意大利都灵冬奥会警务安保经验及启示

黄悦波 王晓蕾

意大利都灵（Turin，Torino）是2006年2月10日至26日第二十届冬季奥运会（XX Olympic Winter Games）的举办地。该届冬季奥运会是继1956年科蒂纳丹佩佐冬季奥运会后意大利第二次举办冬季奥运会。若包括1960年罗马奥运会，则是意大利历史上第三次举办奥运会。都灵冬奥会的成功举办，除了借鉴历史经验之外，更得益于安保工作的细致周详、意大利军队和警察部门的合作、国内外相关民众的热情参与。

（一）都灵冬奥会安保工作面临的主要风险挑战

1.恐怖主义的威胁风险

恐怖主义威胁是前两次奥运会所没有的新问题，其中“红色旅”（Red Brigades）等当地恐怖组织是都灵冬奥会警务安保面临的挑战。“红色旅”是成立于1970年的极左翼恐怖组织，曾以都灵工厂为重要的活动基地，并在意大利境内制造了一系列震惊国内外的恐怖活动。虽然该组织到1988年后，在警方的多次打击之下，逐渐淡出了人们的视线，但残留的成员不时发动袭击以制造影响，并宣布要走国际恐怖路线。都灵冬奥会期间意大利当局担忧“红色旅”逃亡国外的恐怖分子可能已经和中东一些激进的恐怖分子合流并伺机发动恐怖行动。当时这种担忧并非杞人忧天，实际上意大利的恐怖势力活动也一直隐隐活跃，比如都灵特别警察部队（Digos）在突袭极端组织过程中就查获了一批恐怖分子及其具有殺伤力的火药武器，其中甚至还有导弹。

2.法律适用的冲突风险

在都灵冬奥会期间，一件困扰国际奥委会的事情是针对选手服用兴奋剂的处罚问题。国际奥委会的章程规定与意大利相关法律规定不一致，由此引发人们对相关安保冲突风险的担忧。国际奥委会的章程规定，选手服用兴奋剂只会被取消成绩和禁赛，但不会受到法律制裁。但按照意大利的法律，运动员服用兴奋剂将被视为刑事犯罪行为，可判处三个月至三年的监禁。这意味着，在都灵冬奥会期间，意大利警察很有可能对运动员村进行突击检查，直接逮捕服用兴奋剂的运动员。事实上也确实如此，意大利警察就在赛事期间接警进入过运动员居住的地方查处选手是否服用兴奋剂。他们曾对奥地利滑雪选手驻地进行了突袭，搜出100个注射器、30包药、一台血液分析仪和一台被怀疑用于血液兴奋剂的血液回输仪。他们还曾一举破获挪威滑雪队所涉及的兴奋剂大案，当时警方在该队运动员宿舍内查出违禁品，有多名参赛选手牵扯其中。

3.突发事件的处置风险

随着都灵冬奥会比赛的临近，抗议者的行动也在升温。抗议者通常会实施一些有预谋的破坏活动。2006年1月，当冬奥会火炬抵达意大利北部小镇特兰托，意大利著名田径选手贝尔兰达高举火炬前行时，人群中出现了几名反全球化运动的示威者，他们冲上前企图夺走火炬。另外，在都灵冬奥会闭幕式上，在都灵冬奥会主席瓦伦蒂诺讲话的时候，全世界的目光都集中在都灵，竟然有个示威者突然闯到主席台说话，以宣泄不满。此事虽然无碍大局，但还是让组织者惊出了一身冷汗，而这个小插曲对后来其他各国举办奥运会无疑是一个警示。

4. 对民生需求考虑不周引发矛盾

尽管奥运会通常都能给举办地带来商机，但有时奥运会的安保措施也会造成民众一定的误解，从而产生矛盾。都灵冬奥会严格的安保措施令一些都灵的市民感到“深受其害”，有商家就认为“这是个灾难”，因为原本是他们赚大钱的好时机，没想到冬奥会开幕前，警方的交通管制规则一天三变，客流量也随之变化，结果他们商店的日销售量反而比冬奥会前新年时减少了一半。另外突出的问题是住宿。都灵冬奥会的比赛不仅在都灵市区举行，还要在其周围的山区进行，都灵奥组委在山区赛场安排了两个奥运村，但远远无法满足参加比赛的官员、运动员、志愿者以及媒体记者的住宿需要，大约有4000个房间没有着落。组委会曾考虑让有两套住房的居民让出一套，但由于宣传尤其是相关补贴政策跟不上，导致当地民众对此并不支持。为此，一些观众和选手等只好留住在都灵，每天花费五个小时往返于驻地和赛场之间，非常麻烦。

5.自然灾害的预防风险

这主要是指预防发生在都灵冬奥会前后的突发灾害风险，如地震、山体滑坡、雪崩、流行病等，其中禽流感和雪崩是风险的重点。①在都灵冬奥会之前，1999年11月至2000年3月，意大利北方委罗纳省、布雷西亚省及曼托瓦省相继暴发禽流感疫情，该疫情不仅累及当地大部分蛋鸡场、肉鸡场和少数火鸡场，其病毒（禽流感H7N1病毒株）后来变异成急性高致病性感染，甚至能够传染给人类。②都灵所在的阿尔卑斯山地区的气温在2006年之前的几年内呈现令人担忧的上升趋势，相关研究也显示阿尔卑斯山连接雪山山脊和岩石层面的冰层正在消失。在融化成水之前是冰层最不稳定的时候，这时候的雪山非常“脆”，很小的外界压力都可能导致山崩。

（二）都灵冬奥会安保工作的主要经验

1. 做好大型活动顶层设计和应急预案

都灵冬奥会作为国际大型赛事，从申报、评审、当选、举办等各个环节，都受到了意大利政府的大力支持。可以说，意大利政府是这项大型赛事的坚强后盾，而由意大利政府主导的都灵冬奥会的顶层设计为赛事的顺利进行发挥了重要的作用。安保是该顶层设计的一个重要内容，既是独立的部分，也融在其他设计当中。所谓独立的部分是指动用国内的军事和警察力量来直接加强安保。与其他国家不同，意大利基层公务组织和普通民众没有安保工作的义务。所谓融入其他部分，主要是指赛事场馆在选定和安排时一并考虑安保问题。尽管没有公开的资料宣称赛事场馆的选择要避开某些特殊人群社区，但就实际情况来看，主要赛事场馆离都灵市内某些社区均有一定的距离。与此同时，都灵市区体育场馆无法承载所有的赛事，并且都灵市依靠西北部的阿尔卑斯山脉，是开展赛事的良好场所，但有交通安全问题。都灵市区作为这次冬奥会赛事的主场馆，与周边赛事分场馆之间的安保工作是一盘棋，意大利政府和都灵市政府都已经从顶层设计方面做了考虑，以促进赛事顺利进行，避免一些突发事件的发生。

2. 军队和警察密切合作，切实推进安保措施

大型活动安保，绝不是警察一家的事情。据媒体报道，整个都灵冬奥会期间，意大利派遣了2500名军人参与，其中约一半来自反恐部队。这些军人主要在赛场附近巡逻，有些部署在滑雪路线上，还有少量部署在紧急铲雪车上待命。在闭幕式前，为确保闭幕式的安全，意大利政府宣布都灵上空将暂时关闭五小时，1300名军人和警察担纲闭幕式的安保工作，四架直升机停在举行闭幕式的奥林匹克体育场附近，以防不测。同时，还备有多个雷达和六个高空预警设施以及狙击手。另外，都灵冬奥会期间意大利的宪兵也发挥了重要的安保作用。

3. 各种情报机构之间的合作决定成败

在大型活动安保过程中，相比较警方的执法能力而言，安保相关情报在某些情况下已经成为决定成败的关键资源。意大利在多年打击黑手党的斗争中，形成了一些颇具特色的法律规定和警务规范，有助于預防和打击恐怖主义威胁。比如涉及黑手党和恐怖主义，只要有怀疑而不需要提供可靠的证据警方就可以进行监听，并且可以将监听电话获得的内容用在法庭上作证。另外，意大利反恐成绩的取得离不开情报部门之间的密切合作，并与执法部门的执行层面保持不断的对话交流。

4. 加强国际合作共同打击恐怖活动

预防国际恐怖主义历来是重大体育赛事活动的重中之重。都灵冬奥会全程没有受到恐怖分子的侵扰袭击，这与意大利加强国际合作有密切的关系。都灵地处意大利北部边境不远，因此意大利警方特意加强了与周边各国和地区组织安全部门的合作，以防止跨境恐怖分子活动。一方面，被誉为“武装到牙齿”保持永久中立的瑞士于冬奥会举办前同意北约空军飞机在冬奥会期间进入本国领空进行安全保卫工作;另一方面，北约也派出了两架预警机在意大利北部边境巡逻。但根据意大利警方发布的消息，截至冬奥会结束前并没有发现境外恐怖势力渗透进入意大利的迹象。有趣的是，大家非常熟知的意大利黑手党，在都灵冬奥会期间似乎非常低调，没有媒体报道其相关情况。

5. 调整国内法律适应国际规章

兴奋剂问题通常是奥运会的丑闻，但国际上还没到法律制裁的地步。意大利政府则制定法律制裁兴奋剂问题，对这种“丑闻”行为加以法律惩治。为此都灵冬奥会因为兴奋剂处置问题引发意大利国内法律与国际规章之间的冲突。2004年以来，双方就冬奥会期间如何处理兴奋剂问题展开交涉。意大利坚持严格执法，并且持强硬态度，国际奥委会最终作出让步——同意在冬奥会期间依照意大利法律来处理运动员使用兴奋剂事件，在不使运动员面临逮捕危险的前提下完全尊重意大利的反兴奋剂法。作为交换条件，意政府则同意冬奥会的兴奋剂检查工作由国际奥委会负责，但意大利方面派一名代表参与监督。事后表明，意大利政府在其议会的变通下暂时退让，较好地解决了国际法与国内法规定之间的冲突。不过，在奥地利选手兴奋剂案件后，这种法律冲突的矛盾再次爆发，因此国际奥委会还应该从根子上妥善处理兴奋剂的问题，不要让主办国难堪。

6.防疫与生物安全方面的举措

都灵冬奥会举办的时间属于冬季流行病季节。意大利是最早暴发禽流感的地方，意大利政府对于流行疾病高度重视。2002年发布实施了《意大利多阶段流感防治计划》。在此基础上，2005年，意大利加以更新，建立了《国家流感预防和应对计划》。这些措施有助于都灵冬奥会期间不被禽流感干扰。

此外，在冬奥会期间，都灵市政府注意倾听民意，关注民生，通过一系列措施让民众创收增收，比如允许民房出租和市场调价等，让民众有实实在在的获得感，民众也由此从内心支持都灵冬奥会，通过热情服务、做志愿者等方式为冬奥会的顺利举办贡献自己的力量。 ■

【作者简介】黄悦波，博士，北京警察学院涉外警务系副教授。研究方向为国别警务研究、国际法、行政法。出版专著编著6部，发表论文50余篇。

王晓蕾，硕士，北京警察学院理论部副教授，研究方向为警务心理学、警务礼仪。

（责任编辑：古静）