新《预算法实施条例》对地方财政透明度的影响

张又文 洪海林

【摘要】地方财政透明是衡量新时代财政治理水平与能力的重要标志之一。 我国从20世纪90年代开始， 不断完善《预算法》及其实施条例。 为了落实财政资金节用裕民的目标， 2020年8月3日国务院正式公布新修订的《预算法实施条例》。 在此背景下， 从梳理新《预算法实施条例》的特点入手， 通过厘清预算主体职责、完善信息公开机制、规范地方政府债务、构建预算绩效新格局以及明确政府间财政关系五条路径， 分析新《预算法实施条例》对地方财政透明度的影响及表现， 并针对条例实施过程中可能出现的“道德风险”“二律背反”现象以及“回流效应”， 提出相应的对策与建议。

【关键词】新预算法实施条例;地方财政;财政透明度;信息公开

【中图分类号】 F233     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）15-0150-5

近年来我国财税体制改革不断深入， 为了进一步规范预算的调整与执行、提高预算的完整度与透明度、强化预算监督与问责机制， 国务院于2020年8月3日正式公布新修订的《预算法实施条例》（简称《条例》）， 并于2020年10月1日起在全国范围内施行。 《条例》从预算内容、报表格式、编报方法、报送期限、事后监督等多个角度， 通过优化信息公开的广度、深度、精度与信度， 降低不确定性， 提升财政效率， 防范财政风险， 提升财政透明度。 同时， 通过降低信息不对称程度、加强对政府行为的约束等手段， 促进财政透明度的提升[1-3] 。

一、新《预算法实施条例》的特点

1. 拓展预算信息公开的广度。 《条例》新增了财政专户预算内容公开的具体要求， 其不仅细化了预算收支的范围， 还拓展了预算公开的主体。 如： 《条例》第四条将其他单位纳入发生预算拨款关系的部门范围; 第八十八条在强调县级以上地方各级政府向上一级政府备案时， 指出鄉、民族乡、镇政府也必须在相同时间内将本级决算报上一级政府备案等。 针对一般性转移支付和专项转移支付， 《条例》提出财政补助资金的信息公开应该深入到具体的地区， 尤其是革命老区、民族地区、边疆地区以及贫困地区。 通过构建全过程的预算信息体系[4] ， 从主体、客体及环境三个层面拓展信息公开的影响因素[5，6] 。 借助预算信息公开广度的拓展， 进一步保障公民对于基本预算信息的知情权、参与权和监督权， 确保政府职责履行的服务性、责任性和有效性， 促进中央与地方政府之间、政府与金融机构之间、融资平台公司与金融机构之间的有效联动[7] 。

2. 挖掘预算信息公开的深度。 2015年起实施的《预算法》明确规定用“四本账”替代“三本账”向公众公开预算信息。 在此基础上， 《条例》进一步完善了各部门预算信息公开的具体内容， 尤其是补充了社会保险基金预算编制上解、补助的具体办法， 并要求无论是本部门还是其所属单位、无论是预算拨款收入还是其他收入、无论是项目支出还是基本支出， 均需要公开预算信息。 《条例》还特别规范了转移支付资金的使用， 即下级政府按上级政府的规定使用预算资金， 而上级政府需要依据经济发展的目标， 制订预算资金使用规划。 可以通过明确预决算调整、预算执行情况报告及报表公开的相关标准， 扩大信息覆盖面、提高公开的程度[8] ， 进一步挖掘预算信息向社会公开的深度， 并借助财政体制改革[9] ， 从预决算、预期、政策、规划等多维度信息推进财政透明度的提升。 同时， 《条例》在已有公开要求的基础上， 进一步明确一般性转移支付需要细化到地区、专项转移支付需要具体到项目登记的要求。

3. 提高预算信息公开的精度。 预算信息公开的精度主要取决于预算编制水平。 为了提升预算信息精度， 一是明确了预算草案的报表格式、编报方法、报送期限等具体事项。 《条例》第二十二条和第二十五条分别对财政部和地方政府的以上内容进行了规定， 如对部门预决算的时限作出规定， 约束单位需在接到批复后20日内向社会公开。 二是提出了征求其他相关部门意见的要求。 《条例》明确规定财政部门要结合“公开到项、公开到款”的要求， 将全部财政收入和支出纳入政府财政预算， 并定期向社会公开不同项目类别资金的使用情况， 收集有效的建议， 逐步完善项目支出预算的评审制度等。 《条例》还通过提高预算信息公开的精度， 规范地方政府预算的风险管理， 优化预算结构和过程管控[10] 。 具体而言， 明确税务、海关、第三方机构等部门要以不同的形式参与到政府行为的监督中， 减少机构人员从事隐性经济活动的机会， 对预算实施系统化的管理[11] 。 同时， 落实政府性基金超收部分的具体用途， 提高政府性基金预算结转资金的使用效率， 通过放松预算管制来激发其主动创新、提升绩效的活力， 提高部门的预算控制能力[12，13] 。

4. 提高预算信息公开的信度。 《条例》通过对编制工作、预算执行以及事后监督的规范化， 提高预算信息的公信力。 在预算草案编制方面， 《条例》要求各部门依据其所属单位的资产配置标准状况， 单列预算收支， 并统一规定转移支付的预计数比例。 在预算执行方面， 《条例》规定涉及罚没财物处理、减免应缴预算收入的规章制度， 应符合国家统一的规定， 特别是涉及财政收支增减的事项， 需要征求财政部意见。 在事后预算监督方面， 《条例》规定各单位要及时答复与改进本级或上级人民代表大会及其常务委员会的监督、意见等， 并使用详细的法律条款， 规范了预算管理制度。 通过明确“四本预算”的功能定位， 建立完整科学的预算体系， 着力提高预算信息公开的信度。 在预算体系内部不断细化相关主体的职责分工， 界定税务、海关等部门在预算管理中的职权范围， 强化“先有预算、后有支出”的法治理念， 以提高现代预算公开信息的有效性， 促进各级预算部门财税改革和政策的落实[14] 。

二、新《预算法实施条例》影响地方财政透明度的路径及表现

1. 厘清预算主体职责。 落实预算主体责任划分， 明确组织与责任形式， 有助于实现财政预决算的透明化管理， 提升地方财政透明度。 依据《预算法》的规定和预算管理的实践需要， 部门是我国预算编制及实施的重要载体。 《条例》将与本级政府财政部门直接发生缴拨款关系的预算主体进一步划分为国家机关、军队、党政组织、事业单位、社会团体和其他单位。 在此基础之上， 《条例》第五十一条、五十三条完善和修改了本级财政部门作为预算主体的九项主要职责， 以及其他部门和单位承担预算执行的四项主要职责， 强化了各部门、各单位的预算执行主体地位， 为提升地方财政透明度迈出了重要一步。 同时， 预算主体所承担的预算执行任务可划分为五个方面： 一是明确职责分工， 并制定本部门、本单位具体的定员、定额标准; 二是各级政府要结合自身实际情况， 明确预算部门的要求， 开展本地区政府预决算的公开工作[10，13] ; 三是落实本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划， 主动向负责信息公开工作的主管部门和上一级政府预算部门报告; 四是依法透明实施预算， 在预算信息公开实践中不断完善公开程序; 五是指导和督促本级各部门和下级财政部门预决算信息公开工作， 结合本地区预决算的实际公开情况， 核实预算执行情况和收支波动原因。

《条例》还强化了相应的问责机制， 有效保障了地方财政透明度的提升。 《条例》第九十三条列举了支配国库库款的六种违法行为， 第九十四条界定了各级政府部门在债务举措、转移支付和财政专户等方面的违法类型等， 这些都有效推动了预算主体依法依规承担责任。 在预算管理体制不变、地方保障责任不变、资金分配权限不变的条件下， 不断完善预算执行与绩效挂钩的激励约束机制。 依据“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则， 落实地方主体责任[14] 。 此外， 通过将预算绩效管理工作压力逐级向下传导的方式， 树立预算绩效管理的责任意识。

2. 完善预算信息公开机制。 必须把顶层设计与公众参与有机结合， 完善预算信息公开机制。

一是做好预算信息公开的顶层设计。 《条例》规定做实“一个部门一本预算”的全口径预算管理要求， 并对行政事业性收费收入、国有资产使用收入和转移性收入等相关概念进行具体界定， 从预算信息公开的有效路径、反馈机制、监督方案、技术平台等多个视角， 细化预算信息公开的主要内容， 形成系统、规范、科学、可操作性强的省级财政预算信息公开配套制度。

二是积极推动公众参与。 不同的人的知识背景不同， 对预算信息关注的侧重点也不尽相同。 对于公众所关心的财政预算信息， 做到内容透明、门类清晰、重点突出的全范围公开， 才能有效弥补顶层设计中更新不及时、措施不到位的缺陷。 对外公开专项转移支付时， 需明确到具体地区与项目， 借助第三方评估、公众舆论监督等多种方式， 才能充分发挥顶层设计在信息披露全过程中的统领作用[4] 。

三是顶层设计与公众参与有效融合， 推动信息公开渠道多样化。 除了政府门户网站， 财政预算部门还要积极利用新闻发布会、微博、微信等方式主动对外发声， 尝试通过图片、视频、宣传册等简单易懂的方式， 将预算目标、管理模式、绩效评价等信息公开， 扩大预算信息的受众面， 并切实做到财政预决算、公共资源配置、公益事业建设等领域信息的全流程公开， 把提高地方财政透明度落到实处。 通过树立和践行“公开为常态、不公开为例外”的原则， 切实提升所有预决算人员信息公开透明的意识。 充分运用大数据分析、“一网通办”“一网统管”等技术手段， 把预算执行与绩效目标执行双监管落到实处， 全面提高预算执行的效率和透明度[15] 。

3. 规范地方政府债务。 规范地方政府债务可以防范与化解债务风险， 促进地方政府债务平稳运行， 进而保障地方财政的可持续性， 为地方财政透明度的提高提供良好的经济环境。 《条例》围绕地方政府的债务管理， 作出了具体的规定： 一是明晰一般债券、专项债券等债务归口管理的问题， 特别指出省级政府转贷给下一级政府的国际经济组织贷款， 也应当纳入本级预算管理。 通过明确预算管理归口， 提高地方债预算信息公开的精准度。 另外， 严禁地方政府“巧立名目”地违规举债， 要结合不同地区国有企事业单位的特征加强归口管理， 对变相举债行为的管理应上升到法律层面[14] 。 二是界定余额管理等专业名词的概念， 并且规定地方债务余额实行限额管理。 通过明确举债空间的大小， 有效规划和使用债务， 促进地方政府财政的“稳增长”[16] 。 对存量债务总量的控制不仅有利于地方债的分类化解， 而且能有效促进举债机制的优化。 三是提出地方政府应因地制宜， 把制度管理与动态监督相结合、债务风险与经济发展相结合、预警机制与问责机制相结合， 不断健全适合当地的债务风险评估指标体系， 落实地方政府隐性债务风险的化解工作。

4. 构建预算绩效新格局。 地方财政发展的好坏直接影响着地方财政透明度的高低。 因此， 通过构建预算绩效新格局， 提升地方财政支出效率， 是促进地方财政透明度提升的重要路径。

首先， 《条例》进一步明确了绩效评价的概念， 提出完善预算绩效管理制度的要求。 通过加快建立以绩效为核心的资金管理机制， 明确部门权责分工， 提升政府管理效能[11] 。 把单位自我评价与财政重点评价相结合、项目评价与政策评价相结合、上下级政府联动与第三方机构独立评价相结合， 逐步完善相关财政信息的公开制度， 借助社会公众监督和制度约束， 降低寻租和监督成本， 切实提高地方财政资金的透明度。

其次， 《条例》第二十条规定把绩效评价的结果作为未来编制预算的依据， 合理安排下期预算资金。 进一步发挥预算绩效评价在提升财政资源效率中的配置功能[17，18] ， 实现行政事业单位工作效率与预算部门绩效管理工作的有效联动。 通过财政部门牵头， 定期查阅预算绩效评价报告的方式， 落实“事前事中控制为主、事后促事前”的全过程预算绩效管理链条， 促进财政资金的优化配置。 尤其是在当前财政过“紧日子”的环境下， 《條例》遵循“讲求绩效”的原则， 加强内控体系建设、激发预算部门创新活力显得尤为重要。

最后， 《条例》强调绩效评价既要系统分析预算资金的投入产出， 又要客观评价其使用过程与效果。 财政部门可选取部分重点项目的年度数据进行再评价， 并结合部门支出的管理绩效进行综合分析， 形成完整的绩效评价公开报告。 在此基础上， 逐步建立预算绩效评价数据库， 推动财政大数据平台的建设， 提高地方财政信息透明度。

5. 明确政府间财政关系。 明确政府间财政关系是提升地方财政透明度的重要举措。 《条例》坚持财权与事权相匹配的原则， 进一步划分地方政府事权， 尽量减少共同事权， 并以法律规范各级政府的支出责任。 通过界定支出范围， 有效提高地方财政资金分配的透明度， 特别强调预算支出分配的重要性， 鼓励各个社会主体参与进来， 发挥其强有力的效用， 构建分工合理又相互制约的财政关系[19，20] 。 首先， 《条例》第七条详细阐述了分税制。 通过建立动态增值税分层机制， 完善增值税留抵退税制度， 并加快房地产税、资源税的改革， 推动重构地方税体系的制度改革， 扩大地方政府财权和财力来源， 从源头上保障地方财政预算信息公开的质量。 税收负担与隐性经济规模间存在非线性关系， 财政透明度的提升有利于缩减隐性经济规模， 降低地方财政风险。 其次， 《条例》列举了一般性转移支付的种类， 对转移支付专项资金的拨付、定期评估、退出机制和最低下达比例等相关事项作出具体规定。 省际、市县间转移支付制度的完善， 不仅有利于财政预算信息的完整， 而且可以促进财政资金高效运行， 提升地方财政透明度。

三、有关新《预算法实施条例》影响地方财政透明度的进一步思考

1. 避免信息公开中出现“道德风险”。 地方财政经济的发展状况是公众都关心的一个话题， 但财政预算信息具有较强的专业性， 尤其是很多专业名词、指标测度方法等难以理解透彻， 个人对财政预算信息的解读存在不够准确的问题。 另外， 统计口径的不一致也使得诸多企业、各地科研院所定期发布的有关地方财政经济的数据报告与预算信息有一定出入。 这些都严重影响了政府信息公开的公信力。 尽管《条例》细化了各部门预算信息公开的具体要求， 但信息公开机制仍亟待进一步完善。 否则， 这种个人与政府之间的“信息不对称”所引发的“道德风险”必将降低地方财政信息透明度的质量。 对此， 可从以下四个方面进行思考。

一是各部门在发布信息的同时， 设立附录以展示各统计指标的具体含义、测度方法及内部结构， 确保信息来源精准。 同时， 可以尝试把文字、数字、图表等多种形式结合起来， 对举借债务、减税降费等重要事项的具体情况作出说明， 以帮助不具备财政专业知识的社会公众看懂公开预算信息。

二是采取自媒体平台专人定期回答的方式， 在评论区及时进行答复， 避免错误观点的散播， 提高预算信息的公信力。 坚持“谁公开、谁解释”的预算信息公开咨询制度， 省财政厅和省级预算部门可设公开咨询专线电话， 方便公众咨询， 或者由省财政厅和省级预算部门定期联合召开预算信息公开新闻发布会， 接受媒体和公众的现场咨询。 政府各级财政、宣传部门还可以通过电视、报纸等引导公众关注预算信息公开， 逐步建立健全信息公开渠道。

三是整合各部门公开信息， 建立综合信息查询入口， 保证信息统一互联。 地方政府可尝试与各企业、科研院所构建信息公开协作体系， 并形成常态化的制度。 通过电视、网络等发布预算信息公告， 公开财政预算信息的查询方式， 自觉接受民众监督。 同时， 统一规范信息公开平台， 做到主体明确、层级分明， 如在省政府门户网站信息公开栏目下设置预算信息公开专栏等， 并要求市、县各级参照执行。

四是邀请人大及政协代表参与信息定期审查、公开监督的过程。 充实各级人大预工委或财经专门委员会的财政预决算专业人员编制， 强化人大的实际监督与审查能力。 适当延长人大常委会及其专门委员会对预算的审议期限， 给同级政府留有充裕的时间处理与反馈意见， 并全程对外公开人大专门委员会审查预决算草案、预算调整方案的意见内容。

2. 警惕预算监督中出现“二律背反”现象。 《条例》强调加强对地方政府债务的管理和监督， 建立健全地方政府债务风险评估指标体系。 然而， 由于过去地方债的管理不够规范等系列原因， 遗留了一些未到期的不良债务。 若各部门立刻严格执行《条例》中的信息公开要求， 可能会造成地方债发行、流通市场上的恐慌氛围， 对地方政府债务的平稳运行造成冲击。 换言之， 《条例》对地方债的规范以及政府工作人员的严格执行都是合理的， 但可能事与愿违， 出现“二律背反”现象。 对此， 可从以下三个方面进行思考。

一是尝试成立项目管理综合测评部门， 系统、科学地评估各种预算决策。 通过与高校、科研院所等第三方合作， 不断完善财政预算信息的科学评价体系， 并且对信息发布后的社会反应作出预判， 制订应对方案。

二是积极探索债务重组与展期相结合的有效措施， 谨防单纯控制风险而损害流动性的做法。 短期内可通过债务置换等方式保证地方政府债务本息的偿还。 长期来看， 在涉及民生的重大项目上， 中央政府可以考虑适当下放财权或上收事权， 缓解地方政府财权与事权不匹配的压力， 为地方财政透明度的进一步提高提供良好的外部环境。

三是有步骤、有计划地规范对地方政府债务预算信息的管理， 切实防范和化解地方债风险， 保障地方财政的可持续性。 除外债转贷外， 地方政府的一般债务收入通过发行一般债券方式筹措， 应有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源。 此外， 还应加强地方政府债务管理的信息化建设。 上级政府应拒绝对下级地方政府债务作担保， 一般债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统， 一般债务管理纳入全国统一的管理信息系统等。

3. 防范预算执行中出现“回流效应”。 纵观东西部地区发展现状， 可在经济基础、发展理念、现代化程度和政策试点力度上发现明显差异。 东部地区基于既有优势， 其预算执行公开力度较大， 财政透明度较高， 而中西部地区信息公开力度较小。 若上级财政部门对下级的绩效考评缺乏差异化， 各下级部门机械化执行预算公开要求， 那么东部地区依靠现有优势会在信息公开工作中向高质量发展， 西部地区可能会因无法实现预算目标而影响信息公开透明度， 这将进一步加剧财政透明度区域发展不平衡的问题。 虽然《条例》规范了政府间的财政关系， 明确了各预算部门执行细则， 但并没有體现地区的差异性， 预算执行中潜在的“回流效应”值得思考。 对此， 可从以下三个方面寻求突破口。

一是尝试把区域资源禀赋和预算实际执行能力相结合， 分区域试点并逐步推广， 中央应该在保证财政公开透明度的前提下， 根据地方经济民生社会的支柱产业或重大支出项目， 以及本地区的资源禀赋情况， 适当准予地方政府选择不同的预算执行方案， 以避免潜在的“回流效应”影响， 从而缓解财政透明度发展不平衡的问题。

二是试行“自下而上”的预算编制方法， 根据民众需求和政府预算信息公开的需要， 设定相应的预算目标， 满足地区经济社会发展需要， 从源头避免“回流效应”。 应摒弃对各地区“一刀切”的绩效考评制度， 逐步给予地方政府自主选择预算目标、预算评价指标的权利， 体现出中央对地方绩效考评的差异化。 地方政府应当成立预算执行效果评估部门， 詳细调研地区发展的特点， 因地制宜地选择预算评价指标， 从而为提高地方财政透明度提供“底气”。 此外， 设立预算目标的出发点在于满足地方经济社会发展需要， 中央应改善地方政府官员的考核标准， 建立多层面的考核体系， 既要关注官员在任期间地方经济的实际发展情况， 又要把民生需求的满足程度作为重要的考核标准。

三是完善经验共享机制， 定期召开预算信息公开经验分享会议， 让各地区充分交流预算信息公开的成功经验和面临的挑战， 力求缩小不同区域间的财政透明度差异。 地方政府预算管理应利用信息技术发展带来的便利， 大力推动数字财政建设， 扩大财政信息公开透明的范围， 畅通公开透明的渠道， 提升公众的认可度和接受度。 此外， 各级地方政府应积极推进财政部门与其他相关部门的有效协同， 打造多部门合作的预算生态系统， 尤其是为地方政府部门提升不同区域的财政透明度提供智力和技术上的支持。

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