告全业务流程，设计了协同审计的实施路径，提出了共建自然资源资产数据平台，作为三地协同审计的重要支撑和指挥平台。

[关键词]宁镇扬都市圈    协同审计    长江大保护

本文系2020年度江苏省社科应用研究精品工程财经发展专项课题——“政府审计、内部审计、社会审计协调开展资源环境审计研究”的阶段性成果

长江是生命之河、黄金水道。推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。近年来，长江经济带11个省市在生态环境保护方面做了大量卓有成效的工作，但由于历史欠账太多，目前生态环境形势严峻，离高质量发展要求和目标还有较大差距。归纳近年来学者对于长江生态环境保护的研究，主要包括五大共性问题：一是局部水环境形势不容乐观，二是开发势头与生态安全格局冲突仍然存在，三是流域生态系统保护整体性仍有不足，四是水资源开发和保护矛盾仍未得到有效化解，五是沿线环境风险防控压力依然较大等。

一、宁镇扬都市圈长江大保护情况

宁镇扬都市圈位于江苏省，包括南京、镇江、扬州三市，面积1.7万多平方公里，是江苏省经济发达、人口密集的区域。南京市是长江入苏“第一站”、长江流域重要的中心城市，占江苏省近1/4 长江干流岸线的省会城市。镇江市拥有丰富而优质的长江港口岸线资源，已形成港口建设与岸线开发互相促进、城市与港口互为依托、港产城融合发展的良好态势。扬州市位于长江与京杭大运河交汇处，是江苏省长江经济带重要组成部分和长三角城市群城市。

近年来，宁镇扬三地党委、政府高度重视生态环境保护工作，积极推进生态文明建设，环境质量总体保持稳定，部分指标明显改善，生态优先、绿色发展成为普遍共识，共抓大保护格局基本形成;切实狠抓长江生态环境突出问题整改，扎实推进生态环境污染治理工程，大力推动长江岸线清理整治和沿江造林绿化，加快推动沿江产业转型升级;积极构建绿色发展的长效机制，沿江环境质量持续改善;“化工围江”难题取得实质性突破，高质量发展成效逐步显现。但宁镇扬都市圈第二产业比重高，重化工业发达，大气环境和水环境不容乐观，生态文明建设面临着严峻考验，成为宁镇扬都市圈高质量发展最大的短板（张鸿雁、何淼，2016;韩艳红，2018;申斯春、苏瑞娜、蔡怀平，2020）。（1）南京市比较突出的问题：一是产业结构调整、转型升级的步伐仍不够快，多年形成的重化工占比高的产业结构没有得到明显改观。二是生态资源面临较大压力。南京土地面积在全国副省级城市中居倒数第3位，人均占地面积居倒数第4位。（2）镇江市比较突出的问题：一是缺乏长江岸线资源保护的总体、系统规划，导致产业布局不尽合理，小企业小码头大量占用深水岸线，岸线利用率不高。二是经济建设与生态保护未能协调发展，各类不合理开发和利用行为给生态环境造成不同程度的影响和侵害。（3）扬州市比较突出的问题：一是能源结构调整任务较为艰巨。重化产业、高能耗、高污染企业比重仍然偏高，结构调整、总量减排任务艰巨。二是大气污染治理问题空前艰巨。2019年一季度曾出现，PM2.5浓度同比不降反升、优良天数比率不升反降。三是地表水环境质量总体呈轻度污染，一些污染企业沿江环湖、近水靠城，存在区域性、布局性隐患。

二、宁镇扬审计机关的资源环境审计工作情况

生态环境治理责任是政府公共责任在生态环境领域的延伸，自然资源资产管理是生态环境治理的重要内容。这一公权力的行使所对应的责任，体现在自然资源资产管理决策责任、执行责任与监管责任，其中，监管责任主体是各级政府审计机关（水会莉、耿明斋，2018）。1998年，审计署成立农业与资源环保审计司，随后，各地审计机关也成立相关专门处（科）室，我国的生态或资源环境审计实务快速发展（华文英，2018;潘旺明、丁关玲，2018）。党的十八大以后，生态文明建设上升为国家战略，绿色发展理念引领新时期改革发展全局，也为未来一个时期政府环境审计的发展确定了基调和方向（徐薇、陈鑫，2018）。生态文明建设的重大举措归根到底要靠各级党委、政府去落实，需要各级地方领导干部转变发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的理念。审计监督是国家监督体系的重要组成部分，是他律中重要的一环，是推进生态文明建设的必要条件。围绕“生态文明建设”的总体要求，从提升审计监督的地位、加大生态审计监督的力度、强化生态审计监督的建设这三个方面着力推进，可以增强审计参与国家生态文明建设的能力和水平（马志娟、廖飞、戴欣妤，2018）。国家审计要在生态文明建设中有效发挥预警功能，就应重点关注影响生态文明建设的风险点，及时从源头上消除各种隐患（黄昌兵，2015）。当前，各级审计机关实施的资源环境审计主要包括：领导干部自然资源资产离任审计、环境生态保护类专项资金审计、污染防治重大政策落實情况审计、长江经济带生态保护审计、污染防治攻坚战实施情况专项审计等。

近年来，宁镇扬三地审计机关开展包括长江大保护专项审计在内的诸多资源环境审计项目，取得了良好成效。（1）南京市的资源环境审计。南京市审计机关以促进全面节约和高效利用资源、加快改善生态环境为目标，加大资源环境审计力度，陆续开展全市水资源保护政策落实情况审计、长江经济带（南京段）水污染防治情况审计，以及33个领导干部自然资源资产离任审计，揭示了饮用水水源地保护、生态红线管控、岸线整治等方面的问题。特别是2020年上半年实施了长江经济带（南京段）水污染防治情况审计，针对审计发现的问题，政府领导4次召开审计整改专题会，对审计工作给予高度评价。（2）镇江市的资源环境审计。镇江市审计机关以领导干部自然资源资产离任审计为主，开展了系列资源环境审计项目。2020年上半年，在省审计厅统一组织下，开展长江经济带（镇江市）水污染防治情况审计。审计发现了入河排污口管理不到位、化工企业入园率低、水源地保护涵养林未按要求建设等9类问题，推动全市长江大保护工作的进一步完善。（3）扬州市的资源环境审计。扬州市审计机关开展领导干部自然资源资产管理、长江保护水污染防治、重点河流生态清淤工程等审计工作，全面检查被审计地区领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，并督促将责任同步落实。在长江经济水污染防治情况审计中，发现水源地保护、违法占用农用地、侵占生态红线等7类问题近40个，有效推动了全市生态文明建设工作。

三、宁镇扬三地审计机关协同的制度基础与现实需求

（一）协同审计

哈肯教授较早提出“协同”的概念。协同是指各个参与主体的资源优势整合于一体，实现“整体大于部分之和”的效应。随后，协同被广泛引入政府治理领域，衍生出“协同政府”“协同治理”等理论。现阶段我国在权力监督方面，各个监督主体之间缺乏完善的协调机制，尚未形成权力监督的整体效应（王会金，2016），国家审计也不例外。面对国家审计任务繁重与力量不足的困境，王会金教授较早提出“政府审计协同治理”，并进行了长期、较全面的研究。协同审计是有效提升审计效率、解决审计力量不足与审计任务繁重的矛盾、推进审计全覆盖的有效路径。秉承“开门搞审计”的创新思维，探索协同审计的有效路径，是国家审计在现实条件约束下提升审计质效的根本举措。

（二）协同审计的制度保障

党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出了组建中央审计委员会、优化审计署职责，要求构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。2019年3月《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》，要求通过“两统筹”优化审计资源配置，更好发挥审计监督作用。2019年4月，审计署南京特派办、江苏省审计厅联合下发《关于加强江苏审计“两统筹”工作的意见》，对江苏省内贯彻落实“两统筹”进行了具体部署。审计“两统筹”为审计机关之间的协同提供了制度依据和具体工作指引。由此可见，党对国家审计的顶层设计，为审计机关协同提供了权威的制度保障和前所未有的机遇。

（三）三地审计机关协同在推进长江大保护中的现实需求

宁镇扬三地审计机关虽然在长江大保护等资源环境审计领域，取得了一定成效，但也遇到了一些共性的问题和困难。资源环境审计专业性强、技术手段要求高，审计机关普遍遇到了缺少审计经验、资源环境专业知识不足、技术设备缺乏等困难，以及难以克服资源环境问题的滞后性、跨区域性等难题（陈朝豹、耿翔宇、孟春，2016;郭旭，2017;孙东，2018）。此外，审计机关还面临地方政府特别是主要领导干部的保护所带来的人为困难，严重影响审计的独立性和公正性。地方保护动因来自两个方面：一是发展经济所带来的“投资冲动”，对资源节约、环境保护不够重视。二是害怕资源环境问题带来的追责问责，直接关乎主要领导干部仕途（陈尘肇，2015;高世楫、王海芹、李维明，2018;尹树伟，2018;赵存丽，2019）。由于流域水资源具有跨域性、外部性特征，传统的属地原则治理方式难以解决整个流域的污染问题，实行协同治理是扩大水环境治理的正外部性、阻滞跨域水环境负外部性扩散的必然选择（王俊敏、沈菊琴，2016）。协同审计是通过三地审计机关的合作，以解决单一主体不能或者不易解决的问题。通过宁镇扬三地协同开展长江大保护审计，不仅能够提升审计效率，更重要的是克服地方领导干部的保护主义，有效揭示资源环境审计中跨区域性问题，清晰界定责任。

四、宁镇扬三地审计机关协同审计的具体路径

（一）构建协同审计的基础环境

1.建立协同的保障机制。三地审计机关建立联席会议机制，密切加强审计机关之间的联动。围绕长江大保护审计，建立工作协商平台，出台审计协同组织规范，统筹调配审计资源，强化三地审计机关之间的联动，发挥宁镇扬审计整体合力。审计整改、审计结果在巡视巡查和党管干部中的应用，都是影响审计权威和成效的重要因素。因此，还需要审计机关牵头，与本地党委、纪检监察、组织部门等机构进行协商，建立与巡视巡查的合作、信息共享、成果利用的机制，加强与纪检监察、巡视巡察等深度协作。

2.协同编制审计项目计划。三地审计机关在安排审计项目时，加强沟通，互相充分听取意见，协同制定围绕长江大保护的相关项目计划，规定审计内容、审计时间、审计组织等方面细则，同步组织实施辖区内主要领导干部自然资源资产离任审计，或者相关专项审计调查。三地审计机关要树立“一盘棋”的思想，采取以审计项目为中心，坚持小项目“各个击破”和重大项目“大兵团作战”相结合的审计方式，集中优势兵力打整体战。

3.资源环境审计的人力资源统筹。三地审计机关加强人力资源统筹，共同抽调资源环境审计骨干团队，组建长江大保护审计组。构建长期稳定、跨层级的资源环境审计骨干，组建攻关团队，积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置。此外，协同内部审计和社会审计力量，形成监督合力。努力构建以国家审计主导、社会审计参与、内部审计补充的“三位一体”的格局（张玉柱，2019）。

4.协同开展审计理论科研。三地协同开展长江大保护协同审计还处于探索和尝试阶段，不少问题还需要研究解决。需要从统筹管理角度评审立项依据、审计目标、实施路径、组织方式、预期成果等，增强计划的系統性、整体性和协同性。要探索怎样把南京审计大学资源与国家审计资源有机结合起来，在人才培养、项目合作、技术应用、课题开发等方面进行紧密合作，用理论指导审计实务，用审计科研解决当前审计遇到的难点问题。

（二）基于全业务流程的协同审计

1.审计准备阶段。一是充分沟通，统筹做好审计调查工作。三地审计机关共同谋划审计调查，加强与本地职能部门的沟通，加强上下级审计机关的协调，共同进行长江大保护的审计调查工作。二是合理配置审计组成员。根据长江大保护审计项目特点，三地审计机关打破界限，抽调资源环境审计骨干，组建强有力的审计组。三是科学系统谋划，制订切实可行的审计方案。三地审计组根据试点的工作方案，结合本地区的实际情况进行细化，制订符合工作方案要求的实施方案。

2.审计实施阶段。一是三地审计机关密切联动，形成“审计一盘棋”的思想。要注重发挥大兵团审计模式，坚持数据先行，并充分发挥下级审计机关接地气、核查情况方便的优势，构建“集中分析、分散核查”的大数据审计模式。二是加强组织协同，尽量统筹向被审计单位索取资料。在与被审计单位联系时，三地审计小组根据审前调查情况提前做好准备，列好所需资料清单，对于一个城市由一地审计组扎口沟通事项、索取资料，然后三地审计机关共享相关资料。三是加强交流学习，及时解决问题。三地审计机关定期召开审计工作碰头会，讨论分析审计中的疑难问题，研究下一步审计工作。

3.审计报告阶段。审计报告阶段包括出具审计报告、督促和检查审计整改等主要环节。一是出具审计报告环节。三地审计机关应该制定综合评价指南，尽可能统一综合评价的标准和尺度，避免评价的随意性。三地审计机关的审理部门还应该加强集中指导，规范审理工作，根据审计工作方案，制定报告模板，统一规范报告内容。二是督促和检查审计整改环节。按照“统筹抓整改、抓统筹整改”的思路，建立联动整改、系统整改机制。激活被审计单位整改的主体意识，完善审计整改责任体系，自觉抓好问题整改。三地审计机关对于问题整改进行全面督查，统一整改标准，统一界定整改是否完成。加强协作配合联动整改，进一步优化审计整改工作格局，整改情况同组织人事、纪检监察、公安、检察等协同，特别是在党管干部、纪律检查和追责问责等方面加以应用，提升审计监督的效率和权威。

五、建设数据审计平台推动三地审计机关协同

长江大保护审计项目的特殊性，决定了必须借助大数据等技术，为三地审计的协同提供保障。2018年，在市委、市政府的大力支持下，南京市审计局启动了自然资源资产大数据审计平台开发建设。该平台旨在促进自然资源资产数据归集和共享利用、提高空间地理数据审计分析质量和效率。镇江市、扬州市为开展资源环境审计，也借助了生态环境、自然资源部门的平台，或者购买专业技术服务。三地协同开展长江大保护审计，应该加强数据基础环境建设，共建三地自然资源数据平台。该平台集中采集宁镇扬都市圈的土地资源资产、水资源资产、森林资源资产、矿产资源资产、环境资源资产以及其他资源资产的基础数据，以及天地图、测绘、高分遥感、地理国情等地理空间数据资源。通过运用大数据、物联网、云计算、遥感影像等技术，建立全方位、立体化的环境监测和预警机制，建立三市共享的详尽数据库，实现以水污染、大气污染、固体废弃物污染等为重点的一体化、全方位监控。

通过宁镇扬三地共建资源资产数据分析平台，可以发挥重要作用。一是可为长江大保护等相关资源环境审计项目提供支撑，有助于摸清三地自然资源资产实物量和生态环境质量状况的变化情况，揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题。二是作为指挥平台，组织调动三地审计机关协同审计。通过集中分析发现疑点线索，在平台上推送给三地市区审计组，既解决了以往审计遇到的数据获取困难、技术力量不足等难题，又密切加强了三地上下级审计机关的联动。三地市局可以委托本地相关区局进行现场核查取证，将现场勘察照片、取证资料等上传至平台，并形成相关工作报告。

宁镇扬都市圈长江经济带“共抓大保护不搞大开发”，不是不开发，而是进行高质量的开发，坚持生态优先、绿色发展，倡导自然生态与产业生态协同发展。树立科学、绿色发展理念，践行生态文明，需要三地审计机关发挥监督和推动作用。三地审计机关协同开展长江大保护审计，具有天时地利人和的优势，也是发挥审计“治已病防未病”，以审计工作助推生态文明建设、促进高质量发展的根本手段。

主要参考文献

[1]陈尘肇.自然资源资产离任审计明确领导干部环境保护责任[J].中国党政干部论坛， 2015（7）：55-58

[2]韩艳红.宁镇扬大都市区生态文明建设路径研究[J].南京晓庄学院学报， 2018（3）：118-122

[3]黄德生，陈煌，张莉等.长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究[J]，环境科学研究， 2020（5）：1284-1292

[4]黄森，呙小明.高质量发展視角下长江经济带区域发展模式比较研究[J].重庆大学学报， 2020（1）：1-18

[5]马志娟，廖飞，戴欣妤.新时代资源环境审计发展现状与展望[J].会计之友， 2018（15）：137-140